論中國海上搜救志愿者組織的法律地位*

香港大學研究學院 殷 樂

大連海事大學法學院 閻鐵毅

一、概述

為實現本文的目的，首先應當明確與海上搜救志愿者組織相關的概念。同時，結合我國海上搜救志愿者組織的發展情況，找出我國海上搜救志愿者組織在發展中的不足之處。

（一）志愿行為、志愿者以及志愿者組織的概念

志愿行為的本質離不開三個要素：一是在主觀上，為志愿行為之人完全是出于自己的意志，此乃志愿行為的自愿性。二是在客觀上，志愿行為不會使得志愿者、志愿者組織獲得任何經濟上的利益，此乃志愿行為的無償性。三是志愿行為使得社會公益受益，此乃志愿行為的公益性。所以，不脫離自愿性、無償性與公益性的對志愿行為的定義都是恰當的。國際社會對志愿行為通行的定義是：“任何人自愿地利用個人時間與精力，為社會或者他人的利益提供服務的行為。”志愿者則是“基于自己無償的主觀態度，自愿利用自己的時間，向社會和他人提供幫助或者服務的自然人”[1]。

志愿者組織是進行志愿活動的主要主體，也離不開自愿、無償以及公益這三個屬性。主流觀點認為志愿者組織并不是法律上的概念，它屬于非營利組織的一部分，并強調其成員以志愿者為主。在我國現行的法律下，它們屬于社會團體法人，但是就其法律地位而言，現行法律與制度仍然具有非常大的完善空間。

（二）海上搜救的概念

參照海上突發事件的概念，海上搜救可以被定義為：“針對船舶、設施在海上發生火災、爆炸、碰撞、擱淺、沉沒、油類或危險化學品的泄漏以及民用航空器海上遇險造成或可能造成的人員傷亡或財產損失事件而采取的應急反應行動。”它主要包括三個方面的內容：一是對海上遇險人員進行的救助脫困；二是對損失的財產進行救助與打撈；三是對因海上突發事件造成的環境損害進行補救。

（三）海上搜救志愿者組織的概念、特征以及識別條件

1.海上搜救志愿者組織的概念與特征

有了前述概念作基礎，海上搜救志愿者定義就比較明確了：為應對海上突發事件，在國家搜救機關的統一指揮之下，自愿進行海上人員的搜救、海上財產的救助以及海洋環境污染的防護與治理的志愿者組織。它具有如下特征：

第一，具有與一般志愿者組織相同的自愿性、無償性以及公益性。

第二，具有更強的組織性。絕大多數海上志愿搜救都是以海上搜救志愿者組織的名義進行的，并且從內部管理體系來看，海上搜救志愿者組織比一般志愿者組織具有更強的組織性。

第三，海上搜救志愿者組織的志愿任務比一般的志愿服務有更強的緊迫性與專業性。這一特征要求海上搜救志愿者組織應當具有更完善的風險承擔能力。

2.海上搜救志愿者組織的識別條件

從概念與特征入手，海上搜救志愿者組織的識別條件有如下幾個：

第一，具有自愿性、無償性與公益性。

第二，志愿工作以海上搜救為中心。

第三，具有一定數量的海上搜救志愿者，并且這些志愿者都以海上搜救志愿者組織的名義進行志愿搜救活動。

第四，具有與海上搜救志愿活動相配套的管理體制與搜救裝備。

（四）中國海上搜救志愿者組織發展的不足之處

對我國海上搜救志愿者組織的發展進行歸納總結，海上搜救志愿者組織主要呈現出如下發展不足之處。

1.缺乏法律保障

缺乏法律保障是我國海上搜救志愿者組織發展的亂象之首，主要體現在以下幾個方面：

第一，我國法律對海上搜救志愿者組織的法律地位缺乏明確的規定。海上搜救志愿者組織的存在形式多種多樣，有的作為社會團體法人在民政部門進行登記，有的掛靠在黨、團組織以及工會與協會之下，有的甚至沒有經過任何的登記。這種情況的存在使得海上搜救志愿者組織在發展上良莠不齊，主體資格得不到承認與完善。

第二，沒有法律明確海上搜救志愿者組織內部組織結構以及外部法律關系的相關事宜，造成海上搜救志愿者組織內部結構混亂無序，海上搜救志愿者的補償不利，搜救效率低下并且對外承擔責任的能力欠缺。

2.海上搜救志愿者組織內部缺乏有效的管理體系

我國海上搜救志愿者組織在內部管理上的薄弱環節體現在以下幾個方面：

第一，缺乏完善的組織結構，使得組織內部權力運行不夠及時流暢。

第二，對志愿者的分工與管理工作不夠細致。許多海上搜救志愿者都是臨時征召的漁船，其搜救活動受海上搜救志愿者組織的管控程度很小。分工不明確，組織混亂的現象常有發生。

第三，內部權力過于集中，搜救、行政管理以及財務管理都集中在一個人或幾個人的手中。

第四，對志愿者的準入條件以及分工管理不夠細致，使得志愿者隊伍素質參差不齊。

3.海上搜救志愿者組織資金保障制度不健全

國家政府給予海上搜救志愿者組織的財政撥款較少，社會捐助活動不積極，許多海上搜救志愿者組織入不敷出，志愿者培訓、裝備更新維護等工作很難開展。在海上搜救志愿者組織內部，財務管理與行政、搜救管理的界限不明確，財務制度不健全，存在開銷隨意、工作人員侵吞財物的狀況。

4.志愿者的培訓程度與裝備先進性有待提高

海上搜救志愿者內部管理體系的薄弱造成了志愿者培訓上的短板。在現存的許多海上搜救志愿者組織中，很多培訓只是在形式上走走過場，海上搜救志愿者的救援水平以及在海上惡劣的環境中保護自己和被救助人員的人身安全能力并沒有得到有效的提高。

海上搜救志愿者組織的裝備先進性也有待提高。現在海上搜救志愿者的搜救裝備主要依靠志愿者自帶，質量普遍不高并且針對性不強，在很多情況下并不能起到提高搜救效率的作用。

5.對海上搜救志愿者的保障與獎勵不夠

在現行情況下，許多海上搜救志愿者進行海上搜救是需要自行承擔風險的。海上搜救志愿者組織既沒有為他們購買保險，在損害發生之后也不積極賠償或者沒有賠償能力，使得海上搜救志愿者組織進行海上搜救的積極性大大降低。

此外，對海上搜救志愿者的獎勵辦法也只是停留在籠統粗糙的層次上，不夠清楚具體且社會對獎勵的認同度不高。這對海上搜救志愿者的積極性也是一種挫傷。

二、海上搜救志愿者組織的內部體系與外部關系

（一）海上搜救志愿者組織主體性質的探討

如果想要明確海上搜救志愿者組織的內部體系與外部關系，則首先需要確認海上搜救志愿者組織的主體性質。換言之，只有確定了海上搜救志愿者組織屬于何種主體，才能對海上搜救志愿者組織的內部體系與外部的關系進行明確并有針對性的制度設置。

1.對西方“非營利組織”的批判與繼承

對“非營利組織”的界定多種多樣。值得一提的是美國約翰·霍普金斯大學的萊斯特·塞拉蒙（Lester M.Salamon）教授從組織的特征來界定非營利組織的方法。他認為，具有正規性、民間性、非營利性、自治性、志愿性與公益性的組織就可以稱為是非營利性組織。[2]該定義比較接近海上搜救志愿者組織的相關特征，對海上搜救志愿者組織的主體完善提供了借鑒之處。

上述非營利組織定義的精髓在于明確了海上搜救志愿者組織的自愿性、無償性、公益性等相關屬性，對海上搜救志愿者組織的組織性質進行了明確的描述，值得海上搜救志愿者組織在完善其地位中予以借鑒。然而，非營利組織的定義也存在著明顯的弊端，即缺乏對組織的法律人格地位的明確界定。單純采用該定義會造成其法律人格上的空白，進而會產生設立程序、責任承擔、財產歸屬以及訴訟主體資格不明確的情況。

2.對“社會團體法人”的批判與繼承

社會團體法人屬于我國法律所明確規定的法人的一種，具有法律人格以及民事權利能力與民事行為能力。在設立程序、責任承擔、財產歸屬以及訴訟主體資格的確定上都能找到明確的法律依據。

然而，社會團體法人所涵蓋的類型過于寬泛龐雜，并不能很好地體現出海上搜救志愿者組織的自愿、無償、公益性三大特征。如果直接將海上搜救志愿者組織與社會團體法人畫上等號，無異于在海上搜救志愿者組織的地位完善之路上原地踏步。海上搜救志愿者組織的組織性質還是沒有得到法律上的承認。

3.海上搜救志愿者組織的理想主體性質：公益性法人

擁有法律所承認的組織性質與法律人格是海上搜救志愿者組織主體性質完善的重要一步。應當在現行法律的基礎之上，針對海上搜救志愿者組織創設“公益性法人”的概念。

公益性法人指的是以社會公益為目的，符合自愿性、無償性與公益性，并獨立地擁有自己的財產并獨立承擔相應責任的法人。其兼采了非營利組織與社會團體法人的優點：

第一，公益性法人的主體地位體現出了海上搜救志愿者組織的組織特征，這些特征將使海上搜救志愿者組織在財政撥款、稅收豁免、業務指導等政策上得到法律的支持，有助于海上搜救志愿者組織的發展。

第二，由于其兼具社會團體法人的獨立法人性質，在設立程序、財產權的歸屬、權利能力、責任承擔以及訴訟主體資格的明確上都有了法律依據。

（二）海上搜救志愿者組織應當具備的內部體系

海上搜救志愿者組織的理想主體性質——公益性法人的明確對海上搜救志愿者組織建立內部體系提供了強有力的支撐。海上搜救志愿者組織在內部體系上應當進行如下的規劃，主要包括內部管理體系與職能體系。

1.海上搜救志愿者組織的組織架構

除了堅持海上搜救志愿者組織的公益性法人的主體地位，法律也有必要對海上搜救志愿者組織的組織架構給出一些基本的規定。筆者認為，海上搜救志愿者組織應當明確的組織架構有三個方面：

第一，明確最高權力機關。如同所有類型的法人組織一樣，海上搜救志愿者組織的最高權力機關享有對組織的法定的最高權力并有權決定組織的一切重要事務，以志愿者（代表）大會為宜。其遵循的會議程序與重大表決事項，均可以通過章程決定。

第二，確定三大職能部門即內部行政管理、財務管理以及搜救業務管理三大部門。內部行政管理部門主要負責志愿者的招錄、登記、培訓，人事管理以及海上搜救裝備的維護與保養。財務管理主要負責為海上搜救志愿者組織編制財務報告以及處理與海上搜救志愿者組織財務相關的工作，應當遵循透明、公開、獨立的原則。搜救業務管理部門主要負責搜救任務進行時的指揮協調工作，屬于海上搜救志愿者組織的核心職能部門。三大職能部門均應當受到海上搜救志愿者組織最高權力機關與社會公眾的監督。

除了上述的最高權力機關以及三大職能部門之外，海上搜救志愿者組織可以依法行使自己的自治權，創設其他的部門以及機構。在創設這些部門與機構時，應當遵循簡潔高效的原則。

2.海上搜救志愿者組織的財政保障制度

海上搜救志愿行為的風險較大，要求志愿者組織擁有比較穩定的經濟實力。

結合我國海上搜救志愿者組織的發展現狀，海上搜救志愿者組織的經費來源主要有政府財政撥款、社會捐助等。在堅持現有的經費來源的前提之下，政府與海上搜救志愿者組織都應當采取措施擴大海上搜救志愿者組織的經費來源，對海上搜救志愿者組織采取的穩健的財務方案予以鼓勵。海上搜救志愿者組織也應當奉行財務獨立的內部管理原則。

3.海上搜救志愿者的資格授予與認證制度

海上搜救志愿者是海上搜救志愿者組織中核心組成人員，重要性不言而喻。他們的資格授予與認證需要制定統一的標準與準入條件。

我國的現行法律法規并沒有對海上搜救志愿者的資格準入有一個統一的標準，甚至對于一般志愿者，法律規定的準入標準也是同樣缺乏的。只有共青團中央頒布的《中國注冊志愿者管理辦法》對志愿者注冊的基本條件有所規定。①《中國注冊志愿者管理辦法》（2006年）第二章第四條基本條件：（一）年滿十八周歲或十六至十八周歲以自己勞動收入為主要生活來源者；十四至十八周歲者，須經其法定代理人同意。（二）具備參加志愿服務相應的基本能力和身體素質。（三）遵守國家法律法規和注冊機構的相關規定。

海上搜救志愿者的準入標準應當參考《中國注冊志愿者管理辦法》關于志愿者的準入規定，同時應當在身體素質以及基本的海上搜救技能的掌握上設立相應條件。

4.海上搜救志愿者的培訓與管理制度

對海上搜救志愿者的培訓與管理很大程度上決定了他們在搜救活動中的效率以及人身安全。而這恰恰是我國的海上搜救志愿者組織的發展中所欠缺的。培訓課程應以實際搜救活動作為出發點，同時還要兼顧海上搜救志愿者組織的分工以及每個志愿者的個人情況。此外，海上搜救志愿者培訓應當保證質量，避免“走過場”的培訓出現。

5.海上搜救志愿者的志愿服務保障制度

海上搜救屬于危險性較強的志愿服務，必要的保障制度不可缺少，主要應當包含以下三個方面：

第一，搜救裝備保障，優良的海上搜救裝備可以提高海上搜救的高效性與保護志愿者的安全。

第二，應當建立志愿服務的補償制度，應當成立專項的基金對海上搜救志愿者在海上搜救活動中受到的人身與財產損失給予補償。

第三，海上搜救保險制度，保證在專項基金不足以補償志愿者遭受的損失時，志愿者仍可以得到相應的補償。

6.海上搜救志愿者的獎勵與表彰制度

表彰能夠增強海上搜救志愿者的使命感、積極性以及責任心。然而我國對海上搜救志愿者并沒有制定專門的表彰方法，并且存在著表彰措施單一、表彰認同度不高的問題。鑒于此種情況，我國有必要吸收國外發達的海上搜救志愿者表彰體系，結合實際情況，建立專門的海上搜救志愿者表彰辦法。

7.海上搜救志愿者組織的公益訴訟職能

2015年1月1日，國家開始實行新《環境保護法》。該法律第一次對環境保護公益訴訟有了明確的規定。①《中華人民共和國環境保護法》第五十八條（2015年1月1日實施）規定，對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。加上《民事訴訟法》第五十五條關于民事公益訴訟的基本規定，我國環境保護公益訴訟的基本制度已經形成。海上搜救志愿者組織作為海上人命搜救、海洋環境保護的民間力量的先驅者，應當被賦予進行公益訴訟的權利。其作為海洋環境公益訴訟的原告，具有如下優勢：

第一，海上搜救志愿者組織具有收集證據能力的優越性。在執行海上搜救任務的過程中，海上搜救志愿者組織往往可以收集到關于海上事故造成的環境損害的第一手資料，并且在接下來的工作中對海洋環境的污染狀況進行進一步的監控與評估。不像大多數海上環境保護組織那樣，不能在海上事故發生后的第一時間到達現場，需要依賴海事部門的調查報告來了解海洋環境被污染的情況。

第二，海上搜救志愿者組織相較于一般的環境保護組織，具有更強大的經濟實力與更規范的管理模式，能夠更好地承擔訴訟風險。在海上搜救志愿者組織建立良好的財務管理制度的前提下，海上搜救志愿者組織通過訴訟而得到的賠償金能夠被更加公開透明地使用或分配。

（三）海上搜救志愿者組織與幾個主要主體的關系

海上搜救志愿者組織的公益性法人主體性質為海上搜救志愿者組織在執行海上搜救志愿任務時與不同主體之間產生的法律關系與相應的責任承擔提供了重要的出發點。

1.海上搜救志愿者組織與海上搜救志愿者之間的關系

海上搜救志愿者組織與海上搜救志愿者之間是一種非雇傭的平等民事關系，受我國民事法律關系的調整。

對于注冊海上搜救志愿者而言，由于其本身屬于海上搜救志愿者組織的成員，與海上搜救志愿者之間的關系屬于一種特殊的成員關系。我國現行的法律并沒有對這種關系作出具體的定義，但隨著海上搜救志愿者組織的發展，有關法律法規會對這種關系作出規定。

對于招募的海上搜救志愿者而言，他們與海上搜救志愿者組織之間的關系屬于無償委托合同關系。應招募廣告向海上搜救志愿者組織發出加入申請屬于邀約，而海上搜救志愿者組織對其申請予以批準則視為承諾。雙方的關系適用《合同法》關于無償委托合同的規定。

海上搜救志愿者與海上搜救志愿者組織可能產生合同責任與侵權責任。對于合同責任而言，當海上搜救志愿者沒有按照與海上搜救志愿者組織的委托合約履行相應的義務、沒有盡到告知或者保密義務、擅自退出海上搜救志愿者組織的，可能會構成海上搜救志愿者與海上搜救志愿者組織之間的合同關系的違反。但由于這一合同屬于無償委托合同，只有海上搜救志愿者在故意或者重大過失的情況下違反合同，才需要承擔違約責任。

對于侵權責任，最主要的情況是海上搜救志愿者組織在搜救行動中侵害海上搜救志愿者的合法權益所產生的法律責任。筆者認為應當采取過錯推定責任。因為海上搜救任務風險較大，海上搜救志愿者對其遭受侵權損害后的相關侵權責任要件舉證難度大，如果海上搜救志愿者組織僅承擔過錯侵權責任，則不利于保護海上搜救志愿者的權益。

2.海上搜救志愿者組織與被救助對象之間的關系

在海上搜救志愿者組織主動向被救助人員提供救助服務時，海上搜救志愿者組織與被救助對象之間往往不能認定存在法律上的權利義務關系，更多屬于一種好意施惠的行為而被納入道德管轄范疇。

當志愿者應被救助對象的請求而進行海上救助時，海上搜救志愿者組織與被救助對象之間亦成立“委托與被委托的關系”[3]。被服務對象的請求與志愿者組織作出的肯定性答復可以被看作邀約與承諾，在海上搜救志愿者組織作出肯定的答復之后，海上搜救志愿者組織與被救助對象之間的無償委托合同關系就產生了。雙方的權利與義務也應當適用《合同法》有關無償委托合同的規定。

海上搜救志愿者組織與被救助對象之間也會存在合同責任與侵權責任。對于合同責任而言，只有當海上搜救志愿者組織基于故意或者重大過失違反合同而給被救助人帶來損失的，才承擔賠償責任。侵權責任主要是海上搜救志愿者組織替代承擔海上搜救志愿者在進行志愿搜救活動中對被救助對象造成的損害的情形。這種替代責任的產生有以下幾個原因：

第一，在名義上，海上搜救志愿者是以海上搜救志愿者組織的名義進行海上搜救活動的。

第二，海上搜救志愿者組織對其志愿者負有直接的監督管理之責。

第三，在社會效果上，由海上搜救志愿者組織承擔賠償責任，有利于對被救助人員損害的充分補償，也維護了海上搜救志愿者從事海上搜救活動的積極性。

3.海上搜救志愿者組織與中國海上搜救中心、救助與打撈局之間的關系

中國海上搜救中心主要負責國家海上搜救、重大海上溢油部際聯席會議的日常工作，負責組織、協調和指揮重大海上人命搜救、船舶污染事故和重要通航水域清障等應急處置工作以及負責國家海上搜救應急反應機制有關具體工作。①節選自中國海上搜救中心網站：http://www.moc.gov.cn/zizhan/siju/soujiuzhongxin/jigouzhineng/（查詢時間：2015年4月28日）。由于其屬于一種行政議事機構，故并不具有行政主體地位，也不會與海上搜救志愿者組織發生行政法意義上的授權或委托關系。

交通運輸部救助打撈局是交通部下屬機構，主要職責包括對中國水域發生的海上事故的應急反應、人命救助、船舶和財產救助、沉船沉物打撈、海上消防、清除溢油污染及其他對海上運輸和海上資源開發提供安全保障等。②節選自中國交通運輸部救助與打撈局網站：http://www.crs.gov.cn/jigougk_jlj/danweijj_jjgk/（查詢時間：2015年4月28日）。救助與打撈局總局屬于機關法人，具有獨立的行政主體資格，當其將部分行政職能委托給海上搜救志愿者組織行使時，與之成立行政委托關系；當一些屬于事業單位的地方救助局委托海上搜救志愿者組織進行海上搜救工作時，由于地方救助局并沒有行政主體資格，其與海上搜救志愿者組織之間應當認定為一般民事委托關系。

4.海上搜救志愿者組織與其他公益性組織的關系

海上搜救志愿者組織在進行志愿搜救時，也會與其他公益性組織如醫療機構、工會及各種聯合會、其他領域的志愿者組織等進行交往。由于他們之間不存在任何行政上的隸屬關系，宜將他們之間看作平等的民事主體，其關系也應當通過民事法律規范進行調整。

三、英國海上搜救志愿者組織帶來的啟示

民間海上搜救力量是英國海上搜救體系的中流砥柱。在英國的海上搜救體系中，海事與海岸警備署（the Maritime and Coastguard Agency）所設立的海上搜救協調中心主要負責海上搜救的組織與協調工作。具體的海上搜救力量則包括軍隊、皇家海岸警備隊以及以皇家救生艇協會（Royal National Lifeboat Institution（RNLI））（以下簡稱RNLI）為首的民間力量。依照統計，英國90%以上的海上搜救任務是由民間力量完成的。③節選自RNLI官方網站：http://rnli.org/Pages/default.aspx（查詢時間：2015年5月6日）。RNLI在組織地位、內部管理、資金運營、對志愿者的保障與獎勵機制上都有很多值得我國海上搜救志愿者組織借鑒的地方。

（一）RNLI的慈善組織與財團法人地位

RNLI屬于不以營利為目的的慈善組織。這一組織性質確定了RNLI的行為準則以及進行海上搜救活動的基本目的。除此之外，RNLI還屬于依照英國法律成立的財團法人，具有獨立的法律人格。

RNLI的慈善組織與財團法人地位給我國海上搜救志愿者組織發展的啟示在于：法律應當明確海上搜救志愿者組織的自愿、無償、公益性與非法人地位。這也在一定程度上驗證了建立本文提出的“公益性法人”的必要性。

（二）RNLI的內部管理體系

RNLI在組織管理上實施扁平化的組織管理模式，由總部統一管理236個救生艇分站。各救生艇分站接受當地海上搜救協調中心的協調，當地政府根據需要協助但不干預救助行動。[4]

RNLI的內部管理體系給我國海上搜救志愿者組織的發展提供了如下借鑒之處：一是在搜救機構設置上遵循簡潔高效的原則，RNLI的每個救生艇分站都由總部統一管理，有利于提高搜救反應速度與效率。二是RNLI實行自主搜救的原則，政府部門予以必要協助但不干預，有助于提高自主性。這種做法亦值得我國借鑒。

（三）RNLI的資金運營管理模式

RNLI屬于依照英國國內法成立的財團法人，其主要的運營費用源自社會捐助。同時，RNLI也奉行財務獨立原則，由咨詢委員會與基金會委托專門的財務管理公司進行管理，①節選自RNLI官方網站：http://rnli.org/Pages/default.aspx（查詢時間：2015年5月6日）。做到了財務管理與內部行政管理、搜救管理區分，財務獨立性強、透明度高。

委托財務管理公司來進行日常財務管理的方式雖然不能夠直接適用于我國的海上搜救志愿者組織，但是RNLI奉行的財務獨立原則值得我國的海上搜救志愿者組織進行借鑒，這種運營模式有助于海上搜救志愿者組織財務的穩健與公開。

（四）RNLI的志愿者培訓體系以及裝備配備情況

在志愿者培訓方面，RNLI采取的是通過對不同的志愿崗位采取不同培訓計劃的模式，確保志愿者接受適宜其職務的培訓并達到適當的考核標準。該計劃針對不同層次、不同角色設置培訓科目。完成該計劃且最終考核合格的，才能作為基本救助人員參與救助行動。[4]RNLI還對已經參加海上搜救活動的志愿者提供進一步的培訓服務，以保證他們能夠及時掌握最新的搜救技術與裝備操作能力。RNLI嚴謹的培訓態度以及基于志愿者不同層次、角色而設置的培訓科目與培訓考核制度值得我國海上搜救志愿者借鑒。

在裝備方面，采用最先進的救生設備與個人裝備是RNLI一貫奉行的原則。RNLI擁有適應在不同環境、氣候條件下的海上救助活動的全天候救生艇、近岸用救生艇、大型氣墊船等救生船艇設備。RNLI還為岸上志愿者配備了四驅型越野車、全地形救援車、摩托艇等救生裝備，確保被救助人員在被轉移到岸上之后能夠得到及時的救助或者進一步轉移。值得一提的是，RNLI除了購置先進的搜救裝備外，還親自參與搜救裝備的改造、設計以及研發工作：參與研發的“Shonnon”級噴水推進救生艇也代表了世界上同級別的救生艇在設計與制造方面的最高水平。

（五）RNLI對志愿者的保障和獎勵制度

RNLI內部制定了完善的志愿者保障體系：一是保障志愿者在參與救助活動時產生的經濟損失、人身傷亡能夠得到充分的補償；二是建立志愿者費用報銷系統，可以報銷志愿者參與救助行動而實際產生的花費；三是建立個人傷害酌付計劃，允許志愿者對其在參與救助行動或訓練期間受到的傷害而產生的收入損失、相關花費等申請賠償；四是建立支援救生船員救濟基金，旨在救助陷入生活困境的志愿者以及他們的家庭。[4]此外，RNLI還為其志愿者投保，進一步降低搜救活動中可能產生的風險。

RNLI的搜救志愿者受到社會各界的高度認可，組織內部、政府以及社會各界通過授予各種榮譽來對RNLI的杰出志愿者進行獎勵。獎勵以精神獎勵為主，物質獎勵為輔：精神獎勵包括喬治勛章（GC）、英國帝國獎章（BEM）等；RNLI的內部獎章包括金、銀、銅質勛章以及榮譽獎章。在物質獎勵方面，英國政府與RNLI內部都設有專門的杰出志愿者獎金。

與我國的海上搜救志愿者獎勵體系相比，英國政府以及RNLI的獎勵體系的社會認可度高、具體細致，值得我國的海上搜救志愿者組織與政府、社會的借鑒。②對我國海上搜救志愿者組織的獎勵主要通過《突發事件應對法》（2007年11月1日實施），財政部、交通運輸部印發的《海（水）上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》（2007年9月29日實施），交通運輸部辦公廳印發的《海（水）上搜救獎勵專項資金管理實施細則》（2009年1月8日實施）來進行。

四、完善中國海上搜救志愿者組織法律地位的建議

針對前述海上搜救志愿者組織在發展中存在的不足之處，結合海上搜救志愿者組織的主體性質、內部體系與外部關系，為海上搜救志愿者組織的法律地位完善提出相應的建議。

（一）制定針對海上搜救志愿者組織的法律、行政法規

只有國家和政府對海上搜救志愿者組織予以足夠的重視，海上搜救志愿者組織才能健康發展。制定與海上搜救志愿者組織相應的法律法規，是完善海上搜救志愿者組織發展的第一步。

1.法律、行政法規的形式與創設主體

按照《立法法》的規定并結合我國的立法實踐，可以制定法律或者由國務院制定行政法規。因為法律比行政法規制定周期長，過程更為嚴格，建議先由國務院制定相應的行政法規，盡快產生對大部分事務的調整能力，經過實踐檢驗，施行一段時間積累經驗后，再繼續由全國人大或者全國人大常委會制定相應的法律。

2.法律、行政法規的內容

要明確規定海上搜救志愿者組織的主體性質、海上搜救志愿者組織的基本設立條件與設立程序、海上搜救志愿者組織內部的基本組織機構以及海上搜救志愿者的準入條件、行為準則、權利保障和法律責任。

（二）建立海上搜救志愿者組織的內部管理體系

內部管理體系的完善主要包括兩個部分：一是部門的設置，二是志愿者的分工。

就部門設置而言，海上搜救志愿者組織應當遵循獨立高效的原則。即在一個統一的權力機關的領導下，依照不同的職能設定不同的部門。海上搜救志愿者組織的業務部門至少應當包括海上搜救業務部門、組織內部行政管理部門與財務管理部門。這三個部門之間應當彼此獨立，互不影響，共同受到志愿者（代表）大會的監督。對于海上搜救業務部門的設置，建議采用由總部直接領導其他海上搜救分站的扁平化管理模式，確保在執行搜救任務時，指令能夠快速傳遞。

就志愿者分工而言，我國海上搜救志愿者組織可采用以工作地點為分類基礎，再以不同的具體工作進行分工。這種模式有利于海上搜救指令的傳達與志愿者的調動。

（三）提供海上搜救志愿者的資金保障

提供海上搜救志愿者的資金保障也包括了組織外部的來源保障與組織內部的財政管理兩個方面。

國家財政應當加強對海上搜救志愿者組織的資金撥款力度，在每年的財政預算中應當針對海上搜救志愿行動預留相應的資金預算。同時，政府也應當鼓勵社會公眾對海上搜救的捐助，比如采取捐助款項抵扣稅款的措施。

海上搜救志愿者內部應當遵循獨立原則，設立專門的財務管理委員會或者財務處，獨立運行并受到志愿者（代表）大會的監督。此外，有必要建立專門的會計賬簿，并由國家審計機關進行審計監督。必要時，也可以聘請專業的會計師事務所對組織內部的財務狀況進行審計與核算。

（四）提高志愿者的素質與搜救裝備的水平

1.建立并完善海上搜救志愿者組織的培訓體系

海上搜救志愿者的培訓體系組織應當按照海上搜救志愿者的分工體系進行。海上搜救志愿工作最基本的技能培訓與安全保障培訓應當作為基礎的培訓內容，讓每個海上搜救志愿者牢牢掌握。

2.加強海上搜救志愿者裝備的先進、可靠、安全性能

國家有責任保障海上搜救志愿者組織搜救裝備的先進、可靠、安全。應當出臺相關的標準并監督落實，確保海上搜救志愿者組織能夠進行裝備的更新換代，及時淘汰落后、不可靠、不安全的海上搜救裝備。在船艇、機械、雷達、通信等搜救裝備、設備的購置方面，國家對海上搜救志愿者組織應當及時給予補貼（例如購置補貼與稅收優惠），確保海上搜救志愿者組織在裝備購置上不會存在太大的經濟負擔。必要時，中央政府集團采購后，免費或者按照成本價格配備給海上搜救志愿者組織，政府、海上搜救志愿者組織應當保證每個海上搜救志愿者擁有先進、可靠、安全的裝備、設備，既能夠保證搜救安全、效率，又能夠輔助主業，便利生產。

（五）建立必要的志愿者保障基金

海上搜救志愿者外部保障主要為國家建立針對海上搜救志愿者的保障與補償基金，使海上搜救志愿者在執行海上搜救任務時受到的人身與財產損害得到基本的補償。

在海上搜救志愿者組織內部，應當提供比外部對海上搜救志愿者更強的保障。

1.建立海上搜救志愿者組織內部補償基金

海上搜救志愿者組織內部應當建立志愿者補償基金，對海上搜救志愿者在執行搜救活動中受到的人身、財產損害進行補償。

2.建立海上搜救志愿者保險制度

海上搜救志愿者組織也應當為海上搜救志愿者購買相應的保險，以保證在上述專項基金無法完全補償的情況下也能夠獲得最低的保險賠付。

（六）完善對杰出海上搜救志愿者的獎勵制度

1.完善杰出海上搜救志愿者的評選程序

完善杰出海上搜救志愿者的評選程序，將海上搜救志愿者的服役期限、參與活動次數、危險程度、搜救效果等作為主要的考慮因素，加強評選的透明度與公正性。

2.提升對杰出海上搜救志愿者獎勵的水平

提高對海上搜救志愿者獎勵的水平，提高獎金水平，同時，提高獎勵的社會認可程度，例如可以通過立法規定連續服務三年以上的海上搜救志愿者享有免服兵役權利，并享有和軍人一樣的各種窗口優惠服務等。

（七）依法賦予海上搜救志愿者組織進行公益訴訟的資格

1.海上搜救志愿者組織應當從提起海洋環境公益訴訟方面入手

依照我國現行的公益訴訟法律框架與海上搜救志愿者組織的發展狀況，起訴對象應當是針對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為。公益訴訟與海上搜救志愿者組織公益性法人的身份完全一致，我國海洋環境保護壓力很大，海上搜救志愿者組織應當肩負起保護海洋環境的責任，由海上事故直接引起的海洋環境污染案件由海上搜救志愿者組織向人民法院提起訴訟不僅能夠發揮其獨到的舉證優勢，而且可以壯大海上公益性工作的聲勢，吸引更多有志之士加入。

2.海上搜救志愿者組織進行公益訴訟的模式

我國新《環境保護法》中規定依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法紀錄，這樣的組織方可作為環境保護公益訴訟的原告。筆者認為，在海洋環境公益訴訟中，海上搜救志愿者組織也應當被納入原告范圍之內。在尚未將海上搜救志愿者組織明確納入海洋環境保護公益訴訟原告范圍的情況下，海上搜救志愿者組織可以通過注冊成立專門的下屬海洋環境保護組織，或者與相關的環境保護公益組織合作來進行海洋環境公益訴訟。

3.海上搜救志愿者組織進行公益訴訟應當遵循的基本準則

海上搜救志愿者組織進行海洋環境公益訴訟，必須要堅持以維護公益為最基本出發點。在訴訟活動以及賠償金的使用和分配方面，應當全面接受監督。

五、總結

我國的海上搜救志愿者組織正處于發展階段，需要獲得國家、政府以及社會各界的關注。筆者認為我國應當從完善海上搜救志愿者組織的主體性、內部體系、外部關系以及志愿者保障方面著手，將海上搜救志愿者組織的發展納入規范化的發展道路中。隨著相應體系的建立和完善，筆者堅信我國海上搜救志愿者組織的發展前景將越來越明朗。

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