我國生產煤礦回采率管理存在的問題及對策

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 5050（2015）04- 0090- 03　DOI:10.3969/j.cnki.issn1672-5050sxmt.2015.04.028

收稿日期：2015- 01- 30

作者簡介：高哲（1990-），男，山西朔州人，在讀碩士研究生，研究方向：環境與資源法。

煤炭是我國儲量最豐富的不可再生資源，截止2013年底我國查明煤炭儲量1.48萬億t [1]。在國家經濟快速發展和我國“多煤、貧油、少氣”的能源現實條件下，在相當長的時間內，煤炭資源仍將在我國能源結構中保持主體地位。

1　我國生產煤礦回采率管理現狀

近年來，為合理開發和保護煤炭資源，國務院和地方政府不斷加強生產煤礦回采率監管。國家層面，先后發布《生產礦井煤炭資源回采率暫行管理辦法》（1998年）、《關于加快推進煤礦企業兼并重組若干意見的通知》（2010年）、《生產煤礦回采率管理暫行規定》（2012年）、《關于進一步規范礦產資源補償費征收管理的通知》（2013年）等法律法規。地方層面，山西省制定有《山西省生產煤礦回采率管理實施細則》（2013年），陜西省發布了《生產煤礦回采率管理暫行規定實施細則（征求意見稿）的意見的函》（2013年）、山東省發布了《關于<山東省生產煤礦回采率管理暫行規定實施細則>（征求意見稿）修改意見的通知》（2013年）。總體上，我國主要通過健全生產煤礦回采率管理立法，推進煤炭資源有償使用制度建設，加強煤炭企業整合力度等手段完善煤炭回采監管。

然而我國煤礦的回采率長期在低水平上徘徊，目前全國國有大型煤礦的平均回采率僅在40%左右，特別是小煤礦的平均回收率只有10% ~20% [2]。部分大礦采肥丟瘦、小礦亂采濫挖，資源破壞浪費嚴重，成為影響我國煤炭工業健康發展的重點問題，直接威脅到我國經濟可持續發展和國家能源供給安全。

2　我國生產煤礦回采率管理存在的主要問題

1）回采率管理立法方面的不足。煤炭回采率管理立法是保證回采率監管有效進行的依據。雖然我國政府不斷完善生產煤礦回采率管理立法，但仍顯不夠。主要表現在：一是立法的長期缺位。我國1986年頒布的《礦產資源法》第29條規定礦山企業的開采回采率應當達到設計要求，但直到1998年原煤炭工業部才發布了煤炭回采率的專門管理辦法，此后煤炭工業管理部門幾經變動，回采率立法的修訂工作遲遲沒有展開。二是現行《生產煤礦回采率管理暫行規定》僅是是一部暫行性的部門規章，立法的層級較低，缺乏穩定性。三是地方立法的缺失。自《生產煤礦回采率管理暫行規定》頒布以來，目前僅有山西省制定了相應的實施細則，陜西省、山東省仍處于征求意見的階段，其他如內蒙古、新疆等煤炭資源較為豐富的省份，則尚沒有發布本地區的配套地方立法，對地方生產煤礦回采率管理工作造成阻礙。

2）回采率管理機制設置方面的不足。隨著我國煤炭工業管理部門的多次改革，回采率管理職能被劃分至幾個部門。在國家層面上由國家發展改革委、國家能源局、國土資源部等負責，地方層面上由縣級以上煤炭工業管理部門（包括煤炭工業局（廳）、煤礦安全監督管理局、煤礦安監局等）和國土資源部門負責，這些部門性質上分屬于不同的管理體系，職能上存在差異，容易引起管理上的沖突。如2012年國家發改委《生產煤礦回采率管理暫行規定》與國土資源部《煤炭資源合理開發利用“三率”指標要求（試行）》，在回采率標準上就制定有不同的規定。

3）行業準入管理方面的不足。我國煤炭行業市場集中性較低，煤礦數量過多，且以中小煤礦為主。根據中國煤炭工業協會統計的數據，截至2013年，我國煤礦數量為1.2萬處，年產30萬t以下的小型煤礦數量達9 800多處，其中9萬t以下的煤礦數量達到7 500處 [3]。一方面，容易導致過度的煤田分割，開采過程中增加煤柱、邊角煤的損失；另一方面，中小煤礦受制于資金、技術的局限，往往采取落后的開采方法，加劇了資源的浪費和破壞。又由于我國1998年頒布的《生產礦井煤炭資源回采率暫行管理辦法》依據設計能力確定采區回采率，對設計能力在9萬t以下的煤礦實行了較低的執行標準，大幅拉低了回采率水平。2005年，我國開展的全國煤炭回采率專項檢查表明，各類煤礦平均采區回采率水平僅為64%，遠低于發達國家回采率水平 [4]。

4）回采率管理制度方面的不足。主要表現于：一是現行資源有償使用制度對回采率的調節作用有限。一方面，資源稅尚未能與回采率直接掛鉤，且長期實行的從量計征方法不能體現煤炭的實際價值。另一方面，自1994年我國開始征收礦產資源補償費至今，煤炭資源費率標準始終維持于1%，難以有效刺激煤炭企業提高煤炭資源的利用水平。二是回采率信息公開的不足。當前我國實行煤炭回采率的月報、季報、年報制度，并采取不定期抽查等方式進行回采率考核，然而與之相應的信息卻沒有得到及時充分的公示，因此難以實現社會公眾對煤炭回采率管理的有效監督。

3　提高我國生產煤礦回采率的對策與建議

1）健全生產煤礦回采率管理立法。針對現行回采率立法層級低、穩定性較差的問題，應盡快制定《生產煤礦回采率管理規定》，指導全國煤炭回采管理。此外，各地方政府根據本地煤炭行業的發展情況，制定回采率管理實施細則，特別是圍繞回采率管理圖標、臺賬的編制，煤礦回采率月報、季報、年報制度的建立，以及回采率完成情況的考核等內容，構建具有操作性的辦法。從而實現我國回采率管理立法的健全。

2）完善生產煤礦回采率監管體制。政府行政管理體制的完善，對監督礦業企業合理開發、提高煤炭回采水平具有促進作用。結合我國生產煤礦回采率管理職能過于分化的現象，我國應切實分清各個回采率管理部門的職責和權限，解決因多頭管理造成的職能沖突問題。其次，各地方應當根據本地煤炭工業發展情況，設立專門回采率檢查機構，加強煤礦生產全程監察、不定期抽查和現場管理，督促企業落實回采率標準。

3）強化煤炭行業準入管理，推進煤炭企業兼并重組。新建煤礦企業應有較高的產能標準，具備全面、準確的煤層勘查資料，并結合煤炭賦存條件制定符合回采率標準要求的開采方案，從源頭上杜絕不合理煤礦設計。而對于現存煤礦，應繼續推進煤礦企業的兼并重組，減少中小煤礦的數量，以實現大型煤礦企業的機械化煤炭連片開發。

4）健全回采率管理制度。一是實行資源稅與回采率掛鉤。根據財政部、國家稅務總局發布的《關于實行煤炭資源稅改革的通知》，我國自2014年12月起實行煤炭資源從價計征，進一步協調了資源稅稅收水平與煤炭價格之間的關系。我國資源稅還應與回采率水平相互關聯，依回采率水平確定煤炭資源稅稅費，以更好地促進刺激煤礦企業合理開采資源。二是在礦產資源補償費方面，提高煤炭資源補償費率水平，實行有差別的費率標準。筆者認為我國應當提高資源補償費率，并根據煤礦開采方式、市場價格變動、煤炭品種等因素，綜合確定煤礦資源補償費數額，以充分發揮資源補償費的回采率調節作用。三是運用礦產資源節約與綜合利用專項資金，通過“以獎代補”的形式，對回采率取得顯著成效的煤企進行獎勵，發揮典型示范作用。四是加強回采率信息的收集和公開，對生產煤礦煤炭產量、煤炭儲量、煤礦數量、采煤方法、煤礦核定回采率、實際回采率等內容在管理部門信息公開平臺及時發布，引導煤炭企業開采活動的健康發展。

4　結束語

中國共產黨十八大提出的“生態文明”理念，要求全面促進資源節約，加強礦產資源勘探、開發和合理保護。對于煤炭資源，我國應以生態文明理念為指導，強調生產煤礦回采率管理的重要性，以可持續的方式開采和利用，從而為我國經濟發展不斷提供能源支持。