國際視野中的遣返

劉亞

諸如被遣返人員喪失生活能力、被遣返人員沒有身份之類的案例數不勝數，他們回到祖國之后，將會面臨很大的生活壓力，他們的人生究竟是應該自謀生路、還是求助于慈善團體或者讓政府負責，可能需要出臺更加完善的法律加以規定

“一個完整的國家主權，其中一種表現形式就是對于國內事務完全的、排他的管理權限，若是入境者通過非法渠道進入他國境內，游離于國家管理之外，這就構成了對國家管理權的‘挑戰。”中國社會科學院國際法研究所副研究員郝魯怡表示，發展到現在，各國越來越多的使用遣返制度作為調整其國家人口福利的一種手段，既可以驅趕不受歡迎的人，也可以經濟蕭條時驅逐外國勞動力，如今亦成為維護國家安全打擊跨國有組織犯罪的手段之一。

依據國家主權原則，一國有權對其境內的所有人員進行管轄，對于有違法犯罪行為的外國人，國家有要求他們離境的權力，由此而產生了相應的遣返制度。有專家表示，遣返制度的誕生與發展，分成國際與國內兩條線。

關于遣返制度的國際法方面，比較著名的是適用于大部分美洲國家的《關于外國人地位的公約》和以取消歐洲區域邊境管制為目的的《申根協定》，這些都為非法移民的遣返提供了國際法依據；而在國內法方面，以美國和加拿大兩個移民國家的規定比較完備。

美國作為移民國家，遣返制度誕生得比較早，1956年就出臺了《移民和國籍法》，而在上個世紀八九十年代末，再次頒布了《移民改革與控制法》和《非法移民改革及移民責任法》，這兩部法律對遣返制度做出了更為細致的規定。

除了美國，加拿大也是一個典型的移民國家，第一部移民法追溯到1869年建國后的第三年。而現行的《移民與難民保護法》對遣返制度的規定也具體明確，包括進入加拿大與在加拿大境內停留的條件、禁止入境情形、身份喪失與遣返。

而我國遣返制度也是隨著國門放開而漸漸發展而來的。在上世紀90年代后期，我國出入境人流量呈現階梯狀增長，每年都有成百上千的人非法出境。這些人為了出國“淘金”都會想盡辦法出國，以至于出現大量持偽假證件出境的現象。特別是在僑鄉地區，這種現象尤為嚴重，甚至有的境外人員與境內蛇頭勾結，將偷渡者通過各種非法途徑、非正常手段將人送出國。

在這種背景下，為了適應形勢需求，我國各地的邊檢總站相繼成立。1997年之前，全國只有北京和深圳有邊防站，到了1998年1月，在天津、上海、汕頭等地則增設了7個邊檢總站。這時關于遣返的事項則大多被規定在《公民出入境管理法》和《外國人出境入境管理法》之中，目前這兩部法律已經廢止，取代它們的是2013年7月開始施行的《出入境管理法》。該法不僅確立了針對非法入境、非法居留和非法就業外國人的遣返制度，也成為我國出入境管理法律制度的重要組成部分。

被遣返的主要對象

“就全球范圍來看，雖然各個國家對于遣返的規定各不相同，一般除了針對不滿足入境許可外，還針對合法入境后，其身份不符合簽證規定的條件、不滿足繼續居住要求的人員。其中‘三非人員一般都是被遣返的主要對象。”有專家表示，所謂的“三非”是指，非法入境、非法居留和非法就業的行為，也被籠統地稱為非法移民行為。

通常來看，各國在確定遣返對象的立法考量上，主要從國家安全、公共秩序、公眾健康、經濟負擔等方面對入境者加以考慮。若是入境者在這幾個方面有可能對國家和社會造成危害或威脅，大多會采取禁止入境的措施；對于已經入境者，若是存在非法入境、非法居留、非法就業和在境內犯罪等情況，也將被視為是實施遣返的對象。

從我國的相關規定來看，也基本符合這種立法思路。按照現行的《出境入境管理法》第六十二條，外國人有下列情形之一的可以遣送出境：第一，被處限期出境，未在出境限期內出境的；第二，擁有不準入境情形的；第三，非法居留、非法就業的；第四，其他違法行為需要遣送出境的。而在我國《刑法》中，也規定了 “驅逐出境”的刑罰，說明在我國境內犯罪的外國人，是適用遣返的對象之一。

有專家表示，從美國遣返制度的發展來看，可以看出美國對于外來移民的態度越來越嚴格。有媒體報道，美國政府于2013年共遣返約36.9萬非法移民。這些外國人遭到美國遣返的原因在于他們或違反美國入境、居留條件或在美國境內實施違法行為等。盡管行為表現不同，但究其遣返的根本原因在于他們的行為觸犯了美國法律規定，損害了國家公共利益。

在美國現行的遣返措施中，適用遣返的對象已經從十幾種逐漸擴大到了幾十種。比如在“不可入境”的規定方面，美國《非法移民改革及移民責任法》把“經濟狀況較差，入境會給美國公眾造成負擔”；“未接種疫苗，有可能對美國公眾健康產生威脅”；“醫療工作人員未獲得美國要求的考試證明”和“有家庭暴力或家庭暴力傾向”等情況都囊括進了“不可入境者”的范圍之中。

此外，就全球范圍來看，許多國家都將“破壞國家安全者”視為重要的遣返對象。在美國，2001年9·11恐怖襲擊事件發生后，非法移民成為了美國當局心中威脅國家安全的重大隱患，美國對國家安全的重視程序又提升一個高度。在2002年，美國成立了國土安全部，而這個部門，與司法部一道，成為了遣返工作的最高管理機構。而在加拿大的《移民與難民保護條例》中，直接規定將參與間諜或顛覆政府活動、從事恐怖活動的列為“禁止入境者”。

遣返制度運行需要大量經費支持

“遣返制度的運行需要大量的經費支持，因為對于大部分國家而言，強制遣返是主要的遣返方式。”郝魯怡表示，理論上而言，遣返的方式分為遣送出境和自愿離境兩種，前者是由非法移民所在國政府承擔費用的遣送方式，又叫強制性遣返。但強制性遣返可能是一個昂貴的選擇，花費不菲，給遣送國造成沉重的財政負擔。

以美國為例，相關統計顯示，在2005年至2010年間，美國用于維持邊境管制和國內執法效果以及遣返非法移民的費用就高達2850億美元。其中更有大約2000億美元是用于搜尋、逮捕、拘留以及運送非法移民。而且即便是美國在此項上投入巨大，現在美國境內仍有大量的非法移民和非法移民的后裔。

就我國來看，在《出境入境管理法》中針對非法移民嫌疑人所采取的當場盤問、繼續盤問、拘留審查、限制活動范圍、遣送出境等措施，都是由公安機關或者出入境邊防檢查機關實施，這些措施屬于強制遣返的范疇。此外，我國目前尚沒有關于非法移民人員自愿離境的相關措施。當然，除了由政府承擔的遣返費用，也有部分是由航空公司和被遣返人員自己承擔。

“其實面對財政壓力，許多國家也在嘗試著實行自愿離境的方式，比如在歐盟指令中就有規定，會給予被遣返者一個7到30天的自愿遣返期，在期限到期后，被遣返者才會被強制遣返。”郝魯怡說，但是自愿離境規定的效果并不顯著，因為要求非法移民自愿離境難度較大，一方面非法移民的主觀意愿難以轉變，“自愿”離境與其當初“非法”入境的意愿相背離；另一方面多數非法移民的客觀經濟狀況無法承受回國的費用。

目前來看，有些國家與國際組織合作，共同推行政府協助下的非法移民自愿遣返計劃。比如，國際移民組織就在推動一個“協助自愿回國和重新融入社會計劃”。但是這些相較于龐大的非法移民群體，仍然是“杯水車薪”。

國外是黑戶，回國還是黑戶

各國日益完善的遣返制度保證了各國的國土安全，但對于那些被遣返人員來說，個體化的影響則遠不止于此。

我國某地邊檢曾接收過一位從西歐某國被遣返回國的39歲男子，該男子名叫胡峰（化名），在他下飛機時，還有3名外籍警察和1名外籍醫生隨行看護。從外籍警察提供給遣返所的資料來看，胡峰在西歐某國已經非法留居13年，有精神病史。

工作人員接到胡峰后，立即對胡峰的戶籍進行核對，但發現他的戶籍已經被當地注銷，而胡峰隨身攜帶的，只有一張西歐某國的中國大使館開出的回國證明。此時，好不容易聯系上的胡峰家人卻表示，家里條件困難，沒錢也沒人來北京接他。并且，由于除了回國證明外沒有任何身份證明，既不能買火車票也不能買飛機票，工作人員將其送回家都做不到。

“這是因為胡峰拿著的使領館簽發的回國證明，在國內是不被運輸機構認可的。”對此，有專家認為，應當明確國外使領館發放的回國證明的法律地位，認可它是充當國內身份證明，或者至少能夠成為購買火車票、飛機票的依據，這樣可以大大提高遣返執法的效率。

除了胡峰這種情況，一些“移民二代”的被遣返，其在國內的生存也存在很大問題。因為按照一些國家的規定，拿到永久居留權也并不意味著入籍，所以有的人通過投資和技術移民的方式舉家前往美國或加拿大后，取得了綠卡或者楓葉卡，但拿到卡并不代表入籍，他們還需要一段時間的等待才能加入外國國籍。而中國不承認雙重國籍且戶籍制度嚴格，他們的中國國籍就會因為移民而注銷，這些人實際上就處于一種國籍空白的狀態。

“有些處于‘國籍空白期的‘移民二代，在當地觸犯了刑法，按照當地的相關規定，他們將會被視為中國人遣返回中國，而由于中國國籍的注銷，這些‘移民二代在我們國家同樣是‘黑戶。”有專家表示，通常情況下只能通過聯系其他親屬，如果實在聯系不上的，只能求助于救助站了。諸如被遣返人員喪失生活能力、被遣返人員沒有身份之類的案例數不勝數，他們回到祖國之后，將會面臨很大的生活壓力，他們的人生究竟是應該自謀生路、還是求助于慈善團體或者讓政府負責，可能需要出臺更加完善的法律加以規定。