基于《中華人民共和國動物防疫法》執法監督的基本問題研究

楊興東閆仁桂孫德武張歡歡張昱瓊

(1.信陽市動物衛生監督所,河南信陽 464000; 2.信陽市監獄,河南信陽 464000; 3.信陽市動物疾病預防控制中心,河南信陽 464000)

基于《中華人民共和國動物防疫法》執法監督的基本問題研究

楊興東1閆仁桂2孫德武1張歡歡1張昱瓊3

(1.信陽市動物衛生監督所,河南信陽 464000; 2.信陽市監獄,河南信陽 464000; 3.信陽市動物疾病預防控制中心,河南信陽 464000)

《動物防疫法》自1998年施行以來,標志著動物防疫及動物防疫的監督管理活動有了專屬的法律依據,特別是《動物防疫法》的二次修正,使法律規范與調整對象更加地統一和諧,立法技術與前瞻性思維較之以往有了明顯的提升,對動物防疫調整是全面且有深度的,可操作性更加地貼近實際。筆者基于在基層多年累積的工作經驗及對《動物防疫法》的學習認識,以法理學和行政法學的基本原理為載體,從動物衛生執法監督執法的剖面上,嘗試從二個方面對有關問題作專門闡述。

動物防疫法;強制措施

1 強制措施

《動物防疫法》規定的行政強制措施見諸在三十一條第一款第二項（縣級以上人民政府應當立即組織有關部門和單位采取封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等強制性措施）、第五十九條第一款第三項（動物衛生監督機構執行監督檢查任務，對染疫或者疑似染疫的動物、動物產品相關物品進行隔離、查封、扣押、處理）。筆者以為《動物防疫法》規定的兩種強制，從適用的情形和采取措施的嚴厲程度上分析可以在分為兩個基本類型。

（1）特別強制措施?！秳游锓酪叻ā返谌粭l規定的強制措施是特別行政措施，針對的是突發一類動物疫病、高致病性禽流感等情形所采取的緊急性措施。特別行政強制措施實施因涉及到公共利益，需要立即單方面地由實施機關決定組織實施，以把危險因素控制在限度的范圍內，強調的實質正義。這種措施適用的情形是非常狀態的突發，不立刻采取與狀態適應的措施將會對人體健康造成嚴重危害，實施特別強制措施背后涉及的是公共利益的，理當把及時高效放在首位，但高效的運行就會暫時遮蓋行政相對人的權利救濟，損傷行政相對人的程序性權利，對此人大常委會的法律也有此類，如2007年11月1日施行的《突發事件應對法》規定的突發事件包括公共衛生事件，該法第13條規定，因采取突發事件應對措施，行政訴訟、仲裁、復議不能正常進行的，適用訴訟中止和程序中止的規定。13條的規定可以這樣解讀，面對突發事件采取的措施行政相對人依法救濟的，程序可以后延，權利可以再修正。一類動物疫情和高致病性禽流感等疾病的發生對養殖業造成嚴重危害、威脅，對人和動物危害嚴重，從保障群眾健康的層面認識，上兩類疫情的突發歸結到公共衛生事件范疇里去是沒有問題的。個人利益與公共利益發生沖突時，應服從公共利益，即以公共利益為本位。筆者認為，實施機關實施特別行政措施，并不當然以嚴格遵循行政程序為前提，為了公共利益，可以跨越程序，之后才反顧對程序修補，對行政相對人進行“撫慰”，正是因為特別強制措施的適用的特殊性，基于行政效率的考量，死執行政程序的具體步驟，就可能對公共利益造成不可估量的損失。《全面推進依法行政實施綱要》（國〔2015〕10號）指出必須把堅持依法行政與提高行政效率統一起來，做到既嚴格依法辦事，又積極履行職責。可見，依法行政是權威高效正義的統一體，不可偏執一隅。

（2）一般強制措施，《動物防疫法》第五十九條的強制措施是一般強制 措施，是動物衛生監督機構日常執法監督所采取的措施，適用在《行政強制法》里表述完整，有著嚴格的適用情形和規范的要求，體現了公民對法律的信賴和行政法的安定性，是法律對公民權利的“權利宣言”。

2 概念澄清

（1）貨主?！秳游锓酪叻ā返?0條規定，屠宰、出售或者運輸動物以及出售或者運輸動物產品以前，貨主應當申報檢疫。貨主是個日常生活中的概念，貨主顧名思義，即是貨物的主人。A貨主（出賣人）與B買受人簽訂生豬購銷合同，由C公司承運（法人）。依程序，A貨主應向其當地動物衛生監督機構申報檢疫，由其檢疫合格后簽發檢疫合格證明D，C公司作為承運人憑D檢疫合格證明運輸。該處的貨主與出賣人的語義范圍一致，但語義寬度卻不能包含貨物所有人，從《動物防疫法》的整體性理解，貨主在它方又可能向買受人意義上轉換。《動物防疫法》第七十八條規定，對貨主以外的承運人處運輸費用一倍以上三倍以下的罰款，此時隨車照管貨物的B買受人因A貨主完成了交付，或運輸途中B買受人與E又簽訂了生豬買賣合同，依照法律規定，此時車上的貨物的所有權已從A貨主轉移至B買受人或E買受人，可見四十二條貨主的概念與七十八條貨主的概念已不可完全等同的。筆者認為，在出售環節貨主（出賣人）意義是明確的，一旦進入了流通環節，發現有違反《動物防疫法》相關法條規定的，就應當對貨主所有人（包括出賣人和買受人）進行處罰。

（2）檢疫證明?！秳游锓酪叻ā返诹粭l規定，禁止轉讓、偽造或者變賣檢疫證明、檢疫標志和畜禽標志。依照《動物防疫法釋義》關于轉讓檢疫證明的解釋，轉讓檢疫證明，是指依法取得檢疫證明的單位或個人，將自己某一批動物、動物產品以有償或無償的方式提供給沒有檢疫證明的單位或個人使用?！夺屃x》對檢疫證明的闡釋是有待討論的，追溯《動物防疫法》的立法背景，九十年代防疫監督機構對檢疫證明的監管規范還處于探索和試運行階段，不排除監管中存在檢疫員倒賣空白檢疫證明的可能，為了杜絕現實中動檢人員行為失范現象，才在立法中加以規定，此處的檢疫證明是可以理解為空白檢疫證明的，因為承載了檢疫信息的檢疫證明對其他貨主而言或許就是一張廢紙，不能作為運輸出售的憑證，現實中沒有人做這樣的事情，而事實是，“轉讓”檢疫證明的現象在生活中比比皆是，按照《釋義》對轉讓檢疫證明的闡釋，轉讓即是取得檢疫證明的人將證明有償或無償提供給他人使用，如A貨主（出賣人）與買受人簽訂了生豬買賣合同，依照《動物防疫法》規定，A貨主有義務申報檢疫并取得D檢疫合格證明，A貨主向B買受人提供檢疫證明是合同的附隨義務，而C承運人憑D檢疫證明運輸也是在使用A貨主或B貨主（可能是托運人）提供的檢疫證明，因為利益流動的需要，橫向“轉讓”檢疫證明現象的不勝枚舉。這里我們不可對《動物防疫法》六十一條規定轉讓檢疫證明做過多解讀，實際上，交易習慣的力量勝過了法條本身的規定。

[1] 葉必豐.行政法的人文精神[M].北京大學出版社，2005.

[2] 仁恩魏德士（著），丁曉春，吳越（譯）.法理學[M].法律出版社，2002.