美國的水資源綜合管理研究

［美國］N.S.格里格

水文水資源

美國的水資源綜合管理研究

［美國］N.S.格里格

水資源綜合管理(IWRM)概念激起了廣泛的全球性對話，但由于其定義模糊不清、僅作為機構的一種工具以及不能有效解決重大問題而受到了批評。其他部門的綜合管理模式，甚至于水管理過程本身，也受到了類似批評。水資源綜合管理面臨挑戰，原因是水政策常常要服從于其他部門的政策以及水所具有的獨特屬性。簡要介紹了美國較為獨特的水資源綜合管理模式。

水資源管理;政策法規;美國

1 水資源綜合管理在美國的發展

在美國，由于聯邦-州間的關系、疆域龐大、歷史背景以及體制等因素的原因，美國的水資源管理比較獨特。大部分水管理行動由州政府根據不同的水配置法律模式實施，但必須遵守聯邦衛生與環境法令。

在國家層面上，通過協調聯合規劃，包括制定《水資源規劃法(1964年)》和《國家環境保護法(1970年)》，水資源綜合管理得到了不斷發展。在這一發展過程中，美國陸軍工程師團一直是一個重要機構，該機構目前主持國際水資源綜合管理中心及其所屬的水資源研究所。該中心的使命是提高水資源綜合管理科學與實踐的水平。美國墾務局是另外一個重要的水機構，管理范圍涉及西部的17個州，該機構使用“綜合”一詞時，指的是單獨的計劃，如華盛頓州的雅基馬(Yakima)河流域水改項目。

美國的50個州都設立了水資源管理機構。值得一提的是，加州水資源局使用“綜合”一詞時，指的是水管理，在執行《2002水資源綜合管理法案》時，該局為區域規劃提供資金，并鼓勵各機構合作管理地方重要供水公司。

在地方層面上，美國有一個著名的水領導人團體，該團體由供水公司經理組成，透過美國自來水廠協會及其他團體表達他們的觀點。20世紀90年代，該協會領導人對“全面水管理”概念進行了完善，這一概念與水資源綜合管理有所不同。在這些領導人的一次研討會上，對這一概念給出了如下定義:全面水管理是為社會和環境獲取最大利益而實施的水資源管理。其基本概念是，供水是可再生但有限的，應以可持續利用為基礎進行管理。考慮到地方及區域上的差異，全面水管理“鼓勵”以天然水系為基礎、透過適應變化條件的動態過程進行規劃和管理;透過有效配置，解決社會價值、成本效益和環境效益與成本問題，平衡競爭性用水;要求所有政府單位和利益相關者透過協調和沖突化解過程參與決策;推動節水、再利用、資源保護和供水升級，改善水質、增加水量;促進公共衛生、安全，增進社區愛心。

從定義上看，這一概念與水資源綜合管理有很多相同之處，不同的是，其描述的是管理工作，而非過程:其“鼓勵”以天然水系為基礎、透過適應變化條件的動態過程進行規劃和管理。在此意義上，全面水管理的解釋似乎比水資源綜合管理定義中對其所要求的過程的解釋更進了一步，或者說，全球水伙伴提出的綜合性“水資源綜合管理工具箱”更為詳細。盡管在全面水管理方面進行了努力，美國水機構領導人依然在為這一綜合性方法尋求一種最佳提法，全面水管理這一術語并未被廣泛使用。最新的提法是“全面水解決方案”，反映了對水問題綜合性認識的提高。與其說這些水領導人不贊同水資源綜合管理這一提法，還不如說他們明白需要同現實的選民就水一體化的本質進行溝通。“全面水解決方案”這一提法表明，自來水公司領導人“關心水”，無論是水源流域的水、飲用水系統中的水或者是處理后的廢水，都是如此。

在美國，另一種與之相當的水管理方式，稱為“一體化水”管理。盡管現在不止一個組織在使用這一說法，當時只是美國水聯盟召開“城市水可持續領導會議”時使用了這一說法，將“城市水可持續領導會議”更名為“一體化水領導峰會”。該組織推動了資源的再利用和綠色基礎設施建設的全國對話。

總之，盡管水資源綜合管理這一概念在美國取得了一定進展，但并未普遍應用于整個水行業，也未能深入滲透至水管理者文化層面。盡管對這一個概念接受程度有限，但是，水資源綜合管理的原則和工具確實在美國得到了應用。

2 其他水相關部門的綜合管理

其他領域為解決越來越復雜的問題而提出的綜合管理方法，從另一視角對水資源綜合管理進行了解讀。這類方法都是與水相關的部門提出的，通觀這些部門如何處理綜合問題可便于人們深入了解水資源綜合管理究竟更多地應是部門的改進，還是水管理本身的改進，水與這些部門的相互依賴，增加了水資源綜合管理的復雜程度。

其他部門對綜合管理系統的需求，源于技術、全球化以及文化轉型帶來的不斷增加的挑戰。使用“綜合”這一術語的部門包括環保、森林、疾病控制、計劃生育、企業管理以及營養等部門。目前正在開展的“一體化健康”計劃就是一個密切相關的示例，一批業內人士計劃開展“擴大人類、動物和環境衛生健康全方位跨學科合作與交流的全球戰略”。該計劃的宗旨是，認識到人類健康、動物健康及生態系統健康之間密不可分的聯系，“一體化健康”尋求推動、改善和保護所有物種的健康和福祉，加強醫生、獸醫以及其他科學健康及環境專業人士之間的合作與協作，強化領導和管理，以達成目標。

“一體化健康”正在尋求衡量綜合工作成果的方法，同時，也在思考如何響應蓋茨基金會支持的“全球健康大挑戰”計劃關于衡量全球健康狀態的問題。“一體化健康”本身是一個計劃，它和“全球健康大挑戰”計劃一樣，行動目標很明確，就是改善健康，但是，目前面臨衡量成果的困難。

盡管行動框架已經出臺，作為一項計劃，水資源綜合管理與“一體化健康”所關注的重點并不一樣，盡管其概念相似，但承諾所采取的行動不同。對這兩個概念的定義和/或宗旨進行比較可以發現，這兩者都具有廣泛的目標，宗旨在于改善人類和自然系統，但是，“一體化健康”更關注的是業界團體之間的合作途徑。例如，水資源綜合管理表述的需求是“水、土地和相關資源協調開發和管理”，而“一體化健康”的需求則是因為人類健康、動物健康和生態系統健康之間“密不可分的聯系”。這兩種表述都強調系統之間的相互聯系。

就目標而言，水資源綜合管理尋求公平、可持續的“經濟和社會收益最大化”，而“一體化健康”尋求“推動、改善和保護所有物種的健康和福祉”。這兩個概念都強調保護和改善。

兩者的差異在于實現目標所采取的方法途徑。水資源綜合管理的定義將其簡單地界定為一個“過程”，而“一體化健康”的解釋是相關團體之間“強化協作和合作”并“加強領導和管理”。水資源綜合管理定義，語言表述抽象，實施方法空乏，僅簡單的說是一個過程;與之相比較，“一體化健康”宗旨語言上更為迫切，重點是健康，方法更為具體，重點是合作。

可以與其他嘗試綜合管理的部門進行類似比較。每一種情況下，通過確定綜合管理需求、運作方式及實現目標，可以獲得一種通用模式。再列舉一個關系密切領域的示例，“環境綜合管理”(IEM)概念與水資源綜合管理概念頗有幾分相似之處，至少在概念化上是相似的。在歐委會提出的模式中，環境綜合管理體系應包括以下步驟:基準審查、目標設定、政治承諾、執行、報告與評估。涵蓋的環境要素可包括水質、廢物管理、能源和空氣質量等，也可以處理交通和土地利用等城市問題，終極目標為改善生物多樣性、降低環境風險水平。

水資源綜合管理概念在一定程度上是統一的，“一體化健康”具有一個中心主張及明確的概念，而環境綜合管理則是在相同名稱下呈現各種不同的形式。例如，美國環境保護署推動了一項環境綜合管理系統合作計劃，該計劃為“一系列管理工具和原則，幫助企業系統地處理環境及健康安全問題”，可解讀為“一個連續規劃、執行、審查及通過將環境問題融入日常經營活動來改善企業管理的框架”。它將以ISO 14001國際環境管理體系為基礎。與“一體化健康”一樣，其綜合管理體系的實現途徑與水資源綜合管理也不同，但是加強相關系統與利益相關者之間的協調的目標是類似的。這表明，需要通過綜合管理途徑來處理日益復雜的、相互影響領域中的人類需求和環境需求問題。

3 分析與結論

顯然，全球范圍內，水資源綜合管理正處在發展變化之中，以廣泛吸納思想領袖們基于水資源有效管理的需求而明確的原則。盡管水資源綜合管理在很大程度上注重發展過程，但是也適用于美國等國家的情況(盡管這一說法在這些國家并不普遍)。除了水部門之外，其他一些部門也在采用綜合管理模式處理復雜問題。水的屬性很獨特，然而，這種獨特屬性也使這一流動且重要資源的競爭性需求問題處理起來更加復雜。為處理其所涉及的種種問題，水資源綜合管理需要一頂能夠涵蓋各種情況和各種目的的“大帳篷”。這一方法獲得了好評，但同時也招致了批評。之所以獲得好評，是因為這一方法為水管理創造了共同語言，使必要的政策討論具有可見性，匯集了一批好的管理方法，促進了教育和能力建設。認為水資源綜合管理沒有效果的，一般是針對水管理，而針對水資源綜合管理概念或者定義的批評并不多。水管理自身具有多重性，治理和管理工具是否適合這種多重性，受到了很多的質疑，而水資源綜合管理評估遇到的挑戰則相對較少。有學者曾經對此進行過例證，列出了跨部門水管理、政府類型和層次、管理階段和職能、地理和政治單元，以及學科團隊等35個方面的問題。

水資源綜合管理中涉及許多可變因素，需要通過綜合途徑來處理其多目標和多部門問題以及諸如公平性、可持續性等社會問題。然而，對于所涉及的多個部門，其水政策往往需要服從于所服務部門的立場。每個依賴水的部門都將水視為政策問題影響因素之一。例如，能源部門將熱能發電冷卻水視為能源問題，衛生部門將安全飲用水視為痢疾預防問題，生態學家將環境流量視為水生態系統保護的輸入。這些部門的問題，讓人們了解了水在社會環境系統中成為“系統中之系統”的來龍去脈，而水管理則應整合并綜合處理這些問題。

另外一個難題是，如何恰當地表述適合于水獨特屬性的管理模式。有學者解釋，水與其他資源不同，一方面是因為人們的觀念，另一方面是因為水的經濟屬性使之與面包或者土地等其他物品明顯不同。水的獨特屬性及其必需性和流動性，使之同時具有公共財產和私有財產的屬性。這就需要通過非強制性集體行為而非政府命令進行管理。

這些挑戰使水資源綜合管理招致了批評，一些人認為，水資源綜合管理太模糊，沒有清晰的指導原則，另外一些人則認為其濫用行政權力而剝奪了公眾權利。為此有關水資源綜合管理的辯論圍繞著兩個問題展開，一是水資源綜合管理是否有效，二是水資源綜合管理是否公平。這些對話涉及不同的群體和主題。

水管理自身復雜性與其從屬的政策地位，招致了模糊不清等批評，原因是其定義寬泛籠統。其定義中以過程為導向的途徑，在方向上是沒有問題的，但是籠統的解釋使人困惑，招致了一些人的批評。過程通常為旨在實現目標的一系列行動。全球水伙伴關于水資源綜合管理工具的解釋，并沒有展現一個清晰的過程。相反，它將水資源綜合管理描述為有利的環境、機構的作用以及管理工具。為了使這些工具和以過程為導向的定義相匹配，需要確定相關的過程以及更為明確的指導原則。或許，全球水伙伴的解釋只是闡述了水資源綜合治理的概念，或者是管理措施的集合，而不是一個過程。水資源綜合管理實施起來缺少明確的指導原則，這使不適應開放式過程的人感到不爽。

“管理”一詞必須要與管理的事物相聯系才有意義，比如，“企業管理”或者“水管理”。如果將水資源綜合管理定義為指導水管理的一個過程，就應該名符其實，但其相當復雜的定義并沒有說明管理什么，僅僅指出水資源綜合管理“推進水、土地和相關資源協調開發和管理”。毫無疑問，也可以同樣質疑水管理概念本身的模糊不清，這不可避免地涉及到眾多跨部門系統中的某一系統。

水資源綜合管理問題以及水管理本身可以看做是核心問題和衍生問題。例如，管理機構能力不足等問題可能源于腐敗、貧困或者法治欠缺等核心問題，在這種情況下進行能力建設將毫無用處，因為所取得的進步會毀于各種潛在力量。造成水管理發生沖突的潛在核心問題是自身利益，它是個體不合作、機構之間各行其是以及官僚主義等問題的根源。水管理中爭端不斷，沖突不斷，因為某些參與者藉此謀取權力并獲取利益，實際上產生了道德危害。這些問題將來還會存在，而解決這些問題，需要變通的措施。在美國，另外一個核心問題是聯邦-州-地方三級政府機制，這一機制導致了司法上的各自為政以及為解決糾紛而引起的各種訴訟。在日本等中央集權程度較高的國家，這一問題則沒有這么突出。美國的聯邦制系其現實國情，它支持由地方政府處理問題，這樣至少可以減少一些各自為政的環節。然而，事實表明，簡單地放權給地方政府并不總能改善公共部門對共有資源的管理。

由于非綜合性的緣故，被引用的常常是使用范圍狹窄的法律而非綜合性法律。這一衍生問題源于政治上以及法律上的各行其是。從美國國會現行的僵持局面來看，顯而易見，通過綜合性立法幾乎不可能。通過分析干燥而溫暖的亞利桑那州與濕潤而寒冷的緬因州水管理的差異，可以理解法律使用范圍狹窄的弊端。截然不同的背景條件清楚地表明，一刀切的做法是不合適的。對于州政府和地方政府而言，彈性法律有助于解決體制性的慣例問題，而這些慣例往往與法律的使用范圍狹窄有關，且易形成僵局。法案的靈活性對州及地方政府而言是必要的。另外一個問題是資金不穩定，需要聯邦資金來彌補地方資金的不足，這一問題是美國由來已久的歷史性問題。資金應該更加穩定且可預期，一攬子撥款的作用要比專項資金大。

水決策中公共參與不足，原因很多，其中包括人們對激勵措施的反應。水規劃人員都知道，召開公共會議時，不會有人參加，然而，如果提出一項威脅其利益的建議時，各種抗議則會蜂擁而至。存在的問題包括水問題基礎信息缺乏，公眾不信任以及缺乏興趣。重要的是，要重視教育、透明度、會議、媒體、模型、數據以及有效展示。美國水聯盟引用的兩個公眾參與的范例分別是“洛杉磯發行暴雨管理項目債券提案”以及“西雅圖的水價調整”。然而，對于水在創造就業機會、經濟增長以及國家安全方面的作用等全局性問題，幾乎沒有廣泛的公眾討論或者公眾調查。

對于公眾參與問題，有這樣一種指責，水資源綜合管理只是精英們攫取并維持權力的一種工具，而非真正的社會參與途徑。大眾對參與可能完全沒有興趣，或者，對于那些他們認為沒有公正地反映自己觀點的參與程序，有意選擇不參與，以沉默的方式表示對抗。

由于核心問題及其衍生問題沒有解決，結果只能是頭痛醫頭、腳痛醫腳，個別地處理水問題。先前這樣處理似乎也順理成章，因為那時的水問題不是很復雜，與其他問題的交叉也不多。但是，隨著科學的進步，且許多水問題與其他關鍵的社會問題及環境問題交織在一起，這種水處理方式便不再有效。

對水治理失敗的指責也衍生出另一個問題，即對非正式渠道解決問題的依賴，這使得局部解決方案不斷積累，而綜合性解決方案卻甚少。對于某些問題，局部方案是有效的，但是對于存在相互聯系的問題以及涉及大規模的問題，則不奏效。另外一個衍生問題是流域范圍與行政管轄不匹配。流域是具有邏輯關系的管理單元，但其與政治、法律及監督管理單元不一致，導致尺度不匹配以及不相適應的問題。

最后，水資源綜合管理是適用于各種不同情況的通用模式，而不是一種千遍一律的過程。案例報告顯示，這一模式并非始終奏效，特別是如果共有利益不清晰、個人與組織重視自身利益以及公眾不參與，水管理就會陷入兩難境地，即如何確保共同利益不會受到損害，盡管目標是非經濟性的。相對于大范圍的流域或者國家層面，在小范圍的地方層面上能更好地理解這一目標。有效地、公平地進行水管理所面臨的兩難境地導致了許多沖突性的對話。盡管出臺了完美的綜合性水政策，沖突依然不可避免，執行水資源綜合管理的機構的能力取決于其執政效能。在許多面臨類似兩難境地的復雜領域中，逐步改進總勝于止步不前。重點是需要激勵合作和綜合行動。單個組織的執行力有限，所以組織之間需要進行溝通。

水資源綜合管理在持續的討論和發展中得以改進。共同語言、明晰的手段以及案例研究有助于促進相互理解。隨著老一輩管理人員的離去，年輕一輩必須要理解其復雜性和解決方案。水資源綜合管理從業人員必須努力和形形色色的人合作，并注意言行以免受到水管理者冷漠傲慢的指責。

如果不增進對水資源綜合管理的理解，那么水資源綜合管理就可能淪為一份管理實踐清單，從而失去了其統一、綜合途徑的效能。就目前情形看，水資源綜合管理是一種寬泛的、高級別過程，它鼓勵辯論，且更多牽涉的是較高層次的監管者的職責，而對于較低層次的負責具體工作的水管理者的職責則涉及較少。其涉及的許多問題是社會組織問題，但也包括了很多能夠全面提高水管理效能的措施。

(朱慶云 編譯)

TV123.4

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1006-0081(2015)12-0001-04

朱慶云，男，江蘇省水文水資源勘測局南京分局，高級工程師，主要從事水文分析計算工作。)

2015-10-15