水資源管理手段創新研究進展

水資源管理手段創新研究進展

沈興興,馬忠玉,曾賢剛

(中國人民大學環境學院,北京100872)

摘要：從水資源配置、水資源使用效率、雨水利用和管理、水資源污染治理、公共參與等多個角度,綜述了國內外水資源管理手段創新的研究進展,簡要分析了各種創新手段在我國的應用現狀和前景,認為水資源管理手段的演化朝著更順應自然,更注重生態系統的原生態保護,更注重市場、經濟手段的應用,更兼顧效率與公平的方向發展。

關鍵詞：水資源管理;管理手段;手段創新;綜述

基金項目:國家社會科學基金(13&ZD045) 國家科技支撐計劃(2012BAB03B03)；國家自然科學基金(51179044)

作者簡介:沈興興(1981—),女,博士研究生,研究方向為環境經濟學、自然資源管理。E-mail:xingxinghenry@126.com

中圖分類號：TV213.4

文獻標志碼：A

文章編號：1004-6933(2015)05-0087-09

Abstract：Research progress of water resource management methods innovation at home and abroad was reviewed from the aspects of water resource allocation,water resource use efficiency,rainwater utilization and management,water resources pollution control,public participation,etc. Meanwhile,the application status as well as the potential of different innovative solutions in China was simply analyzed. The authors of this paper thought that the evolution of water resources management should be developed towards the direction of more natural,paying more attention to the original ecological protection of the ecological system,caring more about the application of market,economic means,giving consideration to both justice and efficiency.

收稿日期：(2014-11-19編輯：彭桃英)

DOI：10.3880/j.issn.1004-6933.2015.05.018

Research progress of water resource management methods innovation

SHEN Xingxing,MA Zhongyu,ZENG Xiangang

(SchoolofEnvironmentandNatureResources,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Key words： water resources management; management method; method innovation; review

工業化、城市化進程對水資源掠奪式的開發和利用,對水資源管理帶來了極大的不確定性,水資源管理手段亟須在現有基礎上改革創新,實現水資源的可持續、適應性管理。

傳統水資源供給管理通過不斷擴張性開發水資源來滿足人口增長和經濟社會發展對水資源日益增長的需求,結果造成對水資源的過度開發利用,導致一系列生態環境問題。這種供給管理模式,從長遠看,不僅難以做到對水資源的公平分配,更談不上對水資源的優化配置和高效利用[1],而且還可能破壞水資源的自然循環過程及其再生能力,并誘發和產生自然水循環與社會水循環兩種過程之間的不協調問題[2],因而是不可持續的。人們逐漸認識到,可通過調控各種用水者的用水需求,實行水資源需求管理，實現保護水資源、更好地管理和利用水資源的目的。水資源需求管理是指在水資源供給不足的剛性約束條件下,遵循以供定需的原則,綜合運用行政、經濟等多種管理手段規范人類在水資源開發利用中的行為,抑制水資源需求的過快增長,實現對有限水資源的優化配置和可持續利用[3]。

我國水資源管理的整體趨勢是逐步向國際靠攏,由傳統的供給型管理轉向需求型管理,由工程管理轉向資源管理,由單項工程技術手段轉向綜合管理手段[4]。經濟激勵、公共參與、宣傳教育和信息戰略都是當今水需求管理的有力工具,這些工具相比工程措施都更利于環境友好,同時在平衡水供求關系方面更加經濟有效[5-7]。

1水資源配置手段創新

1.1基于生態需水、氣候變化等因素的配置手段創新

近年來,隨著世界上很多河流生態系統的惡化,越來越多的學者開始關注河流生態系統自身需水量研究。學術界將河流生態系統自身的需水量稱作生態流、環境流。生態流、環境流是很多發達國家水資源配置時首先考慮的一個重要方面。近年來我國一些學者也開始從事生態需水量的研究。趙勇等[8]認為水資源配置經歷了從初步探索、系統分析與模擬、追求生態環境與社會經濟協調發展,到注重社會公平與市場調節這4 個階段,并提出水資源配置應注意管理手段和工程措施并重,協調經濟社會與生態環境的關系。馮夏清等[9]提出了基于水循環模擬的流域濕地水資源合理配置的概念,將濕地作為優先級僅次于生活用水的優先用水單元,初步構建了基于水循環模擬的流域濕地水資源合理配置研究框架。Xia等[10]開發了一種新的評估手段和水系統模型,預測滿足不同自然水質目標下的生態需水量,或者滿足河流健康和可持續發展城市的河流生態系統需水量。還有一些學者從統籌生態效益與經濟效益的角度提出水資源合理配置手段,如粟曉玲等[11]在基于生態系統服務的動態生態價值評估的基礎上,初步建立了內陸河流域基于生態效益和經濟效益統一度量的水資源合理配置模型。Santosh等[12]開發了一個考慮了氣候變化的城市水資源綜合管理模型,該模型適用于不同氣候變化情景下優化滿足不同用水者包括河流自身生態用水需求的水量分配。

1.2市場機制、經濟手段創新

運用市場機制和經濟手段來合理分配水資源,是目前國際社會在提高水資源利用效率、解決水事沖突中十分重視的政策和戰略舉措,以美國加州地下水水權交易市場、澳大利亞墨累達令水權市場、智利的水市場等最具有代表性。水市場最早在20世紀80年代引入澳大利亞,水權和水分配交易在公共和私人部門都得到廣泛應用。Wheeler等[13]研究發現南莫雷大凌河流域的一個州大約86%的灌溉者在2010—2011年至少進行過一次水市場交易,水市場交易戰略已經是灌溉者們在農田管理中普遍采用的一個工具。Wheeler等[13]還強調要考慮氣候變化的影響與水資源短缺的耦合作用。

黨衛紅等[14]通過介紹智利、墨西哥、美國的水權交易案例,提出可交易水權制度是提高水資源的配置效率和利用效率的有效手段。張仁田[15]嘗試采用博弈論對水資源初始分配中公平與效率的沖突進行分析,得出的結論為水交易加水資源費是解決沖突的最佳方法。王金霞等[16]通過分析智利、墨西哥和美國加利福尼亞州等國家或地區在發展水權交易方面的實踐,得出一些對我國建立合理的水權制度、適時開展水權交易的有益政策啟示。單以紅等[17]認為水銀行是調劑用水余缺、節約水交易成本和促進水資源可持續利用的一個有效工具,提出建立我國水銀行制度的建議,討論了水銀行與水資源行政主管部門的關系、規避運作風險及化解交易外部性等3個問題。王亞華[18]通過水權交易案例分析了水權交易在我國的發展現狀,并指出水權市場在我國還面臨著很多制約性因素,我國的水資源分配體系短期內還不可能建立在水權和水市場基礎之上。王瑞萍等[19]則認為政府不必一定要用稅收、補貼等方法來消除私人成本和社會成本之間的差異,而只需界定并保護產權,建立減少交易成本的環境,那么水資源的優化配置就可實現。勵效杰[20]基于水權的可分性特點把水權分為所有權、經營權和使用權,提出了基于水權的水管理制度分析模型,并利用基于市場機制的水經營權管理的委托-代理模型,對基于市場機制的水經營權管理中的道德風險問題進行了系統的研究。陳艷俊[21]建議在堅持水資源國家所有的前提條件下,將水資源的經營權、使用權等,通過承包、租賃等多種渠道推向社會,達到提高水資源經濟價值和使用效率的目的。

另外,有學者從用水配額的角度探討工業用水的定額管理,如,張士鋒等[22]以北京為例,提出工業用水定額可以分為主定額和輔助定額,認為實現用水定額管理的核心,是把所制定的用水定額轉換成一個可以操作執行的行業和企業的用水指標。

筆者認為我國過去是計劃經濟體制,水資源管理政策傾向于行政命令手段,形成了單一的水資源政府供給體制,用水戶參與權利小,造成供給效率低下。而當前我國是從計劃經濟轉向市場經濟體制的轉型期,應該在水資源配置中嘗試運用市場機制和經濟手段,如開展水權交易。但正如上文中有的學者提到的,筆者也認為當前我國的水資源分配體系還不可能完全建立在水權和水市場的基礎之上,因為還面臨很多制度上、體制上的制約因素,如缺少法律上對水權的界定和缺少對所有權、經營權、使用權、收益權進行分割的具體規定，缺少交易市場規則,而且公眾意識也有待提高。

1.3虛擬水貿易手段創新

虛擬水這一新概念,是指生產商品和服務過程中消費的所有水資源[23]。虛擬水是產品中包含的水,它以虛擬的形式體現出來。由于距離的限制,實體水貿易通常運輸成本高昂,實際運作十分困難,因此虛擬水戰略日益引起了缺水地區管理層的重視,并開始在水資源戰略管理中應用[24]。Hoekstra等[25]總結了改善用水效率的3個層面及各自的管理手段:第1個層面是使用者層面,這個層面的主要管理手段是價格和技術,實現“區域水利用效率”的改善;第2個層面是流域層面,這一層面主要是采用高效的水量分配方法,合理分配不同用途的水量,實現“水量分配效率”的改善;第3個層面,那就是全球的水利用效率。貧水國家可以進口高耗水產品(水密集產品),出口低耗水產品和服務,即通過進口虛擬水,緩解國內水資源壓力;而水量充沛的國家可以考慮出口虛擬水,這就形成了國際上的“虛擬水流”。

對于水資源緊缺的地區來說,虛擬水貿易提供了一種替代供應方式,并且不會產生惡劣的環境后果,能較好地減輕局地水資源緊缺的壓力。糧食作為人類的生活必需品攜帶有大量的虛擬水,是當前世界貿易中數量最大的商品,所以,有關虛擬水研究主要圍繞人口、糧食、貿易之間的關系展開。Chapagain等[26]評估了1997—2001年全球范圍棉花消費的“水足跡”,結果表明,1997—2001年全球范圍的棉花產品消費需要每年256 Gm3的水,其中42%藍水,39%綠水,19%污染的灰水;大約84%歐盟境內的水足跡來自歐洲以外地區(主要是印度和烏茲別克斯坦)。龍愛華等[27]簡要介紹了當前國際虛擬水研究進展和虛擬水計算方法,并根據我國西北地區的實際情況和資料的可獲得性,計算了2000 年新疆、青海、甘肅、陜西4 省(自治區) 居民消費的虛擬水數量和人均虛擬水消費量,認為虛擬水戰略非常適合作為西北水資源緊缺地區的一項現實戰略措施。然而,采用虛擬水戰略,盡管可以從宏觀角度平衡水的赤字,但也會引起糧食安全(如糧食進口出現問題) 等涉及國家或地區穩定的一些問題[28]。

筆者認為,在當前我國水資源相對缺乏且南北水資源分布不平衡的國情下,尤其在北方一些極度缺水地區,可以考慮采取虛擬水貿易手段,盡量減少高耗水作物的種植,在不危及國家糧食安全的前提下選擇進口該類高耗水作物糧食,但這需要進一步研究了解我國各類農產品特別是高耗水產品虛擬水的貿易順差、逆差現狀。

2改善用水效率的手段創新

2.1改善農業灌溉用水效率

農業是用水大戶,據統計，全球農業用水在整個水資源消費中的比重大約70%,周國逸等[29]通過研究發現,農業用水在我國各大區域中都占了很大比例,西南諸河和內陸河兩區域的農業用水比例大于84.5%; 松遼河、海河、黃河、淮河等流域的農業用水比例介于69.3%～78.7%之間; 長江與珠江流域及東南諸河區域農業用水比例介于59.0%～64.6%之間。關于農業節水,大部分學者都建議通過噴灑、噴灌和滴灌等方式來節約農田用水。國外一些學者利用流域尺度有關灌溉數據,采用最佳管理實踐開發了農田節水模型[30]。張紅麗[31]在對節水生態農業模式示范區進行深入調查分析的基礎上,提出了構建節水生態農業系統的理論體系。王金霞[32]實證分析了誘導地下水灌溉系統產權制度創新的因素及影響地下水灌溉系統技術效率和產出水量的相關因素,探討如何運用更有效的制度和政策工具來提高灌溉系統的運行效率、水資源的利用率,結果表明,不同產權制度對地下水灌溉系統技術效率的影響是不同的,非集體產權制度比集體產權制度可以顯著提高灌溉系統的技術效率。

2.2水價手段

水價政策是提高用水效率的一個常用的經濟激勵手段,Dawadi等[33]調查了美國拉斯維加斯半干旱地區人口增長和氣候變化對水資源的雙重影響,使用16個全球氣候預測模型模擬人口增長和氣候變化對科羅拉多河水需求和水供應的影響。研究發現,如果不實施更進一步的需求管理政策,基于人口增長的預測,該地區在不遠的將來將無法滿足水需求。然而,通過水資源保護和水價政策的結合,未來可以維持水量供應。

我國學者針對水價的確定原則、制定方法、管理機制等開展了很多研究。汪恕誠[34]從理論上將水價分為3個組成部分,即資源水價、工程水價和環境水價。沈大軍[4]從不同方面分析了水資源費征收的理論依據,同時建立了以成本費為基礎的水資源費計算方法和以市場供需為基礎的水資源費計算方法,分別從成本補償和供需平衡兩方面建立了水資源費標準的計算方法。截至2004 年6 月,我國有河北、山西、遼寧等14 個省(自治區)的50 多個城市實施了階梯式水價[18]。Xia等[35]建議通過市場經濟的管理手段合理確定水價并實施階梯水價,通過使用市場工具進行經濟規制,利用必要的激勵機制進行合理補償,提升用水者生產和生活過程的節水意識。世界銀行政策分析與建議項目“中國:解決水資源短缺——從分析到行動”政策研究報告(2007年)指出，中國應積極推行基于邊際機會成本(MOC)的水價改革:商業用水和工業用水,其水價應能保證回收所有的邊際機會成本;居民用水,第一階梯水價的用水量應設定為每人40L/d為宜,超過該用水量的第二階梯水價則應逐漸漲到邊際機會成本。

王瑞萍等[19]通過對水價和水權理論的研究,提出應建立非營利為主,并適當輔以補貼型和營利型水價模式的多元化、多層次具有中國特色的綜合水價體系。吳娟等[36]提出兩部制水價是符合黑河中游水價現狀的合理水價,并將兩部制水價運用到黑河中游水價的制定中。張仁田[15]根據不同的水價制定方法,分析了水資源再分配中水價對效率和公平性的影響,發現不同的水價制定方法對水資源再分配的公平性基本沒有影響,而對水資源的使用效率有顯著影響。黃濤珍[37]借鑒經濟發達國家在水價管理中的先進經驗,提出了我國水價應加強柔性管理,變政府直接定價為政府宏觀控制與社會監督相結合。唐增等[38]通過分析發現不同水價制定方式在成本補償、社會效益以及效益分配上的結果不同,在不考慮政府調節和執行成本的情況下,最終的水價等于用水者從水資源利用中獲得的邊際效益。

筆者認為水價管理應該區分工商業用水、居民生活用水。水資源在很大程度上具有公共產品的屬性,但在我國的國情下,由于水資源量有限,使用者增加,而出現了擁擠效應,因而將水資源界定為準公共產品更為確切。從公共管理學的角度,對滿足人類基本生活需求的這部分水資源,可作為基本必需的公共產品,由公共部門保障供給,對社會公眾只是收取適當的供給和管理成本費用,而不應該借此盈利。與居民生活用水不同,工商業用水是為了實現盈利的需求,因此必須承擔供水過程的全部成本,過低的水價只會縱容工商業用水的浪費低效,造成社會集體福利的損失,將對社會產生很大的負外部性。但目前國內尚缺乏分別針對居民生活用水和工商業用水的水價制定體系研究。

3雨水利用和管理手段創新

很多國家很重視雨水管理,將雨水管理作為緩解城市水資源危機、維護水生態系統健康的重要戰略和措施。可持續、近自然和多功能,已成為城市雨水管理的根本目標,強調預防優先、源頭控制以及工程和非工程管理實踐的結合,并通過法規、行政、經濟等措施來保障實施[39]。一些地區已經開始通過專門的立法并采取相應激勵措施來促進雨水的使用。

過量的暴雨沖刷對陸地和水生生態系統都帶來負面影響,很多發達國家都很重視暴雨管理。為了應對范圍和頻率都日漸增多的暴雨事件,美國很多地方政府都在尋找一些經濟有效的戰略來管理暴雨沖刷帶來的風險。美國國會于1987年通過了《聯邦水污染控制法》修正案(簡稱暴雨出水限度和排放許可證制度(Storm NPDES Permit)),對暴雨排放進行管理[40]。Parikh等[41]在分析聯邦清潔水法和州層面與暴雨相關的水法規的基礎上,提出暴雨使用者付費、暴雨徑流收費、津貼市場、自愿交易制度等幾種暴雨管理手段。Barbosa等[42]探索了可持續暴雨管理的影響因素和最佳暴雨管理實踐的判定原則,指出暴雨管理的方法應該是靈活、有地方特色的,并充分考慮所在區域的行政和法律因素。

筆者認為當前我國的雨水利用和暴雨徑流的管理工作相對落后,沒有受到應有的重視,學術界領域也缺乏相應的研究,政府應該出臺一系列政策手段促進雨水的收集和利用,減少暴雨徑流給生態和人體健康帶來的不良影響。

4水污染治理手段創新

4.1市場交易手段

在過去的20年里,一些發展中和轉型國家的決策者和學者們對是使用經濟激勵手段還是命令控制性手段來控制污染一直存在爭議[43]。筆者認為兩種手段各有利弊,應互為補充,且在污染發展的不同階段各有側重。農業生產帶來的非點源水污染被認為是美國和歐洲的一個主要環境問題。為了減少農業生產引起的氮污染,Maille等[44]提出了一種為了改善流域水質量而向農民進行經濟激勵的支付手段,支付的基礎是特定流域的水質,向農民支付的依據并不是農民進行水質保護的成本,而是流域達標的水質和水量,這種控制污染的手段風險較低,更天然,吸引了選定流域53%的農戶參與,產生了很大的氮削減量。

美國的水質交易最初僅限于點源污染者之間的一種交易,經典的例子就是排污權交易。然而,還有一些研究指出,點源污染者與非點源污染者之間的交易可作為一個比傳統命令控制性手段成本更低的改善水質和進行農業保護的重要手段[45]。近年來出現的點源-非點源水質交易模式,指的是一個點源污染者向農戶支付一定的費用用于保護水質,并將保護水質帶來的成效作為自己污染達標的配額。這種模式不僅可以削減農業的非點源污染,而且降低了企業的減污成本,因為通常農戶采用減少徑流污染的方法所耗費的成本要比一個工廠安裝先進減污技術的成本低[46]。

我國在污染控制領域還主要依靠技術手段,缺乏市場和經濟手段的應用,亟須向發達國家借鑒相關經驗。排污權交易目前也只是在極少數城市試點運行,整個排污權交易制度尚待建立和完善。關于污染治理的市場手段研究較少,大部分學者也都是籠統地提出一些政策建議,例如舒俊杰等[47]提出在水污染嚴重地區推進排污總量控制、排污權交易及治污補貼,吸引社會投資參與污染治理。

4.2流域生態補償手段

馮東方[48]認為,在眾多的環境經濟政策中,能給流域水污染防治帶來根本變化的綜合性環境經濟政策,當屬生態補償政策。流域生態補償政策是一項環境經濟政策和管理制度安排,它以改善或恢復流域生態系統服務功能為目的,以調整相關利益者(保護者、破壞者、受益者、污染者和受害者)因保護或破壞流域生態環境活動的經濟利益分配關系為對象,通過經濟手段控制流域水環境污染,促進生態保護。美國實施了一個稱作“最佳管理實踐”(BMP)的減少水污染戰略。 Centner等[49]針對最佳管理實踐的法律制度和實際應用情況,討論減少氮肥水平的補償支付問題,通過模型評估了減少氮肥使用的支付的制度限制,過度使用的懲罰措施和滿足最小氮水平的經濟激勵機制。模擬結果表明,最佳管理實踐可以降低農業非點源污染,對氮肥使用者進行經濟補償是較好的措施。筆者認為這本質上就是一種基于水質的生態補償手段。

我國流域生態補償研究始于20世紀90年代,主要集中在補償主客體、補償措施和標準等方面,其中補償標準的計算是實施生態補償機制的關鍵。曹國華等[50]的博弈模型、龐愛萍等[51]的基于水環境容量的流域生態補償標準確定方法、韓艷莉等[52]以“3S”技術為支撐、耿涌等[53]運用水足跡理論和方法、劉強等[54]運用生態保護成本法和條件價值評估法,都從不同角度討論了生態補償的數量和補償標準的測算方法。很多流域生態補償研究中忽略水質功效,生態價值計算方法缺少系統性。付意成等[55]總結出基于水量水質模擬、水生態價值核算的流域生態補償標準測算框架,并以水量水質功效的不可分割性為基礎,得到了永定河跨界斷面補償標準。

此外,有些學者針對補償資金的來源進行了具體的設計和建議。楊榮芳等[56]建議赤水河流域采取“異地開發”試點和項目支持等長效補償機制,生態補償費應由受益省和三峽工程開發總公司共同出資,通過國家財政轉移支付的方式,建立赤水河流域生態補償基金,在上游省份設立專門賬戶,將該基金專門用于流域上游生態建設和環境污染綜合治理。

對于一些小流域,上游提供的生態系統服務明確、上下游的受益者相對明確且數量較少,且交易成本相對較低時,可促成雙方簽署生態服務買賣的協議。簽署協議的雙方可以是單個或多個社區團體、私人企業、社會團體,也可是地方政府。目前,在赤水河的一個小流域上已經開始示范下游酒廠、上游社區這種民間自行交易的生態系統服務付費機制。

4.3信息手段

Cao等[57]分析了不同淡水池塘模式下水環境標準和管理的差別,建議使用WebGIS信息系統和技術整合創新手段,建立一個綜合的水環境管理系統,以加強預測風險的能力和信息管理水平,實現池塘水環境的動態監測和改善評估、警告、決策咨詢和常規管理,并且提出在解決富營養化、溶解氧含量低、有毒物質超標和魚類疾病頻繁等池塘水環境問題時,要充分考慮市場手段。一些學者認為,水環境質量管理的有效手段就是完善水資源監測和水資源保護的信息管理。姜永生[58]提出,實現水資源保護的高效管理,追求水資源保護管理的最大效益,是現代水行業管理的重要內容,水資源保護管理信息系統則是實現這種高水平管理的重要工具。他還分析了淮河流域水資源保護管理信息系統對水資源質量狀況、水環境變化趨勢進行高水平管理的戰略方向,進一步研究了淮河流域水資源保護管理信息系統建設的基本思路、總體規劃、基本功能和實現方法。

4.4生態系統手段

國外一些學者試圖開發一些能夠優化多種生態系統服務產出的低成本手段來促進水資源的管理,提出了“生態系統手段”,“利用天然過程優化不同生態系統服務和受益對象的低投入手段”。它們可以通過減少負面影響和優化生態系統服務收益而促進所有生態系統服務對象的可持續發展,提高經濟凈收益。復合型人工濕地就是生態系統手段的代表。愛爾蘭政府已經發布了復合型人工濕地建設的設計導則[59]。Anne Valley地區的人工復合型濕地方法則是生態系統手段用于實踐的一個典型案例[60]。Everard等[61]采用STEEP框架對愛爾蘭沃特福德郡的Anne流域的復合型人工濕地的效益進行了評估,通過與農戶、政府部門和政策部門、企業、郡議會和其他相關群體的面談反饋,識別了該復合型資源管理方式的障礙。Philippe等[62]認為在氣候變化和人類活動影響下,為減少重金屬污染對水資源、生物多樣性、食物鏈和人體健康的影響,在自然水生生態系統和工業區或流域之間引入人工濕地,是一種有前途的生態修復手段和綜合的污染防控手段。

國內有關研究起步較晚,最近幾年我國的學者開始關注人工濕地治污的研究與應用。余志敏等[63]采了2種復合人工濕地系統處理昆明市城市河流污水,為期1年的運行結果表明:2種復合人工濕地系統對城市河流污水具有良好的污染物去除性能,強降雨會對復合人工濕地出水水質造成一定的影響。何強等[64]針對中國小城鎮的水污染特點,開發了一種復合型人工濕地污水處理技術。吳振斌等[65]系統介紹了復合垂直流人工濕地工程的應用,對推動我國濕地及其生態功能等方面的研究具有重要的借鑒和示范作用。

5水資源管理中的公眾參與手段創新

國際上很多國家都越來越重視水資源管理中的公眾參與。在美國、法國、荷蘭等國,社會公眾用水戶有權參與水資源的開發、利用和管理,并受法律保護。如法國流域管理體制中的水議會制度和三級協商機制,荷蘭的水董事會制度,智利、墨西哥、西班牙等國的用水者協會,都是為公眾參與水資源管理而建立的相應組織機構[66]。Leenhardt等[67]設計了一個協調水資源管理中多方利益的綜合評價模型,決策者通過情景分析和相關方的參與模擬和模型預測進行預決策。美國加州的CALFED海灣-三角洲項目是水環境治理領域通過公共參與實行聯合管理和適應性管理的一個典型,該項目的重要理念是綜合協調、合作解決、公眾參與,以及公開透明的決策[68]。

我國20世紀90年代晚期開始公共部門的市場經濟改革,如水服務行業的市場化,水價管理的法律、制度和公共聽證等,表明了公眾參與程度的加大。Zhong等[69]分析了水價設定過程公眾聽證的出現、發展和當前的作用,評價了公眾聽證作為傳統中央決策轉向的一個方面,正朝著更加透明、廣泛和參與式治理方向發展。杜鵬等[70]在對國際上公眾參與理論及其應用進行分析與總結的基礎上,提出,就中國政治體制和現實實踐條件而言,均需加強和發揮政府在參與式水管理中的作用,農民參與用水管理的模式已成為公眾參與在中國水資源基層管理中最主要的表現形式。農民用水者協會是由政府水務主管部門發起,農民自愿組織起來的自我管理、自我服務的農村農業灌溉或供水組織,其特點是組織結構單一,缺乏必要的非政府組織(NGO)專業人員設計指導[70]。截至2006年7月,我國已有30個省區市不同程度地開展了用水戶參與灌溉管理的改革,組建了以農民用水者協會為主要形式的各種農民用水合作組織2萬多個。

整體而言,我國水資源管理中的公眾參與還是相對缺乏的,國家層面也缺少針對公眾參與的具體制度保障和體制設計,公眾仍然缺乏話語權和決策權。如何對現有的水資源管理體制和機制進行相應的改革,從而更好地保障公眾參與,有待學者和管理者進一步研究和探索。

6水資源管理手段的演化趨勢

國內外關于水資源管理手段創新的研究比較多,創新的角度也很豐富,包括從水資源的配置、水污染的防治、提高水資源利用效率等方面,提出的創新手段往往更順應自然,更注重生態系統的原生態保護,更注重市場、經濟手段的應用,更能兼顧經濟效率與社會公平。正如國外一些學者所總結的那樣,在邁向水資源科學管理的道路上,有以下幾個明顯的趨勢: 采用綜合性方法,多種政策手段,并更多地運用經濟手段;更強調水資源保護;重視基礎設施建設的融資問題;重視公眾參與及知識和信息分享[71]。

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