江蘇省水庫空間區劃方案探討

喻君杰，張 藝

（1.江蘇省水利工程規劃辦公室，江蘇 南京 210029；2.江蘇省水利勘測設計研究院有限公司，江蘇 揚州 225009）

江蘇省水庫空間區劃方案探討

喻君杰1，張 藝2

（1.江蘇省水利工程規劃辦公室，江蘇 南京 210029；2.江蘇省水利勘測設計研究院有限公司，江蘇 揚州 225009）

本文從實施主體功能區制度和保障水庫安全運行角度，突出水庫生態服務功能發揮和飲用水源地保護，遵循流域系統治理理念，提出了大壩保護范圍、庫區管理范圍、生態保護范圍和集水范圍四類區域的水庫空間區劃方案，探討了水庫型集中式飲用水源地保護區劃分方案。

江蘇；水庫；空間區劃；飲用水源地；生態

水庫空間區劃是對水庫及其集水區按功能實施分區管理的基礎性工作。2014年2月，江蘇省出臺《江蘇省主體功能區規劃》，全省有 59個水庫被列入禁止開發區域，其余絕大部分水庫及其集水區被列入限制開發區域。2011年 7月，江蘇省出臺《江蘇省水庫管理條例》，規范水庫管理范圍、集水區域、生態保護帶的管理。近年來，江蘇的水庫越來越多地用作集中式飲用水源，需要協同水庫及其集水區水資源涵養與保護，以保證供水安全。為此，推進水庫及其集水區水土資源合理開發、節約集約利用和規范管理，研究江蘇省水庫空間區劃方案十分必要。

1 江蘇省水庫基本情況

江蘇省丘陵山區面積 1.5×104km2，占全省14.7%，主要集中在西南部寧鎮揚低山丘陵和東北部徐海低山丘陵區，人口745萬人，占全省9.8%，耕地面積 65×104hm2，占全省 16%。在上世紀 50年代到 70年代，為治理山洪、發展農田灌溉、改善居民供水條件，丘陵山區開展了大規模的水庫塘壩及配套工程建設，基本建立了防洪減災、水源工程和灌溉工程體系?！笆晃濉逼陂g，針對水庫工程標準低、老化失修、安全隱患突出等問題，全省實施了大規模水庫除險加固工程，現已基本完成。近年來又新建了油車等以生活供水為主功能的水庫。目前，全省在冊水庫 909座，其中大型 6座，中型 42座，小型 861座，分布在南京等 9個市37個縣（市、區），總庫容33.85×108m3，設計灌溉面積 36×104hm2，為約340萬居民提供水源。此外還有約 176座不在冊的水庫，及庫容大于 500m3的塘壩約 175868面。

江蘇省的水庫具有防洪、灌溉、供水、養殖、航運、旅游等多種功能。上世紀 90年代以來，隨著工業化和城市化的進程加快，平原河網水質污染加劇，一些河流逐漸失去飲用水源功能，更多的水庫開始承擔城鎮生活供水功能。根據《江蘇省水資源公報（2013）》，2013年，全省監測的 839條河流、1702個水質斷面、18884.6km控制河長中，水質優于 Ⅲ類水 （含 Ⅲ類水）的斷面632個、占37.2%，控制河長 7921.4km、占41.9%；水庫及湖泊 290個水質監測站點中，優于Ⅲ類水（含Ⅲ類水）的站點 241個、占 83.1%，水質明顯優于河道；6個大型水庫中，除安峰山水庫水質為Ⅳ類外，其余均為Ⅱ～Ⅲ類。目前，全省約有五分之一的水庫用作飲用水源，156個集中式飲用水源地中有 14個為水庫型水源地。

近年來，水庫管理和保護也出現了新情況和新問題。一是一些地區盲目無序開發，破壞了水庫生態環境。據初步統計，全省有 376座水庫周邊不同程度地進行了賓館、住宅、餐飲、旅游等產業開發，水庫集水區盲目建設廠礦企業。二是一些地區在庫區水域進行大面積、高密度圍網養殖，加速水體富營養化。水庫水質由上世紀 80年代的普遍Ⅱ類下降至現在的Ⅲ至Ⅳ類。三是大部分水庫管理局限在水庫安全運行管理，水資源與生態保護缺位，管理人員、經費、手段不足。四是大量鄉村集體自建水庫處于只使用、不維護或無人管理的狀態，水庫安全運行和管理保護責任難以落實。亟需依托主體功能區規劃，細化水庫及其集水區空間區劃，科學推進水庫管理與保護，發揮水庫綜合效益。

2 水庫及其集水區區劃

2.1 水庫功能區管理要求

在《江蘇省主體功能區規劃》中，水庫及其集水區主要涉及限制開發區域和禁止開發區域兩類主體功能區。有 59座水庫，因有飲用水源功能，被列入禁止開發區域；一些水庫集水區內有省級以上自然保護區、風景名勝區和森林公園，相關區域也被列入禁止開發區域；其他水庫及其集水區大部分被列入限制開發區域，主要用作農業生產。規劃明確了各類主體功能的功能定位、發展方向、管制原則、區域政策和實施要求。

《江蘇省水庫管理條例》規定了水庫管理和保護的幾類重點區域。一是水庫管理范圍，明確了工程管理、水域保護與開發利用控制意見。二是水庫集水區域，明確了水資源保護與開發利用控制意見。三是水庫生態保護帶，明確了水資源保護、水生態治理、開發利用控制意見。

2.2 區劃指導思想

水庫空間區劃是國土空間區劃的組成部分，必須符合國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性定位要求，遵循自然規律和經濟社會發展規律，樹立主體功能理念、空間均衡理念、空間結構理念和生態補償理念，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，服從全省主體功能區規劃的總體布局。同時，水庫空間區劃要突出水庫及其集水區的生態服務功能和飲用水源地等主體功能，以庫區資源環境承載能力為依據，以人口、經濟、資源環境在空間上的合理均衡為要求，明確空間開發的戰略格局，調整開發方向，規范開發秩序，保證水庫工程完好與正常運用，保障水庫生態環境和水質良好，促進水域和水資源合理開發利用，合理界定涉庫行政權力的行使范圍，構建高效、集約、均衡、永續的美好庫區，支撐和保障經濟社會發展。

2.3 區劃分類

江蘇省的水庫區劃，建議主要分為四類，即大壩保護范圍、庫區管理范圍、生態保護范圍和集水范圍，明確分類保護與治理要求，推進分類管理與保護。對涉及省級以上自然保護區、風景名勝區、森林公園和集中式飲用水源地的水庫及其集水區，按相關規定劃定特定功能區。對水面大的水庫，可按《水功能區管理辦法》分水域劃分水功能區。

大壩保護范圍。包括水庫大壩、副壩、溢洪道及其他集水、擋水、泄水、輸水、提水、水力發電等工程設施的管理范圍，重點保證大壩等工程的安全。根據《江蘇省水庫管理條例》，大壩管理范圍，大型水庫為大壩及其兩端各80～100m、大壩背水坡壩腳外150～200m，中型水庫為大壩及其兩端各50～80m、大壩背水坡壩腳外100～150m，小（1）型水庫為大壩及其兩端各 30～50m、大壩背水坡壩腳外 50～100m，?。?）型水庫為大壩及其兩端各10～30m、大壩背水坡壩腳外 10～50m；水庫溢洪河道以及其他工程設施的管理范圍按照《江蘇省水利工程管理條例》及相關規范的規定確定。

庫區管理范圍。包括大壩保護范圍及庫區水域、島嶼和校核洪水位以下的區域，重點保證庫區水域不萎縮、調洪庫容不減少、水質與生態良好。根據需要，水域可劃分行泄洪通道區、水功能區、生態功能區、重要基礎設施保護區等。

生態保護范圍。包括水庫管理范圍及庫周生態保護帶，重點保證水環境有效保護與生態安全。庫周生態保護帶一般為水庫校核洪水位以外 1000m的范圍，注意與水庫淹沒影響處理范圍協調，包括入庫河道河口上溯 5000m及兩側各 1000m的范圍，不超過水庫集水范圍。

集水范圍。即能夠匯聚地面徑流自然進入水庫的區域。根據需要，內部可進行水土保持分區、生態功能分區等。

2.4 區劃原則與依據

區劃原則。依法依規，落實有關法律、法規、規范性文件和規范要求；功能導向，落實省主體功能區要求，體現水庫主要功能導向，保證公益性功能的有效發揮；統籌兼顧，協調水庫功能發揮與庫區經濟社會發展，兼顧各利益相關方合理要求，確定平衡協調的區劃方案；尊重歷史，評估庫區及其集水區開發利用現狀的合理性，以及現有專項規劃、區劃成果與主導功能的適應性，區別情況處理，明確遠期區劃方案和近期治理要求，逐步落實保護要求；便于操作，參考行政邊界、自然地貌邊界、工程管理邊界、標志性建筑物劃線，使得線條適度流暢，方便公眾認知。

區劃依據。一是有關法律、法規、規范性文件明確的管理保護范圍，如《江蘇省水庫管理條例》、《江蘇省水利工程管理條例》等。二是主體功能區劃、生態保護規劃等涉庫規劃確定的管理保護范圍，如《江蘇省主體功能區規劃》、《江蘇省水（環境）功能區劃》、《江蘇省生態紅線區域保護規劃》等。三是有關水利工程設計、管理規范、標準。四是水庫工程及其附屬工程、移民安置規劃設計與批復文件，明確了水庫死水位、正常蓄水位、汛期限制水位、設計洪水位、校核洪水位、水庫回水位等特征水位與相應庫容，水庫淹沒影響范圍（含水庫淹沒區、蓄水影響區、居民遷移線、土地征用線）等設計參數。五是涉庫建設項目與開發利用活動行政許可文件。

2.5 區劃工作內容

基礎資料收集與調查。對水庫、集水區及水庫受益區，開展社會經濟、土地開發利用、水庫工程、防洪治澇、水資源及其開發利用、水資源與水生態保護、水庫管理等基本情況調查，開展地形測量工作，收集有關統計、規劃、設計、管理等基礎資料，分析存在問題。

水庫及其集水區功能與保護目標研究。研究區域經濟社會發展對水庫的要求，梳理有關法律、法規、規范性文件規定，與主體功能區劃、區域經濟社會發展規劃、水利規劃、生態保護規劃等相關規劃相銜接，研究水庫功能與保護目標，明確水庫集水區生態保護要求與保護目標。

水庫及其集水區區劃方案研究。根據功能與保護目標，分析區域水資源、水環境、水生態等承載能力，開展水庫及其集水區區劃方案研究，以及不同類型區劃協調關系研究，進行多方案論證比較，初步確定區劃方案。

水庫及其集水區分區管理、保護和治理意見研究。針對各區域功能定位、存在問題，提出加強水庫安全管理、水域保護、生態治理、開發利用控制等意見。

征求意見與審查批準。將區劃成果征求各級人民政府、相關部門、有關專家和社會公眾意見，經水行政主管部門審查審核后，報政府批準實施。

3 水庫型飲用水源地保護區的劃分

根據《江蘇省人民代表大會常務委員會關于加強飲用水源地保護的決定》，在飲用水源地部分水域、陸域劃定保護區和準保護區，飲用水源保護區包括一級保護區和二級保護區。決定明確了各類保護區不得小于的范圍。其中，大中型水庫，以取水口為中心，半徑 500m范圍為一級保護區；一級保護區以外，外延 1000m范圍為二級保護區；二級保護區以外，外延 1000m為準保護區。小型水庫，整個水庫為一級保護區，集水區域為二級保護區。與劃定的飲用水源保護區平交的河道，從交匯口上溯2000m及其兩岸背水坡堤腳外100m范圍內的水域和陸域為二級保護區。

實際操作中，存在以下幾個方面的問題，一是機械地以規定半徑劃定保護區，水庫集水區以外的區域、水庫大壩管理范圍以外的區域被劃入保護區，引起社會異議。二是江蘇省大中型水庫的水域面積不大，經常出現部分水域和突入水域的陸域納入保護區而其余水域未能納入的現象，剩下的水域面積占庫區水域總面積的比重不大，影響了水域保護的完整性。三是依據《江蘇省水庫管理條例》劃定水庫管理范圍和生態保護帶，與飲用水源保護區范圍邊界交叉較多，管理要求不盡相同，不易被社會和公眾理解。

水庫及其集水區實施分區管理后，需要協調與飲用水源保護區的關系。作為飲用水源的水庫，保障供水安全十分重要，針對江蘇水庫及其集水區范圍較小的特點，從強化水資源保護出發，建議將一些水庫的庫區水域及內部島嶼、庫周生態保護帶全部納入飲用水源保護區；將集水范圍全部納入準保護區。考慮到水庫大壩對庫區水體和壩后陸域的阻隔作用，建議將大壩保護范圍以外的壩下陸域不納入飲用水源保護區和準保護區，對以明渠引水的飲用水源取水口、下游明渠還需按規定劃定保護區和準保護區。對超出水庫集水范圍的飲用水源保護區和準保護區，一般可不納入保護范圍，但對地勢相對平緩、開發利用程度較高的區域，有可能因開發利用與水庫集水區產生水體交換，可納入飲用水源保護區和準保護區，相應擴大水庫集水管理范圍。

4 結語

水庫空間區劃是水庫及其集水區保護、開發、利用、管理的主要依據，強化水庫空間區劃管理，對改善庫區生態環境和發揮水庫功能發揮具有十分重要的作用。在水庫空間區劃的基礎上，建議編制水庫保護規劃，健全水庫管理機構，完善水庫管理辦法和管理基礎設施，推進水庫生態治理與修復，加強開發利用控制管理，開展庫情監測監控與基礎研究，落實管理保障措施，加強水庫保護宣傳教育，保證水庫健康和功能效益發揮。

［1］江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會.江蘇省水庫管理條例［Z］.2011-07-16.

［2］江蘇省人民政府.江蘇省主體功能區規劃［Z］.2014-02-12.

［3］水利部.關于加強河湖管理工作的指導意見［Z］.2014-02-28.

［4］江蘇省水利廳.江蘇省水資源公報 2013［N］.2013.

TV697

A

1672-2469（2015）08-0004-03

DO I：10.3969/j.issn.1672-2469.2015.08.002

喻君杰（1968年—），男，研究員。