岐山縣小型水利工程管理體制改革實踐與思考

賈宏波

（岐山縣水利局 陜西 岐山 722400）

岐山縣是傳統水利大縣，全縣轄10鎮，144個行政村，總面積856平方公里，人口48萬，其中農業人口38.3萬人，耕地面積59.4萬畝。縣境內有馮家山、石頭河、寶雞峽三大灌區，近年來相繼建成各類小型水利工程2094處，建設好、管理好這些工程，使其更好發揮效益我們一直在探索實踐。尤其是2013年10月，岐山縣被水利部列入全國55個小型水利工程管理體制改革示范縣之一，作為先行先試的改革示范縣，縣委、縣政府高度重視，認真貫徹落實中省市水利工程管理體制改革指導意見，以明晰工程產權、落實工程管護責任和主體、落實工程管護經費為目標，積極探索管理模式，破解工程管理難題，各項改革工作均取得了明顯成效。

1 小型水利工程管理體制改革實踐和經驗

1.1 試點先行，筑牢基層水利服務體系。

我縣在撤鄉并鎮之前有19個鄉鎮水管站，職工人數達95人，鄉聘人員占60%，由于受縣水利部門和所在鄉鎮政府雙重管理，導致管理體制不順，職責不明確，管護難到位。經過我們與縣委、縣政府、縣編辦多次協調，將原來鄉鎮水管站由縣鄉雙管單位改制為縣水利局垂直管理，一鎮一站，為水利局下屬全額事業單位，由縣編委重新核定了編制38人，全部納入縣財政預算，主要承擔轄區內水工程管理工作。通過改革基層水管服務體系，解決了長期以來制約基層水務站發展的“瓶頸”問題，形成了“一鎮一站，垂直管理；事業性質，經費保障；規范管理，專業服務”的基層服務體系模式，充分發揮了基層水管單位在工程建設和工程管理等工作中的職能作用。

1.2 建章立制，提升水工程管護水平。

一是制定了《岐山縣小型農田水利工程管理辦法》和《岐山縣水工程管理實施細則》。水工程管理按行政區域劃分事權，實行分級管理，堅持“誰受益，誰管理”，按照有利于群眾使用，有利于工程效益發揮，有利于農村經濟發展的原則，明確了工程管護責任和安全保護范圍，制定了各類工程維護管理制度及獎罰工作措施。二是制定了《岐山縣農村供水管理辦法》和《岐山縣農村供水工程維修基金籌集管理實施細則》，加強農村供水工程管理，建立了農村飲水工程維修管護基金，按照供水量每方水財政補貼0.2元，年共財政補貼26.6萬元，專項用于工程維修管護，確保長久發揮效益。三是調研制訂了《岐山縣小型水利工程農業供水價格管理實施辦法》，明確了用水價格核定原則和辦法。水價按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則制定。并根據供水成本、費用及市場供求變化情況適時調整。通過水價改革，規范了小型水利工程農業供水價格，并把日常管護維修費和設備大修費納入核算成本，做到了價格補償，水工程可持續運行。

1.3 積極探索，全面深化水工程改革。

一是成立機構，制定方案。縣上成立了小型水利工程管理體制改革領導小組，組織指導全縣改革工作。印發了《岐山縣小型水利工程管理體制改革實施方案》，明確改革范圍、明晰工程產權、明確管護主體、落實管護經費、實現小型水利工程建、管、用相一致，責、權、利相統一，達到“工程有人管、農戶有水用”的改革目標。二是登記建檔，明晰產權。對小型水利工程進行調查摸底登記，按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的原則，對所有小型水利工程產權進行了界定，頒發產權證及經營管理證，明確產權性質、產權人和經營管理人、工程內容、工程效益、產權性質、經營管理形式和期限等。目前，已頒發工程產權證書2088份，經營管理證1915份。三是籌措資金，落實管護經費。縣財政從土地出讓收益中每年落實100萬元的小型水利工程管護經費。規模化供水工程從水費中積累管理維修費用。農村集體所有工程、小一型水庫管護經費由鄉鎮籌措一部分，縣級財政給予補貼一部分。機井、抽水站、小型灌區管護經費由所在鄉鎮、村組籌集。同時，對群眾管理積極，熱情高，管護好，效益發揮好的工程進行獎補，保證工程良性運行。

2 改革中存在的問題

盡管岐山縣小型水利工程管理體制改革取得了一定成效，但是在改革過程中還存在一些問題：

2.1 思想認識有待進一步提高

部分干部和群眾對改革的意義和緊迫性認識不足，重視不夠，認為改革是政府的事，存在重建輕管的思想或有畏難情緒，認為管不了或不想管，其主人翁精神沒有發揮出來。

2.2 個別工程產權難以界定

近年來新建水利工程，都是以村為單位修建，工程投資大部分屬國家投資，產權人為村委會，但有些跨村供水工程、末級渠道工程，產權人不好確定。有些設施好、效益發揮好的工程都爭著要產權，有些工程設施不全，效益不好的工程都不要產權，造成踢皮球現象。

2.3 部分工程管理責任難以落實

由于糧食價格、農村剩余勞力等因素的影響，部分水利工程效益很少發揮，如部分抽水站、機井，長時間沒人用，管理人員的報酬無法保證，造成工程無人管理，村組也無力管的現象存在。還有近年來維修改造的灌區末級渠系工程，量大面廣，工程產權雖界定到受益村委會、村民小組，但村組將管理的責任無法落實下去，平時的維護無法保證，僅只是在灌溉前由村組長組織村民統一進行維護，特別是遇到風調雨順的年份，農作物不需灌溉，因此末級渠系的清淤管護就得不到落實。

2.4 管護經費難以保障

小型水利工程管護經費村組一級沒有經費來源，對于水利設施效益發揮好的，管護費用承包人自行能夠保證維持，對于效益發揮不好的工程，村組無力支付這一方面的費用，造成工程疏于管理，加劇工程老化失修。

3 建議對策

（1）加大宣傳力度，群眾參與是基礎。

開展小型水利工程管理體制改革，關鍵是要使群眾了解改革、支持改革。要經常性開展各項宣傳活動，通過電視、網絡、發放宣傳單、培訓等形式，向群眾講解宣傳小型水利工程改革的政策、意義等，全面動員，讓廣大群眾參與進來，才能讓“小水改革”取得實實在在的成效。

（2）明晰產權要尊重歷史，有利管理。

按照個人投資興建的工程，產權歸個人所有；社會資本投資興建的工程，產權歸投資者所有，或按投資者意愿確定產權歸屬；受益戶共同興建的工程，產權歸受益戶所有；農村集體經濟組織投入的工程，產權歸集體經濟組織所有；以國家投資為主興建的工程，產權歸國家所有。我縣除農戶自建自用的小型水利工程由個人所有外,產權一般以國家、村、組集體所有為主,重點是明確管理人和受益使用權人。

（3）加強基層水利隊伍建設，真正做到小農水工程有人管。

從我縣的改革實踐來看，發展農民用水協會是解決用水管理上“缺位”問題的有效途徑。建議進一步鼓勵和扶持農民用水協會或其他用水合作組織的發展，并加大鎮一級水務站的財政支持力度，在編制、經費上給予應有的保障，將村級水利設施管理員納入政府購買公益性社會服務崗位范疇，使他們生活上有盼頭，工作上有勁頭。

（4）加大對小農水管護經費的扶持力度,建立穩定的經費保障渠道。

目前，管護經費不足是小農水管護體制改革的最大制約因素。按正常年景測算，全縣各類小型水利工程2094處,管護資金年約需520萬元，我縣每年雖已落實縣級小型水利工程維修養護經費100萬元，但還存在很大資金缺口，建議國家加大對小農水管護經費的扶持力度,建立穩定的經費保障渠道。并加大小型水利工程維修投入力度，將其納入國家年度計劃安排，確保農村小型水利工程發揮正常作用。

小型農田水利工程管理體制改革是一項惠及農村千家萬戶的“民心工程”，直接關系到群眾的根本利益。我們將在今后的實踐中不斷探索、研究，完善各項管理制度，真正使我縣小型水利工程達到“建、管、用”相一致，“責、權、利”相統一，“工程有人管，農戶有水用”的目標，充分發揮小型水利工程在農村經濟發展中重要作用。陜西水利