基于SWOT分析的水電工程移民城鎮化安置研究

蔣華安，王波雷，陳 亮，張 民

（中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司移民分院，陜西西安710065）

基于SWOT分析的水電工程移民城鎮化安置研究

蔣華安，王波雷，陳 亮，張 民

（中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司移民分院，陜西西安710065）

采用SWOT分析方法，對水電工程移民城鎮化安置的優勢、劣勢、機遇和威脅進行了系統分析。提出水電工程移民要在政府的引導及支持下，積極適應生活和生產方式的轉型，根據當地實際發展特色產業，增加就業機會，使移民城鎮有強有力的產業，支撐移民從事經營性行業。同時水電工程應根據電站的實際，配套其他安置方式，以實現水電工程移民城鎮化安置目標，使移民搬得出、穩得住、能致富，環境得到保護。

SWOT模型；城鎮化；移民安置；水電工程

引 言

隨著水電工程開發的不斷深入，水電站開始走向高海拔、多民族、欠發達地區，在繼續以農業安置方式為主導的思路下，庫區移民生產生活方式發生了較大的變化，部分區域生產方式從農業區逐步轉向半農半牧區，庫區環境容量較小，水庫淹沒之后，區域內可供移民安置的優質耕地或草地數量較少，移民生產安置選點困難，加之庫區二、三產業不發達，移民安置壓力大。2012年黨的十八大明確地提出了農村“新型城鎮化”，中央經濟工作會議則進一步把“加快城鎮化建設速度”列為經濟工作的六大任務之一。移民城鎮化安置方式可以解決以農安置的弊端，并且隨著我國相關城鎮化戰略的提出，移民安置城鎮化也成為一個必然的趨勢。

水電工程移民城鎮化安置，是指利用農村附近集鎮或縣城，依靠其發展的優越空間，帶動移民走上產業化發展道路。對符合條件選擇到城鎮安置的農村移民，可以采取適當規模新建和擴建城鎮方式安置，移民城鎮化安置實質上是農村各種資源的重新合理配置、調整、聚集的過程，按照生產資源配置情況，可分為兩類，一種為完全依靠二、三產業收入，不配置耕地，第二種為配置少量耕地，同時移民參與二、三產業，獲得部分收入。

SWOT分析法，即優勢（STrengThs）、劣勢（Weakness）、機會（OpporTuniTies）和威脅（ThreaTs）分析，是基于事物本身，調查研究與對象密切相關的外部環境變化及影響可能對其帶來的機會和面臨的挑戰，然后用系統分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，制定符合競爭主體未來發展的戰略，從而發揮優勢，克服不足，利用機會，化解威脅［1］。SWOT分析法廣泛應用于區域經濟、社會和環境等相互作用、相互影響及內外關系的系統的研究方面，因此采用SWOT方法對水電工程移民城鎮化安置的優勢、劣勢、機遇和威脅進行系統分析，可為水電工程移民城鎮化安置提供應對策略及措施，更好地指導水電工程移民城鎮化安置。

1 水電工程城鎮化安置方式的SWOT分析

1.1 優勢

（1）解決了庫區生產安置配置土地的難題

隨著水電工程開發走向高海拔、多民族、欠發達地區，庫區淹沒村莊的優質生產用地資源本來就十分緊張，庫區環境容量較小，區域內可用于流轉、開發、開墾的用于移民安置的優質耕地及草地數量更少。水庫淹沒之后，采取以農為主進行生產安置的壓力極大，而從鄰近村社流轉土地在現實操作中也極為困難。移民生產安置選點不易，加之庫區二、三產業不發達，移民安置壓力較大。如果采用城鎮化安置方式之后，僅為移民配置少量耕地（草地）或不配置耕地（草地），移民生產安置壓力減輕很多，同時也減輕對庫周遺留居民的影響，移民主管部門工作協調量較少。

（2）有利于實現移民安置收入規劃目標

中國現狀農村人口人均耕地數量較少，農業經營多以家庭分散式為主，農業不能形成規模及產業化，因此農業效益不高，有限的土地收入僅成為農民總收入構成中的一小部分，農業收入占總收入的比重也在逐年減少，二、三產業收入已成為其重要收入來源，二、三產業收入占總收入的比重在逐步提高。

城鎮化安置區域主要位于城郊、鄉鎮政府所在地等人口密度較大區域，這些區域政治、經濟、教育、文化等相比農村較為發達，企業、工廠等較多，經濟發展空間和潛力較大，從事二、三產業機會較多。移民可利用集鎮聚集效應從事經商、運輸、修理或勞務輸出等行業，獲得一份收入。相對于農業收入，二、三產業收入較為客觀，從而確保移民規劃收入目標的實現。

（3）有利于庫周剩余村民的發展

水庫淹沒部分移民搬遷至城鎮后，在淹沒線外還剩余部分耕地、草地等生產資源，通過土地流轉，這些資源可為遺留在庫周的居民所利用，從而可以為其擴大生產規模，提高產業化帶來機遇，使其收入不斷提高，從而維持庫區的穩定。

1.2 劣勢

（1）過渡期的不適應

通過移民城鎮化的安置方式，水庫移民居住在集鎮，生活的方便程度提高了，同時生活消費的成本已提高了。但由于主客觀因素，生產的恢復、勞動力的轉移、移民的再就業及適應等將是一個長期的過程，移民由農業活動向非農業就業的轉移比較困難，可能造成短期內移民收入的不穩定、移民生產和生活之間的不平衡，使移民容易產生挫敗感，從而影響移民城鎮化安置的效果。

（2）社會關系的重新構建

移民搬遷進入城鎮后，由于生產生活方式，居住位置的原因，原有的社會關系產生解體。同時由于移民的文化、生活習慣、習俗，特別是少數民族習俗與城鎮居民存在差異，移民對原著居民資源的占用，可能會引起移民與原著居民之間的隔閡，一件偶發的小沖突，就可能觸發群體間長期的隔閡與抱怨，最后引發群體性事件。移民必將產生陌生感，導致他們對自身身份的質疑，同時原著居民對移民也缺少認同感，移民本身缺乏社會歸屬感，需要重新構建社會關系，適應新的社會角色，增加了移民的生產生活成本［2］。

（3）社會保障體系的不完整

農村移民實現城鎮化安置后，盡管部分移民配備少量土地資源，但土地已不能承擔起原先所具有的保障功能，移民在城鎮中生活，需要進入二、三產業從業，直接面臨市場競爭的經濟風險，主勞動力的失業或創業失敗都將影響到移民全家的基本生活維持。

我國解決“三農”問題的根本出路在于農村城鎮化，以城鎮化促進農村現代化。而農村城鎮化的核心是如何解決好轉居農民的城鎮就業和社會保障問題。現階段，城鎮化移民安置的社會保障體系還不是很完備，由于我國社會保障體系設計的原因，我國尚未建立城鄉一體的社會保障制度，城市與農村實行二元制保障制度。城鎮居民的保障體系有養老、醫療、失業、住房公積金等，保障的項目較多，金額高，相應的報銷比例也高。而農村居民的養老、醫療等社會保障項目少、保障金額少，報銷比例低，只有少部分人享有最低生活保障，而無城市人享有的“高補貼高就業”的社會保障制度，使其不能放開手腳去從事二、三產業，甚至創業。

農村移民進城后，庫區移民如何在短期內與城市社會保障制度實現銜接仍存在著問題，社會保障體系難以順利銜接，移民感覺在失去土地后，無所依靠，對移民安置穩定帶來影響。

（4）城鎮消費高的影響

電站修建區域，往往處于高山峽谷等地段，移民原來的經濟狀態基本屬于小農經濟，生產規模小，自給自足，移民消費總額較小。而進入城鎮化安置初始階段，移民居住實現了由鄉村社區向現代城鎮轉變，但是移民思想還不能完全轉變到位，移民普遍商品意識不濃，經濟思維落后，經濟收入不高，而在衣、食、住、行等各方面消費支出范圍較大，從而出現了“收入還處在農村水平、消費業已城鎮化”的現象，使移民的經濟及心理壓力較大，甚至出現逃離現象。

（5）移民安置城鎮化發展水平的影響

電站建設期間，電站建設在短期內投入大額資金，給地方帶來了勞務收入的增長，農業產業化調整速度加快、二、三產業發展迅速、小城鎮建設步伐加快、移民收入增加，并對地方財政收入增長起了拉動效應。

電站建設進入后期及完工后運行期，在鄰近電站的城鎮及輔助性行業紛紛撤離或關閉，前期大量的資金流、人流、物流銳減，聚集效益產生的熱鬧繁華被產業空心化帶來的冷清蕭條所替代。前期對水電站建設投資過度依賴而沒有及時考慮發展承接產業，出現移民安置城鎮的產業空心化，以致就業機會大幅減少，移民失業問題嚴重，收入銳減。

其次用于移民安置的城鎮本身的經濟發展水平如果不高，就業機會就十分有限，用于非農業安置的環境容量有限，移民被迫向一些更大的城鎮或中心城市尋求就業機會，必將造成移民的第二次遷移，影響移民安置的效果。

1.3 機遇

（1）國家宏觀經濟發展的必然趨勢

目前我國經濟實現高速增長循環的障礙在于城鄉二元經濟結構矛盾，城鎮化水平不高，我國農村發展的總體趨勢是城鎮化，從而解放出更多的農村勞動力從事二、三產業，實現農業的集約化、規模化及現代化。從現階段消費主體看，占全部人口50.32%的農村居民［3］的消費結構還處于很低的水平，改變這一狀況的基本要求是提高農民的平均收入和消費水平，而解決問題的根本出路在于農村人口的非農化，促進城鄉二元經濟結構的逐步瓦解，特別是城鎮化。在今后相當長時期內，城鎮化以及與之相伴的勞動力由第一產業向城鎮第二、三產業的轉移，不僅是實現中國現代化的重要步驟，也是推動我國經濟增長的基本力量。

在國家政策、移民經濟系統、移民產業結構調整、移民基礎設施建設、移民人才開發、移民生產與生活方式的變遷等方面都將為農村城鎮化帶來機遇，促進移民安置城鎮化的實現。

（2）對遷入城鎮未來發展帶來機遇

隨著水電的開發，庫區吸引大量資金，同時大量水電站施工者及技術人員的到來，為工程所在地輸入了大批人才，帶進各種先進的文化思想和意識，從而感染及轉變當地居民思想觀念。同時工程建設需要的大量建材和設備，又為相應的建材、冶煉、機械、電子工業和交通運輸業帶來了發展機會。集鎮的交通、通訊等基礎設施項目的興建與發展，改善了電站工程所在區域的投資環境，極大地帶動了電站所在地的商業、城鎮建設、服務業的發展，為小城鎮的發展提供強有力的支撐。

同時移民的遷入城鎮，尤其是大規模的移民搬遷，將對原有城鎮部分基礎設施進行更新改造或重建，提升原有城鎮的發展水平，使其在短期內能有大的提升，促進原有城鎮的發展。移民進入城鎮，加速農村人口在地理上向城鎮集中，移民進入城鎮帶來壓力的同時，給水庫移民集中安置帶來了聚集和規模經濟效應，帶動了消費，隨著城鎮規模的增大，從而帶來更大的二、三產業增長空間，進一步有力地推動城鎮的興起，從而為農業產業化的發展提供了空間載體和依托，農業產業化又促使經濟活動相對集中，促進與農業相關基礎產業的發展。農業產業化與農村小城鎮的發展，可以吸納大量農業剩余勞動力，為農業規模經營、鄉村工業化、農業市場化發展創造條件。由此產生了聚集效應和規模效應。

（3）提升移民自身素質的機遇

移民城鎮化安置后，由于城鎮具有基礎設施完備、環境優美、服務設施齊全等硬件資源，同時具有信息傳播、思想觀念、金融市場、文化體育、教育科研等軟件資源，可吸引科技專業人才加盟水庫移民經濟系統。而且農業產業化、工業化、現代化的發展為各種人才提供了用武之地，使人才既在事業上有發展前途，生活上也無后顧之憂。這樣，城鎮的發展就可以吸引大量急需的人才。移民通過耳濡目染，可以迅速提高自身的素質，從而為其從事二、三產業創業奠定基礎。

1.4 挑戰

（1）移民角色的轉換

進城鎮前，移民大多生活水平不高，交際范圍有限，而進城后，雖然周圍環境有所改變，但在一定時期內，其思維仍局限在農業方面，生活習慣、自身水平與市民差距較大，在扮演市民角色時，移民對成為市民這一角色存在認知、領悟及對其在新環境中的角色扮演中各種偏差、矛盾、沖突和困難。對面臨的各種不可避免的困難缺乏心理準備和承受能力，在心理和情感上不能接受包括勞動生產在內的新的角色行為模式，特別是面對變化較大的新的市民角色，不能主動、積極的面對，從而易造成思想和行為上的諸多矛盾和困惑，導致角色轉換的步履蹣跚［4］。

因此這就對移民自身提出了更高的挑戰，移民要努力提升自身的綜合素質，積極主動的融入城市生活的節奏，主動參與到市場經濟的活動中去，適應新的環境。

（2）移民職業轉變的挑戰

中國的土地制度規定，城市的土地屬于國家，而農村土地屬于集體組織，這就使得農民轉移到城里來，但是土地還保留在那里。移民進城后，必須尋求一份職業作為自己的生計，但是受制于移民自身素質不高的因素，往往只從事一些簡單的體力勞動工作，如清潔工、建筑工人、從事小攤小販等。這些工作收入不高，有些甚至不能保證溫飽，因此移民必須從這些傳統的低附加值的行業中跳出，多參加培訓，學習新知識，提高收入，從事一些收入較高的工作。

2 走城鎮安置道路的應對策略

農村移民的城鎮化安置要堅持既要積極、又要慎重的原則，尊重客觀經濟規律和群眾的意愿，量力而行，逐步推開。移民由分散的農村進到小城鎮，生產方式、就業門路、謀生手段以及生活方式都發身了根本變化，在移民城鎮化安置的過程中，必須采取一定的應對措施，盡可能減少移民由農業向二、三產業轉移的陣痛。

（1）移民自身也要適應生活和生產方式的轉型。在觀念上要順應現代社會城鄉一體化的大趨勢。適應生活和生產方式的轉型，尤其要主動地適應，而不是被動地適應和轉變。改變故土難離的思想情節，改變對政府過于依賴的思想等，其次，自身要加強對適合自己特點的技能的學習。

（2）加大對移民城鎮的農村產業化和農村工業化的支持力度，根據當地實際發展特色產業，增加移民就業機會，使移民城鎮有強有力的產業支撐移民從事經營性行業。

（3）政府要加強引導，處理好輸血和造血的關系。農村移民需要接受就業培訓，以便盡快有業可從，并掌握就業本領，提高科技文化素質，在短期內以輸血為主，如直接給移民以物質補償為主，解決移民生產和生活中的實際困難；但在后期扶持中則以“造血”為主，主要通過政策來引導移民走上城鎮化發展的道路。

（4）移民在搬遷后的經營過程中要加強政策扶持力度。如通過稅收優惠、政策引導和項目支持的辦法來使移民的經營走上良性發展軌道。對移民搬遷后的風險應對機制的建設，如建立城鄉一體化的社會保障體系，加強對移民各種技能的培訓。在他們失去最基本的生活保障即土地之后，就應該將其轉為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣享受社會保障，消除其后顧之憂。

（5）在城鎮化安置的同時，應根據電站的實際，配套其他安置方式，如逐年補償、養老保險安置方式、兼業安置、資源入股方式安置及培訓創業等安置方式，使移民多一份保障。

（6）通過以上強有力的政策和措施來促進和保障小城鎮的發展。小城鎮的發展必然帶動整個農村經濟的大發展，推動農業產業化，農村工業化、市場化、現代化的進程，實現水電工程移民城鎮化安置目標，使移民搬得出、穩得住、能致富、環境得到保護。

［1］周蕾，溫淑萍.基于SWOT的寧夏農業特色優勢產業競爭力分析［J］.安徽農業科學，2010（05）:2610-2612.

［2］陳洪玲，李峰.論我國城鎮化進程中失地農民的權益保護［J］.遼寧師范大學學報（社會科學版），2012（01）:18-22.

［3］中國國家統計局.2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）［R］，2011.

［4］張世友.三峽庫區城鎮化進程中農民市民化的角色障礙及其調適策略［J］.農村經濟，2004（12）: 85-87.

TU984

A

1672-2469（2015）10-0066-04

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.10.20

蔣華安（1970年—），男，教授級高級工程師。