城鎮低效用地再開發利用模式探討

王先君 王 欣

(浙江省臺州市城鄉規劃設計研究院，浙江 臺州 318000)

城鎮低效用地再開發利用模式探討

王先君 王 欣

(浙江省臺州市城鄉規劃設計研究院，浙江 臺州 318000)

在新時期城鎮低效用地再開發利用政策的背景下，結合臺州市的城鎮低效用地再開發利用規劃實踐，積極探索了再開發利用的途徑和模式，以推動城鎮低效用地的整理再開發和功能更新，促進城市健康發展。

城鎮低效用地，再開發利用，存量規劃，土地集約利用

隨著城市快速發展，土地資源日趨緊缺，建設用地的供需矛盾日趨突出。從“十一五”規劃綱要“促進城鎮化健康發展”到十七大報告“走中國特色城鎮化道路”，再到中共十八大提出新型城鎮化道路，城市建設堅持走節約集約利用土地道路，杜絕無序擴張和土地粗放利用已勢在必行。在此背景下，加快城市已建土地的整理再開發和功能更新、挖掘現有土地資源潛力就成為促進土地集約利用的重要舉措。2013年，國土資源部制定《關于開展城鎮低效用地再開發試點的指導意見》，并根據各地情況，確定浙江、福建、上海、江蘇等十省(區、市)開展城鎮低效用地再開發試點，是國家層面從增量規劃轉向存量規劃邁出的重要一步。本文結合浙江省臺州市的城鎮低效用地再開發利用規劃實踐，淺談一些心得體會。

1 城鎮低效用地的判定和特征

城鎮低效用地是指在城鎮擴展邊界范圍內，不符合現行規劃用途、利用粗放、布局散亂、設施落后、閑置廢棄和不符合安全生產、環保要求等的存量建設用地，包括舊村莊、舊廠礦、舊城鎮、已拆或違章建設用地等。

這些用地往往是城市歷史遺留或在快速發展過程中，缺乏規劃引導、粗放利用、違章違建的產物，土地浪費情況普遍，形象落后并存在安全風險，似陳疴頑疾，嚴重影響城市的健康發展。其往往存在以下特征：

1)規模大小不一，空間分布零散。

用地規模的差異和相對分散的布局，為城鎮低效用地再開發帶來難度，需要規劃因地制宜、對癥下藥予以解決。

2)利用方式粗放，違法建設普遍。

在城鎮低效用地再開發過程中，如何妥善處理好無完備手續用地，將是城鎮低效用地再開發工作順利開發的關鍵。

3)規劃要求不符，空間環境惡劣。

城鎮低效用地在再開發過程中，首先要做好對低效用地與已有規劃體系和周邊用地功能的協調，合理布局，科學規劃。此外，由于城鎮低效用地大多為舊城鎮、舊村莊、舊廠礦，建設水平較低、配套設施缺乏、環境條件欠佳，總體品質不高。因此，城鎮低效用地關注和實施的重點也急需圍繞用地功能整合、城市風貌協調、居住品質提升，以及工業用地集約化轉型展開。

2 城鎮低效用地再開發利用的途徑探索

2007年深圳總規是第一個從增量為主轉向存量為主的規劃，2014年上海啟動新一輪城市總規編制，提出“嚴守用地底線，實現建設用地零增長甚至負增長”，意味著存量規劃將成為法定主流規劃的一部分。但目前我們規劃行業還遠未為這一轉變做好準備，相應的規劃理論、方法和實踐也較為空缺，亟待學科理論基礎的建設和規劃的積極探索。

城鎮低效用地再開發利用的對象是針對存量建設用地，可歸入存量規劃的體系。因此，城鎮低效用地的再開發利用，其規劃和實踐將是一個試驗性的過程，充滿了諸多變數和可能。同時，由于城鎮低效用地再開發利用是個試點項目，按照浙江省和臺州市文件，城鎮低效用地再開發利用試點期限為4年，時效短，問題多，另外根據其對象和基本特征，做好這項工作無論對規劃還是實施都是一個大的考驗。本文主要從規劃解決和實施保障兩個層面展開積極探討，摸索城鎮低效用地再開發利用的適用模式，以促進城市健康可持續發展。

2.1 規劃解決層面

結合臺州市的城鎮低效用地再開發利用規劃，規劃主要是立足臺州市各區街道鄉鎮自身條件和發展需求，在法定規劃框架下，圍繞“空間整合、重點突出，分類引導、多元創新，整體把控、品質提升”的總體思路開展相關工作。主要是從城鎮的實際出發，盤活城鎮低效用地，提升土地利用效率，促進產業轉型升級，優化土地利用結構及改善人居環境，推動民生和公共事業發展。從定性到定量，推動和引導城鎮低效用地的科學有序開發利用。

2.1.1 多規合一，統籌兼顧

城鎮低效用地再開發利用是一項綜合性的工作。涉及各專業部門相關規劃的方方面面，包括城鄉建設規劃、土地利用總體規劃、環保生態功能區規劃、產業規劃以及水利、電力、通信、燃氣、軌道交通等專業規劃。而且，這項工作應該是面向實施的規劃，需要協同各相關規劃要求，將存在的問題在規劃層面攤開來，發現問題，通過各部門多方面深層次的對接協調，解決問題，為下步規劃的順利落實掃清障礙，打下堅實的基礎。

2.1.2 分類引導，多元創新

結合各個街道鄉鎮低效用地所具備的特征，分門別類、因地制宜，采取針對性的措施引導城鎮低效用地的建設開發，并鼓勵引入新技術和新方法，不斷探索城鎮低效用地利用的創新模式。合理把握發展需要，遏制城市無序蔓延現象，切實落實上位規劃提出的生態廊道和生態保育要求，不斷優化城市環境、提升人居品質，為生態型城市骨架的構建奠定良好基礎。

2.1.3 先易后難，重點突出

由于城鎮低效用地數量多、分布散、功能復雜、區位重要性不一、實施難度差異以及再開發利用規劃期限短等原因，城鎮低效用地再開發利用應立足實際，根據城鎮低效用地對城市的重要性和可實施性做一個基本的評價，先易后難，重點突出。優先解決中心城區核心區域、各鄉鎮街道中心區以及對周邊環境影響較大的區塊內改造開發條件成熟的地塊，在規劃期內能夠出實效，切實解決一些對城市影響較大和公眾關心的問題。

2.1.4 集約高效，盤活存量

城鎮低效用地再開發利用規劃應本著節約集約利用城市土地，科學高效使用的原則。根據地塊所處的區位和重要性，在優化用地結構和布局的基礎上，充分考慮重大基礎設施建設和規劃廊道控制要求，重點思考土地資源合理配置的方式，深入挖掘土地開發條件，確定適合的用地功能、開發邊界、配套設施落實和指標指引，嚴防土地的二次低效使用。切實盤活城市存量建設用地，提升城市土地的綜合價值和城市運營效率。并針對具體地塊，制定相應的實施導則和規劃指引，引導城鎮低效用地再開發工作的有序推進。

2.1.5 近遠結合，分期實施

根據規劃期4年的建設空間安排，結合城市各片區的發展需求和部門意見，制定年度實施計劃并提出實施指引與保障，先易后難、重點突出，從而合理有序地推進城鎮低效用地再開發工作進程。

1)建立面向多層次需求的分期計劃。

根據國家、省、市對城鎮低效用地開發的要求，進一步明確政策適用的對象范圍和要求內容，致力于實現城市居住環境品質的有效提升、公共服務配套設施的有序建設以及傳統產業轉型升級的穩步推進。

2)加強分期建設項目的管控。

城鎮低效用地再開發利用規劃是指導城鎮低效用地再開發的重要依據，為維護其權威性和嚴肅性，建議建立以分期實施計劃為參照的管理制度，積極推進城鎮低效用地的再開發。

3)滾動編制年度實施計劃。

分期實施安排是年度實施地塊再開發的依據，但并不要求各個分期中的所有地塊都在當年度出讓實施。相關部門可據當年實際實施情況對項目庫進行調整，可以實現年度之間調換和后移。對于在市場經濟體制下快速發展的城市，對城鎮低效用地的分期實施安排應根據實際需求，適當進行調校以滾動實施，增強規劃的可操作性和指導性。

2.1.6 公眾參與，利益兼顧

城鎮低效用地再開發利用規劃對城市的整體發展影響大，涉及的利益面廣。因此在規劃過程中，需陽光規劃，兼顧各方利益，征求相關部門、專家以及社會大眾的廣泛意見，在規劃中予以體現，把握平衡，真正體現公平、公正，也是規劃可實施性的基礎。

2.2 實施保障層面

傳統的增量規劃的基礎主要是工程學，考慮的主要是怎樣分配和組合資源，以達成最優的公共服務水準。存量規劃則不同，必須面對諸多的既有產權所有人，還需考慮如何將資源從低效率的所有人轉移到高效率的所有人，如何將現有的資源轉移給能為城市貢獻最大的使用者，減少要素轉移的成本，實現社會效益的最大化是存量規劃的主要目標。因此，存量規劃成功與否的關鍵就是實施保障或者說制度設計，使規劃確定的規則能在制度的框架和市場的驅動下，推動城市功能按著規劃意圖自主轉變，健康可持續地發展。

2.2.1 法律保障機制

1)深入開展土地規劃法律法規和低效用地再開發利用的學習宣傳。進一步提高依法用地，在法律法規允許的范圍內按照規劃合理利用土地。嚴格依法管理土地，積極推行土地利用方式轉變，推動低效用地再開發利用的有序進行。

2)加強規劃實施監督。加強執法隊伍建設，建立長效督查機制，對各級規劃實施情況進行監督檢查，維護規劃的嚴肅性。

2.2.2 行政保障措施

1)實行政府目標責任制。各級政府要把規劃實施納入政府目標責任制，在國民經濟和社會發展的五年規劃和年度計劃中明確土地利用目標，并進行相關硬指標考核。通過建立規劃實施的目標責任制，強化各級政府的低效用地利用規劃意識。

2)加強低效土地利用計劃管理。在低效用地利用政策指導下，積極盤活存量建設用地，逐步將存量土地供應納入土地利用年度計劃統一管理，實現土地利用計劃調控土地供應總量的作用。

3)制定低效用地審查制度。完善和規范低效用地審查制度，引導按規劃用途用地。把好項目立項關、用地預審關和供地審批關。

4)建立規劃銜接聯動機制。在規劃編制過程中，加強與各部門、各行業的溝通和銜接，增強規劃的可操作性。建立協同規劃平臺，加強各部門規劃的對接。

2.2.3 經濟保障措施

1)拓寬土地開發整理資金來源。積極爭取國家、省土地開發整理資金投入，在保證土地開發整理專項資金專款專用的基礎上，堅持土地開發整理與農業綜合開發的有機結合。謀求政府的支持和各部門的配合，積極探索創新性開發方式，促進低效用地開發整理市場化。

2)建立節約集約用地的經濟機制。出臺鼓勵節約集約用地的優惠政策，鼓勵企業建設用地內部挖潛和改造，給予特殊的優惠政策，提高城鎮低效土地利用效率。同時，對政策區內不愿轉變用途的低效用地產權所有人，還要增加其囤積土地的成本。

2.2.4 技術保障措施

建立一套符合城市實際的規劃實施評價指標體系。通過參照已編規劃進行科學系統地分析，對低效土地實施狀況做出準確的判斷，以便采取相應而有效的措施，確保土地資源利用的科學合理性。

3 結語

城鎮低效用地不僅是一個特定時期的現象，它貫穿著城市發展的始終，只是在城市發展到一定規模后伴隨著生態環保、土地供應、產業策略等系列矛盾日趨凸顯。城市如人，也有生老病死，也需經常“洗洗澡”“治治病”，發現問題，解決問題。

當然，本文的規劃探索思路能否最終落實，其低效用地再開發利用之路能否一路走好，則不是當前規劃能夠完全預見的。也許，規劃本身又埋伏了新的問題，一切只待規劃實施過程中才能見分曉。

[1] 趙燕菁.存量規劃理論與實踐[J].北京規劃建設，2014(5)：19-20.

[2] 浙江省國土資源廳.浙江省城鎮低效用地再開發利用專項規劃編制要點[S].

[3] 臺州市住房和城鄉建設規劃局.臺州市城鎮低效用地再開發利用規劃編制導則[S].

[4] 臺州市城鄉規劃設計研究院.臺州市黃巖區城鎮低效用地再開發利用專項規劃[Z].2014.

[5] 臺州市城鄉規劃設計研究院.臺州市路橋區城鎮低效用地再開發利用專項規劃[Z].2014.

Discussion on development and use models of urban inefficient land use

Wang Xianjun Wang Xin

(ZhejiangTaizhouUrbanPlanningDesignandResearchInstitute,Taizhou318000,China)

In the background of new period urban inefficient land use in development and utilization policy, combining with the development and use planning practice of urban inefficient land use in Taizhou, actively explored the redevelopment and utilization ways and models, to promote the consolidation development and function update of urban inefficient land use, promoted the urban healthy development.

urban inefficient land use, exploitation and utilization, inventory planning, land intensive use

2015-01-13

王先君(1983- )，男，規劃師； 王 欣(1973- )，女，高級規劃師，國家注冊城市規劃師

1009-6825(2015)09-0015-03

TU984

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