水行政執法中正確行使自由裁量權應注意的方面及保障措施

孫國華

(塔里木河流域阿克蘇管理局，新疆 阿克蘇 843000)

英國著名的哲學家培根說過這樣一句話:錯誤執法比犯罪更可怕，后者只是污染了河流，而前者則污染了源頭。

可見作為一名水行政執法人員，正確行使水法規賦予的水行政執法權，規范合理地使用自由裁量權，減少執法的隨意性，保證執法的公正性是何等的重要。

1 自由裁量權的含義

什么是自由裁量權?水行政執法中的自由裁量權是指水法和其它水法規僅對水行政行為的目的、條件、范圍、程序等內容做出原則性的規定，而將水行政行為的方式、標準等具體執行內容交由水行政執法主體自行選擇決定。換言之，水行政執法中的自由裁量權是指在水行政執法過程中，對當事人的違法行為是否進行處罰?以何種處罰種類進行處罰以及處罰的標準，由執法人員來決定。

自由裁量權的實質是一種選擇權，是水行政執法人員所享有的，在他們認為合適或必要的情況下行使或不行使的選擇權以及采取什么方式和標準進行處罰的選擇權。

比如:《防洪法》第五十五條規定:違反本法第十九條規定，未按照規劃治導線整治河道和修建控制引導河水流向、保護堤岸等工程，影響防洪的，責令停止違法行為，恢復原狀或者采取其他補救措施，可以處一萬元以上十萬元以下的罰款。

這里既給了水行政執法人員一萬元以上十萬元以下罰款的自由裁量權，同時也給了執法人員行使或不行使的自由裁量權，也即處罰或不處罰的自由裁量權。

水法規雖然賦予了行政機關和執法人員可以選擇判斷行政裁量權，也即自由裁量權，但是行政裁量并不是隨心所欲的自由裁量，而是嚴格限制在法律授權的范圍內。自由裁量權的行使必須符合律法本意，體現公正合理的原則。否則，必然會造成對法律精神的歪曲，對公民權益的損害。

正確行使水行政執法中的自由裁量權應注意哪些方面呢?筆者根據自己多年來的執法實踐，談談自己的看法。

2 正確行使自由裁量權應注意的方面

2.1 正確行使自由裁量權應體現“過罰相當”的原則

何謂過罰相當?也就是說有多大的過錯，就應當承擔多大的責任，即對具有違反水法規事實的公民、法人或其它組織，在實施水行政處罰時必須以事實為依據，以法律為準時，處罰的幅度要與違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度相當，既不能處罰過輕，也不能處罰過重。處罰的目的是為了糾正違法行為，教育公民自覺守法。這樣的水行政處罰才可以說它是合理公正的。

《水行政處罰實施辦法》第三條規定:水行政處罰應遵循公正、公開的原則。實施水行政處罰時必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。

水法規授予水行政機關及其執法人員自由裁量權，是為了讓水行政執法人員更加靈活有效地執行水法規，使水行政處罰更貼合案情的實際，更正當、更合理，以實現個案的公正性。所以，水行政執法人員行使自由裁量權，必須建立在正當考慮的基礎上并符合情理。

如果執法人員濫用手中的自由裁量權，在實施水行政處罰時偏離立法宗旨和“以事實為依據，以法律為準繩”的水行政處罰基本原則，那么行政相對人就會根據《行政訴訟法》第54條第4項的規定，以水行政處罰顯失公正為由，向人民法院提起要求撤銷具體行政行為的行政訴訟。如果水行政執法機關一旦因此而敗訴，那么執法形象將會受到很大影響。失信于民，會使執法機關今后的執法面臨重重困難。

可見只有公正合理的使用自由裁量權，才能有利于提高行政機關的公信力，降低執法風險，降低行政復議、行政訴訟發案率，預防和化解行政爭議，維護社會穩定。作為一名水行政執法人員一定要牢固樹立公正執法的法治理念，這樣才能真正履行好代表國家對水資源實施統一管理和監督的職責。

2.2 要充分考慮當地經濟發展狀況和當事人的經濟收入水平

水法規中規定的罰款額度上限和下限之間有很大的空間。那么針對一個具體的水事違法行為，我們在對當事人實施水行政處罰時，不僅要根據違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度來考慮究竟應給予怎樣的水行政處罰，在對其實施罰款的處罰時，還應考慮當地經濟發展的狀況。

對經濟發展滯后的地區，在法定的處罰幅度內取低額度的罰款金額。反之，對經濟發展快、人均收入高的地區，罰款的額度則相應提高。否則，便達不到處罰的目的和效果。

對經濟發達地區和經濟落后地區如果只強調同一標準，就會出現形式上的合理而實際上的不合理。另外，為了更好的體現處罰與教育相結合的原則，在行使自由裁量權時，筆者認為還需考慮當事人個人經濟狀況。

比如:對擅自在河道邊架泵取水的違法行為，如果當事人是一個靠種地為生、收入微薄的地道農民，只要其對違法行為認識態度端正并及時改正，能教育的就不處罰，即便是罰款也取最低額度。

如果是一個有著幾百甚至是上千畝地的土地承包商，其未經允許擅自在河道邊架泵取水，那么，我們在對其實施水行政處罰時，則會結合他的個人經濟狀況和違法行為的具體情況，給他一個罰款額度相對較高的處罰。

對同一個違法行為，不同的人處罰的額度不同，這不是執法不公、“同案異罰”，而恰恰是為了個案的公正性，應允許執法人員具體問題具體對待。這是水行政執法的需要，是維護正常水事秩序的需要。

因為處罰的額度太低，對土地承包商根本起不到震懾作用，違法成本低而違法行為獲得的利益卻很高，那么，他根本就不在乎水行政處罰給他帶來的小小損失，只要有機會他還會繼續實施同樣的違法行為。只有加大對他的水行政處罰力度，他才會權衡利弊主動放棄再次實施同樣違法行為的念頭。

2.3 規范執法過程，嚴格依照法律程序執法辦案

水行政法規賦予了執法人員手中握有較大的自由裁權。權力的正確行使離不開相應的執法監督，因為權力一旦失去監督就會產生腐敗。而規范執法過程，嚴格依照法律程序執法辦案，就能有效的實現水行政機關執法人員的自我約束，有效的控制和減少執法過程中的腐敗現象。

《行政處罰法》第三條第二款規定:沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。該條講的是行政處罰要堅持處罰法定原則和程序法定原則。

第三十一條規定:行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。本條規定闡明了水行政執法人員在實施水行政處罰前要履行告知義務。

第三十二條規定:當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核;當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。并規定行政機關不得因當事人的申辯而加重處罰。

第三十七條規定:行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人。

第四十二條規定:行政機關做出較大數額的處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。同時依照法律的規定，行政機關在對當事人做出行政處罰決定時，要書面告知當事人獲得救助的權利，也即行政機關有義務告知當事人，不服水行政處罰決定時，獲得法律救助的途徑和期限。

以上的相關法律規定，就是從程序上對執法人員的執法行為進行規范。如果執法人員都能夠規范自己的執法行為，嚴格按照法律程序去執法辦案，那么，就能有效的遏制自由裁量權的濫用，有效的減少權利尋租的機會，有助于防范職務犯罪。

在執法實踐中普遍存在重實體、輕程序的現象。殊不知，如果程序違法，即便行政機關認定事實清楚，適用法律準確那么行政處罰決定依然是無效的。所以，必須要嚴格按照法律程序辦案。

2.4 實施水行政處罰應堅持集體討論決定制度

《水行政處罰實施辦法》第三十條規定:對公民處以超過三千元罰款、對法人或其它組織處以超過三萬元罰款、吊銷許可證等較重的水行政處罰時，水行政機關負責人應當集體討論決定。

近年來，國家在水行政法規立法上，加大了對違法行為的處罰力度。按照現有水法規的罰則，違法當事人是公民個人的，一旦對其實施罰款，額度基本上都在三千元以上，所以，要實施處罰就必須堅持集體討論決定制度。由水行政機關負責人召集全體執法人員集體討論、分析案情，依據立案調查的所有證據材料進行全面分析，綜合考慮，集體研究決定，以對當事人做出最適當的水行政處罰決定。

堅持集體討論制度，可以有效的避免辦案人員因各種原因而導致的辦案不公，可以集思廣益，充分聽取每個執法人員對案情的分析和看法，有效避免因辦案人員片面看待問題而導致的處罰決定不公正不合理的現象發生。同時堅持集體討論制度，可以很好的避免辦人情案、關系案的情況發生，又能使受人情拖累的執法人員就此解脫出來，還可以避免執法人員在辦案時，因當事人說話態度不好或申辯等原因，從而在行使自由裁量權時參雜個人恩怨，做出不適當的處罰決定，使自由裁量權的行使喪失公正性、合理性。

3 正確行使自由裁量權的保障措施

(1)加強職業道德教育，提升執法人員個人素質和修養，樹立執法為民的宗旨意識。既要依法行使水法規賦予的權利，又要履行全心全意為人民服務的義務。實施水行政處罰時堅持以事實為依據，以法律為準繩。既不能因為當事人對自己有恩、關系好，就面子上過不去而該罰的不罰，也不能因為當事人對自己有怨或說話態度不好而加重處罰，要以一個執法人員應有的職業道德去對待每一個當事人。對每一起案件的處理，要建立在正當合理考慮的基礎上。

(2)建立執法人員業務學習和培訓制度。通過學習培訓提高執法人員的業務能力和執法水平以及對法律條文的理解、分析能力和判斷問題的能力。同時加大對責任心強、有法律專業特長的人才培訓投入力度，給他們提供出去學習交流的機會，以點帶面，以達到整體提高執法人員業務水平的目的。

(3)定期開展典型案例分析討論活動。從事實認定、辦案程序、調查取證技巧、法律適用等方面分析解剖，為今后辦案提供指導范例，起到舉一反三的作用。

(4)定期開展案卷評查活動。可以由上級部門組織案卷評查，也可以由執法機關內部自行組織評查。開展案卷評查一是能促進辦案人員在執法中嚴格按照法律程序辦案，在收集證據時能全面、客觀、公正，認定事實清楚，適用法律準確。二是能有效的避免濫用自由裁量權的情況發生。三是能促使辦案人員扎實做好執法案卷材料的及時整理歸檔工作。

(5)完善水行政執法檔案管理制度。對所有辦案資料及時整理歸檔并裝訂成冊。其意義是:執法檔案是辦案人員勞動成果的結晶，凝聚了辦案人員所有的心血和智慧，為我們回顧過去總結經驗指導未來工作提供了很好的借鑒。

完整的案卷材料，一是為今后再辦理同類案件提供了現實參考依據，便于提高辦案效率。同時有利于使執法人員再辦理此類案件時，保持辦案的連續性與穩定性。二是一旦引起行政復議和行政訴訟，完整的案卷檔案，可以為水行政執法機關提供詳實的證據材料，這對證明水行政機關是否依法行政起著至關重要的作用。三是便于從中發現存在的問題和不足，促使執法人員進一步規范執法行為，不斷提高業務水平和辦案能力。

(6)建立健全各項規章制度，強化監督制約機制。建立健全辦案說明理由制度、聽取陳述申辯制度、行政執法責任制、錯案追究制、評議考核制大要案上報制度等一系列完整的水行政執法綜合制度體系，能有效防范和制約自由裁量權的不正確行使，維護法律的公平正義，不斷推進依法治水、依法行政的法治化進程，為塔里木河流域水利事業的健康有序發展保駕護航。

4 結語

水資源是國民經濟的命脈，是生態環境的控制性要素。水行政執法人員擔負著代表國家對水資源實施統一管理和監督的職責。所以，只有正確行使水法規賦予的水行政執法權，正當合理地運用自由裁量權，才能真正落實黨的十八屆四中全會提出的“依法治國”方略，有力地推進流域內“依法治水”的進程。

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