北愛爾蘭水庫安全立法

［北愛爾蘭］R.柯爾克

英國的水庫脆弱性問題一直十分突出。早在1864年，當陪審團對戴爾(Dale)堤壩垮塌事件進行調查時，就已明確了水庫大壩管理的必要性，但當時尚無任何水庫安全立法。直到1925年，短時間內連續發生的兩起潰壩事件再次將公眾視線聚焦于水庫安全問題。這兩起潰壩事件，其中一起為北威爾士多蓋洛(Dolgarrog)潰壩事件，導致16人死亡。另一起為斯蓋漠尼(Skelmorlie)潰壩事件，導致蘇格蘭北艾爾郡5人死亡。

這幾起潰壩事件促使《水庫(安全)法》于1930年通過，并最終于1975年更名為《水庫法》，但這一法案并未應用于北愛爾蘭地區。

在北愛爾蘭的憲法中共有兩處涉及水庫安全的規定。①1973年《排水(北愛爾蘭)法令》第33條，②2006年《水與污水服務(北愛爾蘭)法令》第297條。根據這兩條，可以“就水庫大壩的施工、檢查、維護與維修制定有關法律法規”，但卻從未正式提出過相關法律法規。因此，北愛爾蘭還沒有關于水庫安全的法律規定，也就是說水庫安全由業主和運營商根據判例法(即依據法官對案件的判決結果而制定的法律)自行處置。

英國農業與農村發展部(DARD)河流管理部門是《歐盟洪水指令》的執行機構，也負責實施2010年12月完成的《洪水風險初步評估》。

缺乏相關監管就意味著無法確定潰壩的可能性，因為無法了解水庫的整體狀況。因此，河流機構開始首先通過對大壩全部潰壩的潛在影響進行量化來了解潰壩的風險。《洪水風險初步評估》繪制了潰壩的淹沒圖，明確指出，如果156座水庫全部潰壩，則水庫淹沒區將會有約66000人受到影響。盡管大家都認可這是一個極端不現實的情況，但這卻是量化潛在災害的唯一途徑，因為沒有任何其他的條件數據。其中有45座水庫隸屬于北愛爾蘭水務公司(一家供水與污水處理企業)。雖然沒有相關法律制度，但這些水庫基本上都按照1975年法案的精神進行了維護。

到目前為止，北愛爾蘭尚無水庫潰壩導致的傷亡記錄，但的確發生過幾起大壩事故。鑒于水庫管理制度的空白，并考慮到潰壩事件的潛在影響，北愛爾蘭行政院于2010年年底決定由DARD部長牽頭制定水庫安全法規。

1 政策

這一政策的目的在于構建水庫安全管理的法律和行政框架。經過與利益相關者的溝通與協商，達成的有關主要政策建議概述如下:

(1)所有庫容在1萬m3以上的水庫均納入監管范圍，并在有關水庫主管部門注冊。

(2)DARD作為水庫主管部門負責相關法律條款的實施。

(3)水庫管理者對水庫安全負責。

(4)所有受監管的水庫一律進行風險評估，最初主要是根據可能的后果確定水庫潰壩的影響。

(5)所有納入監管的水庫均會根據其是否威脅人類生命、環境、文化遺產以及經濟活動等標準，劃定其風險等級。

(6)每座受監管水庫都將根據各自的風險等級接受相應的監管與審核。

(7)所有受監管水庫的施工和改建均須根據其風險等級接受具有相應經驗和資格的工程師的監管。

(8)只有由DARD任命的專家組抽調的獨立合格土木工程師才能作為施工、監管和審核專家提供專業技術知識。

(9)應設立有關條款，就風險等級確定的審核、獨立申訴、爭端解決與強制執行，包括對違法與懲罰等做出相應規定。

(10)應設立若干雜項規定，包括緊急權力條款和進入權條款。

上述政策建議接受了為期12周的公眾咨詢，于2012年6月1日截止。

2 立法進程

2014年1月20日，北愛爾蘭議會引入了《水庫法》，并于2014年2月4日提交至此階段。在二讀階段，可對法案的總則進行辯論，但不討論具體細節，也不能進行修訂。辯論后，議會對法案進行投票，然后提交至三讀階段。2月，農業與農村發展委員會開始對法案進行審議，并聽取土木工程師學會、北愛爾蘭水務公司、私營業主、釣魚俱樂部和DARD的證詞。按要求，《水庫法案報告》于2014年6月24日印刷出版。報告聲明，委員會對法案的主要原則無異議，因為該法案旨在保護人民、環境、經濟與文化資產免受潰壩和水庫淹沒的影響。

報告也總結了一些在審議過程中所出現的擔憂，主要是缺乏關于大壩工程物理狀態的數據，因此無法明確大壩全部達標所需的成本。委員會還擔心“高風險”這個詞會對水庫下游的居民造成不必要的緊張，而實際上水庫管理者已經按照法律要求采取了所有的合理步驟來確保水庫蓄水安全。

委員會也接受了一些證人的觀點，認為水庫工程師可能對風險過份擔憂，進而采取了過度小心謹慎的原則，這可能導致不必要的高成本。因此，提出了一些立法修訂意見用以消除這些擔憂，這些意見實際上使DARD成為了水庫工程師的監管者。委員會對監理工程師巡視檢查大壩的頻率進行了大量討論，特別是關于是否應當放寬最低標準以減少水庫管理者的成本負擔。雖然提出了一些修訂建議，但委員會并未接受，因此將在議會立法程序的下一階段繼續進行討論。委員會花了相當長時間來研究相應法律條款所可能帶來的成本，并就可能造成的困難聽取了私營個體和第三方組織的證詞。

為了消除這些疑慮，并確保水庫安全最終實現依法監管，DARD提出了一個資金援助計劃用以落實新法律規定的最初要求。另外，法案還引入了一個“暫停”機制，這使得事實上法律只要求對水庫進行初步調查。若要修改管理制度，則必須由議會投票通過，而前提是，基于初步調查報告所增加的成本，必須得到水庫管理者的認可。

3 嚴格的安全機制

北愛爾蘭水庫的業主與運行商正在開始理解建立嚴格的水庫安全機制的必要性。目前所建議的立法將能讓更廣泛的群體相信水庫潰壩的風險正得到妥善控制。

北愛爾蘭的水庫安全現僅由業主或管理者根據判例法自行負責。新的立法不會改變這一根本原則，但將引入一種按比例管理的制度，這樣不僅可以確保水庫工程的合理狀況，還可以在發生潰壩事件時控制或減輕水庫管理者的責任。