基于《中華人民共和國動物防疫法》執(zhí)法監(jiān)督的基本問題研究

楊興東閆仁桂孫德武張歡歡張昱瓊

(1.信陽市動物衛(wèi)生監(jiān)督所,河南信陽 464000; 2.信陽市監(jiān)獄,河南信陽 464000; 3.信陽市動物疾病預(yù)防控制中心,河南信陽 464000)

基于《中華人民共和國動物防疫法》執(zhí)法監(jiān)督的基本問題研究

楊興東1閆仁桂2孫德武1張歡歡1張昱瓊3

(1.信陽市動物衛(wèi)生監(jiān)督所,河南信陽 464000; 2.信陽市監(jiān)獄,河南信陽 464000; 3.信陽市動物疾病預(yù)防控制中心,河南信陽 464000)

《動物防疫法》自1998年施行以來,標(biāo)志著動物防疫及動物防疫的監(jiān)督管理活動有了專屬的法律依據(jù),特別是《動物防疫法》的二次修正,使法律規(guī)范與調(diào)整對象更加地統(tǒng)一和諧,立法技術(shù)與前瞻性思維較之以往有了明顯的提升,對動物防疫調(diào)整是全面且有深度的,可操作性更加地貼近實(shí)際。筆者基于在基層多年累積的工作經(jīng)驗(yàn)及對《動物防疫法》的學(xué)習(xí)認(rèn)識,以法理學(xué)和行政法學(xué)的基本原理為載體,從動物衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督執(zhí)法的剖面上,嘗試從二個(gè)方面對有關(guān)問題作專門闡述。

動物防疫法;強(qiáng)制措施

1 強(qiáng)制措施

《動物防疫法》規(guī)定的行政強(qiáng)制措施見諸在三十一條第一款第二項(xiàng)（縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門和單位采取封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等強(qiáng)制性措施）、第五十九條第一款第三項(xiàng)（動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，對染疫或者疑似染疫的動物、動物產(chǎn)品相關(guān)物品進(jìn)行隔離、查封、扣押、處理）。筆者以為《動物防疫法》規(guī)定的兩種強(qiáng)制，從適用的情形和采取措施的嚴(yán)厲程度上分析可以在分為兩個(gè)基本類型。

（1）特別強(qiáng)制措施?！秳游锓酪叻ā返谌粭l規(guī)定的強(qiáng)制措施是特別行政措施，針對的是突發(fā)一類動物疫病、高致病性禽流感等情形所采取的緊急性措施。特別行政強(qiáng)制措施實(shí)施因涉及到公共利益，需要立即單方面地由實(shí)施機(jī)關(guān)決定組織實(shí)施，以把危險(xiǎn)因素控制在限度的范圍內(nèi)，強(qiáng)調(diào)的實(shí)質(zhì)正義。這種措施適用的情形是非常狀態(tài)的突發(fā)，不立刻采取與狀態(tài)適應(yīng)的措施將會對人體健康造成嚴(yán)重危害，實(shí)施特別強(qiáng)制措施背后涉及的是公共利益的，理當(dāng)把及時(shí)高效放在首位，但高效的運(yùn)行就會暫時(shí)遮蓋行政相對人的權(quán)利救濟(jì)，損傷行政相對人的程序性權(quán)利，對此人大常委會的法律也有此類，如2007年11月1日施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的突發(fā)事件包括公共衛(wèi)生事件，該法第13條規(guī)定，因采取突發(fā)事件應(yīng)對措施，行政訴訟、仲裁、復(fù)議不能正常進(jìn)行的，適用訴訟中止和程序中止的規(guī)定。13條的規(guī)定可以這樣解讀，面對突發(fā)事件采取的措施行政相對人依法救濟(jì)的，程序可以后延，權(quán)利可以再修正。一類動物疫情和高致病性禽流感等疾病的發(fā)生對養(yǎng)殖業(yè)造成嚴(yán)重危害、威脅，對人和動物危害嚴(yán)重，從保障群眾健康的層面認(rèn)識，上兩類疫情的突發(fā)歸結(jié)到公共衛(wèi)生事件范疇里去是沒有問題的。個(gè)人利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)服從公共利益，即以公共利益為本位。筆者認(rèn)為，實(shí)施機(jī)關(guān)實(shí)施特別行政措施，并不當(dāng)然以嚴(yán)格遵循行政程序?yàn)榍疤?，為了公共利益，可以跨越程序，之后才反顧對程序修補(bǔ)，對行政相對人進(jìn)行“撫慰”，正是因?yàn)樘貏e強(qiáng)制措施的適用的特殊性，基于行政效率的考量，死執(zhí)行政程序的具體步驟，就可能對公共利益造成不可估量的損失?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國〔2015〕10號）指出必須把堅(jiān)持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來，做到既嚴(yán)格依法辦事，又積極履行職責(zé)。可見，依法行政是權(quán)威高效正義的統(tǒng)一體，不可偏執(zhí)一隅。

（2）一般強(qiáng)制措施，《動物防疫法》第五十九條的強(qiáng)制措施是一般強(qiáng)制 措施，是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)日常執(zhí)法監(jiān)督所采取的措施，適用在《行政強(qiáng)制法》里表述完整，有著嚴(yán)格的適用情形和規(guī)范的要求，體現(xiàn)了公民對法律的信賴和行政法的安定性，是法律對公民權(quán)利的“權(quán)利宣言”。

2 概念澄清

（1）貨主?！秳游锓酪叻ā返?0條規(guī)定，屠宰、出售或者運(yùn)輸動物以及出售或者運(yùn)輸動物產(chǎn)品以前，貨主應(yīng)當(dāng)申報(bào)檢疫。貨主是個(gè)日常生活中的概念，貨主顧名思義，即是貨物的主人。A貨主（出賣人）與B買受人簽訂生豬購銷合同，由C公司承運(yùn)（法人）。依程序，A貨主應(yīng)向其當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫，由其檢疫合格后簽發(fā)檢疫合格證明D，C公司作為承運(yùn)人憑D檢疫合格證明運(yùn)輸。該處的貨主與出賣人的語義范圍一致，但語義寬度卻不能包含貨物所有人，從《動物防疫法》的整體性理解，貨主在它方又可能向買受人意義上轉(zhuǎn)換。《動物防疫法》第七十八條規(guī)定，對貨主以外的承運(yùn)人處運(yùn)輸費(fèi)用一倍以上三倍以下的罰款，此時(shí)隨車照管貨物的B買受人因A貨主完成了交付，或運(yùn)輸途中B買受人與E又簽訂了生豬買賣合同，依照法律規(guī)定，此時(shí)車上的貨物的所有權(quán)已從A貨主轉(zhuǎn)移至B買受人或E買受人，可見四十二條貨主的概念與七十八條貨主的概念已不可完全等同的。筆者認(rèn)為，在出售環(huán)節(jié)貨主（出賣人）意義是明確的，一旦進(jìn)入了流通環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)有違反《動物防疫法》相關(guān)法條規(guī)定的，就應(yīng)當(dāng)對貨主所有人（包括出賣人和買受人）進(jìn)行處罰。

（2）檢疫證明?！秳游锓酪叻ā返诹粭l規(guī)定，禁止轉(zhuǎn)讓、偽造或者變賣檢疫證明、檢疫標(biāo)志和畜禽標(biāo)志。依照《動物防疫法釋義》關(guān)于轉(zhuǎn)讓檢疫證明的解釋，轉(zhuǎn)讓檢疫證明，是指依法取得檢疫證明的單位或個(gè)人，將自己某一批動物、動物產(chǎn)品以有償或無償?shù)姆绞教峁┙o沒有檢疫證明的單位或個(gè)人使用?！夺屃x》對檢疫證明的闡釋是有待討論的，追溯《動物防疫法》的立法背景，九十年代防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)對檢疫證明的監(jiān)管規(guī)范還處于探索和試運(yùn)行階段，不排除監(jiān)管中存在檢疫員倒賣空白檢疫證明的可能，為了杜絕現(xiàn)實(shí)中動檢人員行為失范現(xiàn)象，才在立法中加以規(guī)定，此處的檢疫證明是可以理解為空白檢疫證明的，因?yàn)槌休d了檢疫信息的檢疫證明對其他貨主而言或許就是一張廢紙，不能作為運(yùn)輸出售的憑證，現(xiàn)實(shí)中沒有人做這樣的事情，而事實(shí)是，“轉(zhuǎn)讓”檢疫證明的現(xiàn)象在生活中比比皆是，按照《釋義》對轉(zhuǎn)讓檢疫證明的闡釋，轉(zhuǎn)讓即是取得檢疫證明的人將證明有償或無償提供給他人使用，如A貨主（出賣人）與買受人簽訂了生豬買賣合同，依照《動物防疫法》規(guī)定，A貨主有義務(wù)申報(bào)檢疫并取得D檢疫合格證明，A貨主向B買受人提供檢疫證明是合同的附隨義務(wù)，而C承運(yùn)人憑D檢疫證明運(yùn)輸也是在使用A貨主或B貨主（可能是托運(yùn)人）提供的檢疫證明，因?yàn)槔媪鲃拥男枰?，橫向“轉(zhuǎn)讓”檢疫證明現(xiàn)象的不勝枚舉。這里我們不可對《動物防疫法》六十一條規(guī)定轉(zhuǎn)讓檢疫證明做過多解讀，實(shí)際上，交易習(xí)慣的力量勝過了法條本身的規(guī)定。

[1] 葉必豐.行政法的人文精神[M].北京大學(xué)出版社，2005.

[2] 仁恩魏德士（著），丁曉春，吳越（譯）.法理學(xué)[M].法律出版社，2002.