“一帶一路”與“全球海洋支點”：中國與印尼的戰略對接及其挑戰

■ 張 潔／文

順利推進“一帶一路”倡議，中國在自身謀篇布局的同時，必須準確把握沿線國家的發展需求，做好戰略對接。印尼扼守“21世紀海上絲綢之路”（下文簡稱“一路”）的戰略通道，又是東南亞國家的領頭羊，必然成為“一路”建設中的重點合作國家。實現與印尼的戰略對接，需要中國在歷史與文化情境下，從政治、經濟、安全等多維度理解印尼的“全球海洋支點”戰略，以海洋為核心，開展經濟合作，維護地區安全，管控雙邊的潛在沖突，最終實現互利共贏。

海洋對印尼國家形成與經濟發展的重要性

海洋對印尼國家形成和民族復興具有特殊意義，這由天賦的自然條件與悠久的歷史經驗所決定，同時也是新近印尼提出的“全球海洋支點”戰略的深厚基石。正如印尼總統佐科在就職演說中強調，“我們必須兢兢業業，重塑印尼作為海洋大國的輝煌。大洋大海、海峽海灣是印尼文明的未來。我們疏忽海洋、海峽和海灣已經太久了?，F在，到了我們恢復印尼‘海上強國’稱號，像祖輩那樣雄心壯志，‘稱雄四?！臅r候了”。

印尼是世界上最大的群島國家，作為主權獨立與領土統一的現代國家，印尼的現代版圖經歷了漫長的歷史過程。早在西方殖民者到達之前，印尼群島就已經出現了諸多的強大王國。這些國家中，一類是爪哇島上以傳統灌溉農業為經濟基礎的政權；另一類是海上商業大國，如室利佛逝、滿者伯夷以及后期的亞齊王國等。它們利用得天獨厚的地理位置，從事海上商業活動，以港口經濟為重要支撐，國際貿易成為國家稅收的充足來源。正如馬六甲蘇丹曼蘇爾在1468年寫道：“我們已經認識到，為了掌握綠色的海洋，人們必須從事商業和貿易活動，即使他們的國家是貧困的……祖祖輩輩的生活從來沒有像今天這樣富裕過?！?/p>

但是，從16世紀初開始，印尼進入了長達四百多年的殖民地時期。隨著王國的式微與殖民統治的建立，殖民者為了獲得高額利潤，嚴格控制印尼群島的自然資源和海上貿易，群島原有的貿易網絡被破壞，港口城市衰落。正如西方學者在研究中指出，根據1677年的報告，爪哇人“除了對于海的全然無知以外，現在根本沒有他們自己的船只”。到20世紀初，印尼的經濟活動主要以橡膠、蔗糖、咖啡等種植業為主，曾經引以為豪的航海精神被逐漸淡忘。

1945年獨立后，印尼對海洋重拾關注與當時爭取印尼領土領海統一和捍衛主權的努力密切相關。從蘇加諾到蘇哈托時期，印尼政府努力讓國際社會承認印尼作為群島國家的法律地位。為此，印尼修改了1939年荷蘭殖民政府頒布的《領海和海域條例》，發表了《1957年12月13日聲明》并于1960年以國內法律形式加以確認，從而將領海的計算方式從過去的3海里改變為12海里，使印尼的領土面積從過去的200萬平方公里增加到520萬平方公里。面對美國、英國、荷蘭和新西蘭等國家的反對，印尼展開了國際斗爭，最終隨著《聯合國海洋法公約》的制定，印尼的主張獲得了國際承認。對此，印尼前總統蘇哈托曾表示，“印尼是島國，有自己的特點和風格。因此必須制定特殊的條例來具體規定領土范圍，因為這項政策涉及印尼國家民族的統一和團結問題……在確定群島國家的概念時，我們強調了統一領土、統一民族和統一國家的原則”。

雖然海洋問題在政治上取得了成就，但是在海洋經濟開發方面，印尼卻長期處于落后狀態，海上安全問題也沒有得到很好的解決。海洋經濟包括漁業、造船業、油氣開發、海洋旅游等諸多方面。據統計，印尼海洋蘊含的經濟潛力可以達到年均1.2萬億美元，而目前已經被開發的資源不足10%。印尼的海洋捕撈能力有限，漁業生產設備較為陳舊，技術水平相對很落后。此外，造船業也有待進一步發展，目前生產的500噸位左右的船只居多，使用的船只多為舊船和進口二手船，急需提高高噸位船舶制造能力。作為世界上最大的海島國家，印尼有1324個港口和碼頭，但基礎設施陳舊，限制了進出口吞吐量的增長。同時，國內島嶼間缺乏聯接。印尼東部的一些島嶼，如馬魯古和北馬魯古，還處在相對自給自足的半孤立狀態，沒有從全國生產和分配中受益。而且由于商品運輸成本增加，以至于商品在國內的成本高于直接進口。例如，中國的橙子、大蒜和澳大利亞的牛肉等都比本土產品便宜。印尼最東部省份巴布亞的水泥售價是爪哇島的十倍。而計劃中興建中的一些國際港口，則工程耗資龐大，無法靠國家財政撥款完成。因此，印尼內外聯通的商業運輸航道急需打通。此外，在海上安全方面，印尼長期面臨走私、非法捕撈、海盜等非傳統安全問題，主要的海上力量也多用于治理各種非傳統安全挑戰。因此，加強海洋經濟開發，加快海上通道建設，以及強化海上力量建設，成為印尼新總統面臨的當務之急。

印尼國家新戰略：“全球海洋支點”

雖然印尼是世界上最大的群島國家，但是國家整體發展方向長期偏重于陸地。佐科擔任總統后，提出建設海洋強國和“全球海洋支點”戰略，是對印尼發展方向的大調整。這一戰略的定位是打開區域和全球經濟發展的大門，主要內容包括重樹海洋文化，維護和管理海洋資源，構建海上高速公路，發展海洋外交，以及加強海上防衛能力五個方面。

“全球海洋支點”戰略的形成是漸進的，至今還在完善之中，一些提議仍缺乏具體的闡述。2014年5月，在總統選舉辯論中，佐科首次提出有關構想，即將印尼最西端的島嶼——蘇門答臘島的巴拉宛與最東端的島嶼——巴布亞的梭隆連接起來，以促進物資交流。當選總統后，佐科宣布成立新的海事統籌部，統籌四個相關部門：海事與漁業部、旅游部、交通部、能源及礦業部，以提高國內漁業生產量，并協助240萬漁民發展。印尼學者廖建裕認為，“全球海洋支點”戰略包括了經濟、政治、外交、軍事、文化等多個維度，其中又以兩個層面為主，一個是經濟，另一個是政治及軍事。尤其是經濟層面，新成立的海事統籌部下屬的四個部門都與經濟有關。

筆者認為，“全球海洋支點”戰略是印尼在原有經濟發展規劃基礎上的增量改革。事實上，在2011年印尼政府宣布《2010—2025年加速與擴大印尼經濟建設總規劃》中，就提出了印尼未來15年加快經濟建設的三大綱領，并且以建設六大經濟走廊為重點，根據經濟走廊計劃，印尼將在國內主要島嶼上建立經濟和商業中心群，以帶動和發展當地經濟。經濟走廊主要分布在各島海岸線上，通過高速公路連接起主要島嶼的經濟中心。其目的是通過經濟走廊建設，集中起各自優勢，以形成整體經濟發展合力。從2010—2030年，經濟走廊基建工程共需投入資金約9327億美元，主要用于建設鐵路、公路、港口、發電站、自來水工程以及連接運輸道路等。

“全球海洋支點”戰略延續了原有的經濟發展規劃，但更加突出強調海洋的重要性，在基礎設施建設方面優先規劃海上基礎設施，如海上高速公路、深海港、航運業和海洋旅游業等。佐科政府推出了一項名為“Naw acita”的計劃，列出了未來五年基礎設施建設的優先項目，包括在全國范圍內建設2000公里的道路，維修和升級蘇門答臘、爪哇、加里曼丹、蘇拉威西及巴布亞五大島嶼的道路，建設十個機場、十個港口、十個工業園區。佐科還推出一項擴充港口設施的計劃，以改善物流成本過高的問題。

印尼國內對于“全球海洋支點”戰略有贊成也有反對。贊成者認為，這是發展印尼的大好機會，可以減少國內經濟發展不平衡問題，使東部落后地區獲益，從而平息東部地區的不滿。反對者則認為，發展海運不一定能降低物價，政府應該將重點放在改善陸路交通。此外，印尼船只不足，資金短缺，不適合發展海上之路。

印尼的新戰略本身具有內向性，以關注國內經濟和海洋利益為主，但其影響會不可避免地外溢。迄今，已經引起國際社會，尤其是周邊國家的不同反應。一方面，印尼的戰略需要資金、技術等方面的外援，但是選擇中國、日本、美國還是其他國家，則耐人尋味。迄今大國博弈的影子若隱若現。2015年3月，佐科總統訪問了日本，日本同意增加在印尼的投資。美國海軍部長馬布斯也對印尼的新戰略表示歡迎，并愿意與印尼加強海上合作。此外，一些學者還認為，新戰略的實施會加強印尼與周邊國家的關系，因為印尼若要融入世界貿易鏈條，必須加強與周邊國家的合作。但是，另一方面，周邊國家對印尼強化海上權益和提升海上防御能力表示擔憂，尤其是佐科政府“沉船政策”（sink the vessel policy），重拳打擊非法捕魚活動。在2014年11月至2015年3月期間，印尼海洋漁業部炸沉了18艘來自越南、泰國、馬來西亞、巴布亞新幾內亞以及菲律賓的非法漁船。2015年5月，印尼官方在數個港口同時炸毀41艘據稱在印尼海域非法捕魚的外國漁船，其中有5艘來自越南，2艘來自泰國，11艘來自菲律賓，1艘來自中國，從而引發了一輪地區外交風波。

“一帶一路”與“全球海洋支點”：中印尼的戰略耦合與對接

印尼的“全球海洋支點”戰略引起中國國內的廣泛關注，并作為與中國提出的“一帶一路”倡議的戰略對接，寫入了2015年3月發布的《中國與印尼關于加強兩國全面戰略伙伴關系的聯合聲明》當中，而學術界和媒體也對 “全球海洋支點”戰略開展了連續性的研究和報道。

佐科擔任總統后，提出建設海洋強國和“全球海洋支點”戰略，是對印尼發展方向的大調整。圖為2014年10月20日，印尼當選總統佐科·維多多在就職儀式上講話。

中國對印尼新戰略的重視主要有兩大原因。第一，中國對印尼的認知和定位發生了新變化。自復交以來，中國與印尼雙邊關系發展穩定。2005年，兩國建立了戰略伙伴關系。近年來，兩國首腦會晤頻繁，繼2012年3月時任印尼總統蘇西洛訪華后，2013年10月習近平主席訪問印尼，中印尼雙邊關系提升為全面戰略伙伴關系。2014年11月，印尼總統佐科參加APEC會議并與習近平主席進行了會晤。2015年3月，佐科再次訪華。最重要的是，關于建設“21世紀海上絲綢之路”的倡議正是習近平主席在2013年訪問印尼時首次提出的，這充分體現了中國在周邊外交中對印尼的高度重視。

第二，印尼的“全球海洋支點”戰略與中國的“一帶一路”倡議存在高度對接的可行性。中國的“一帶一路”倡議將基礎設施互聯互通作為建設的優先領域，在海上以重點港口為節點，共同建設通暢、安全、高效的運輸大通道。尤其是21世紀海上絲綢之路重點方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋。而如上文所述，印尼的“全球海洋支點”戰略也是以海上基礎設施建設為重點，并且提出在未來五年，將投資約 58億美元建設24個海港，并擴建現有的雅加達丹戎不碌港。為籌措建設資金，印尼鼓勵外國投資者參加港口基礎設施建設，并且表示將向中國設立的絲路基金和亞洲基礎設施投資銀行等尋求融資支持。此外，中國與印尼在產業投資、重大工程建設等領域存在巨大的合作空間，政府間已經達成推進海洋經濟、海洋文化、海洋旅游等領域務實合作的意向，同意攜手打造“海洋發展伙伴”。

中印尼戰略對接面臨的挑戰與應對之策

在推動中國與印尼戰略對接的同時，也要充分認識對接存在的挑戰與風險。首先，印尼國內的不確定性。佐科內閣是一個少數黨政府，新政府面臨“朝小野大”的困境，新政府的施政很可能遭到反對派的阻撓，未來在立法推動改革時，勢必面對反對派的刁難。同時，佐科在民主斗爭黨內還得面對黨主席梅加瓦蒂的掣肘，在內外夾攻下，佐科的計劃可能會碰到很大的阻力。

其次，大國平衡戰略或許會使中印尼合作出現曲折。印尼試圖在對外關系中平衡中國、美國、日本等國，這樣既可以保持本國外交政策的獨立性，也可以爭取更多的外交空間。印尼的大國平衡戰略增加了中國對印尼投資的競爭性與復雜性，并有可能影響中印尼關系。例如，2015年3月，佐科在訪問中國之前，先訪問了日本，分別與中、日兩國簽署了有關海上合作、基礎設施建設投資等合作協議。不僅如此，印尼在訪日期間，還明確表示中國主張的南海斷續線不符合國際法。緊接著，印尼財政部長又聲稱，印尼要爭取成為亞洲基礎設施投資銀行總部所在國。

再次，南海問題或將對中國與印尼關系構成潛在挑戰。在與中國對低調處理兩國在南海專屬經濟區的爭議達成默契的同時，印尼聲稱在南海問題上保持中立并積極充當調停者。印尼采取這樣的立場至少出于兩方面的考慮，一是因為東盟是印尼的外交基石，慮及維護東盟團結，印尼試圖協調東盟立場，以共同的聲音和力量與中國對話。二是鑒于中國海上實力的迅速增長，印尼也希望通過促成中國與東盟簽訂《南海行為準則》，在南海問題上約束中國。

但是，值得注意的是，印尼國內對于南海問題存在不同聲音，尤其是軍方對中國還是具有相當的疑慮。2014年10月，印尼武裝力量總司令在新加坡的一場演講中表示，中國不斷增加的軍事力量將會影響東南亞地區的穩定。2015年7月，印尼宣布計劃興建一個新的軍事基地，以維護靠近南中國海的邊境地區的安全。此外，印尼意識到中美競爭對本地區安全的影響，還積極發展多邊與雙邊防務外交，建立了廣泛的軍事合作網絡關系。例如，印尼在2015年3月與日本簽署了防務合作協議，內容包含如何與日本自衛隊在“搜救行動、人道援助及網絡防御”等方面的合作。

那么，面對以上挑戰，中國與印尼如何才能實現發展戰略的對接與互利共贏呢？

其一，中國應充分理解印尼的海洋情懷與民族獨立性，在處理與印尼關系中要有戰略定力與耐力。除上文所述海洋對印尼的重要性外，中國在處理印尼關系時還需要理解，印尼具有強烈的民族獨立性。萬隆精神是理解印尼外交政策的一把鑰匙，這點對于中國理解印尼對華政策的多面性尤為重要。印尼外交政策具有明顯的獨立自主性，奉行不結盟，在處理大國關系中，力圖保持平衡戰略。印尼尤其以東盟領導人自居，力圖為自身和東盟爭取最大化的外交空間和利益。雖然在長達三十多年的蘇哈托時期，印尼政府在意識形態上傾向西方，但是也從來沒有成為美國軍事同盟的一分子。印尼對領土與主權的獨立性與完整性尤為敏感。前蘇聯曾主張馬六甲海峽“國際化”和“通行無阻”，印尼和馬來西亞則分別宣布把領海從3海里擴大到12海里，以確保對馬六甲海峽的主權。2004年，美國借口安全問題，試圖派兵進入馬六甲海峽，對此印尼和馬來西亞都表示了堅決反對。

對中國來說，在處理對印尼關系時要學會換位思考，理解印尼從強調自身國家利益和維護東盟團結出發，既與中國積極合作，也存在一定防范的心理。尤其是近年來，中國戰略界和學術界加強了對印尼的研究，強調印尼作為中國周邊外交中“戰略支點”國家的重要性，但是，中國同時需要充分理解和尊重印尼的國家獨立性，只有從歷史的維度客觀認識和準確把握印尼的外交特性，才能實現中印尼關系平等、穩定發展。

其二，處理好繼承與發展的關系。加強發展戰略的耦合與對接，并非是另起爐灶、從頭做起，而是應該把中印尼兩國已有的合作項目落實到位，穩步推進。近年來，中國與印尼的經濟合作進展順利，中國已是印尼最大的貿易伙伴國和最大的非油氣產品出口市場。此外，盡管中國對印尼的投資存量還比較小，但是直接投資成倍增長。面對目前出現的“一帶一路”投資考察熱潮，中國應該慎重行為，認真落實已經簽署的投資項目，避免過度商討或承諾投資項目，損害中國對外投資的信譽度，也避免盲目投資帶來更多的風險。

其三，加強對印尼的國別研究，在合作中加強管理，防范投資風險。2014年10月，中國農業部辦公廳發布了關于加強印尼遠洋漁業項目管理的通知，意在進一步規范中印尼兩國捕撈漁業合作秩序。應該說，這也是針對印尼新政府采取強硬措施打擊非法捕撈的一個回應，即在對外維護本國漁民合法權益的同時，對內也要做好自我管理與約束工作。此外，印尼的國內政策法規眾多，據不完全統計，僅涉及漁業的法規就有二十多部，包括法律、政府條例、總統條例、總統令等多種。在具體規定當中也具有印尼的本國特色，例如，根據《水產法31/204》第73條，漁業公務員、海軍軍官和海上警察都有權對漁業違法犯罪活動進行調查處理。該法第69條還規定，漁業公務員、漁業執法船可以配備武器。因此，在對外投資中，要充分預估印尼存在的許多不確定因素，如過于激進的改革，狹隘的民族主義情緒、既得利益集團的反對、長期存在的社會軍警化問題、漁業執法的公平效率問題等，從而趨利避害，減少投資風險。