霸權與合作之間：美國2015年《國家安全戰略》報告評析

■ 黃紅山／文

2015年2月6日，美國白宮網站發布了美國2015年《國家安全戰略》報告（以下簡稱“報告”）。在繼承和延續2010年5月奧巴馬政府首份報告核心理念的基礎上，報告立足過去幾年來美國國內發展狀況和世界形勢出現的新變化，著重對美國面臨的戰略環境和威脅挑戰進行新評估，對綜合運用國家實力和國際影響力的方式與途徑做出新部署，對實現國家安全戰略目標的措施和手段提出新規劃。縱觀美國歷屆政府的國家安全戰略報告，從來都是闡述美國國家安全戰略最完整、最集中、居于最高層次且最具指導意義的政策性文件。對2015年報告進行深入系統的文本分析，對于理解奧巴馬及其外交團隊的對外政策理念，認識奧巴馬政府在最后兩年任期“想要完成的任務藍圖”、探索美國今后一個時期的對外政策趨勢和行為模式偏向具有重要現實意義。

美國國家安全戰略的“變”與“不變”

除奧巴馬總統所作導言外，報告由引言、安全、繁榮、價值觀、國際秩序和結論六大部分組成。總體而言，報告所勾畫的美國國家安全戰略可概括為“兩變”、“兩不變”。

一、變化的戰略環境和威脅挑戰：安全形勢發生五大轉變、戰略風險更趨多樣化

報告認為，2010年首份報告發表以來，“五場轉變大大改變了安全形勢”：第一，國家實力對比充滿變數，這將對未來大國關系產生重大影響。第二，權力流散加快，非國家行為體或亞國家行為體更多掌握了原本屬于主權國家才擁有的權力。第三，全球經濟日益增強的相互依存和科學技術的迅速變革，有助于編織更為廣密的安全網絡，但這張網絡的脆弱性也隨之增加。第四，中東和北非等眾多國家正在經歷廣泛而深刻的變革，地區局勢持續動蕩。第五，全球能源市場發生巨大變化，能源安全問題進一步凸顯。與評估戰略環境緊密相關的，是對美國國家利益各種威脅的認知。從戰略文化傳統看，美國人對潛在和現實的威脅高度敏感，有著近乎本能的認知力、警惕性和防御心理。報告的字里行間遍布著美國高層和戰略精英的“近憂”與“遠慮”，認為美國國家利益的威脅更趨多樣化，首要的戰略風險包括美國本土及盟友遭受攻擊、嚴重的經濟危機、大規模殺傷性武器擴散、全球性傳染病暴發、氣候變化等多個方面。概言之，報告認為當前美國所處的依然是一個“不安全的世界”，傳統安全挑戰與多樣化的現實威脅相互交織，戰略環境風云變幻、捉摸不定。

二、不變的國家利益：安全、繁榮、價值觀、國際秩序

美國國家利益委員會曾在《美國國家利益報告》中指出：“由于美國的資源是有限度的，所以美國的對外政策必須在眾多應當審慎應對的事件中進行甄別。做出正確且明智判斷的前提，是對美國國家利益進行條分縷析地排序。”遵循這一原則，報告將安全、繁榮、價值觀和國際秩序列為美國的“持久國家利益”，并按緊要程度分別對各領域的利益選項做了排序。報告羅列的美國國家利益林林總總，既包括美國國內的利益，又未將國家利益限定在疆域之內，體現了作為全球主導性大國，美國國家利益的廣泛性和復雜性。但從根本上看，安全、繁榮、價值觀、國際秩序是美國國家利益的“四大支點”，其他次級利益均是從這四個領域衍生而來。

三、不變的戰略目標：保持美國的全球領導地位

奧巴馬在導言中強調：“任何確保美國人民的安全并促進我們國家安全利益的成功戰略，都必須始于一個不可否認的事實——美國必須發揮領導作用。”新版報告似有意淡化保持美國霸權的直白表述，而改用更加溫和的“發揮領導作用”的提法，但其所表達的仍是極力維系美國“一超獨霸”世界格局的戰略旨趣和核心意涵。正如美國新古典現實主義者克里斯托弗·萊恩（Christopher Layne）深刻指出的那樣：“美國大戰略在過去60年的歷史就是一部擴張史……美國追求的是‘超地區’霸權。”2015年新版報告所確定的戰略目標仍是維持美國的全球領導地位，努力鞏固和延長單極世界的國際體系結構，從而最大限度地實現當前和長遠的美國國家利益。

四、變化的戰略措施和手段：“巧實力”和“多伙伴”

美國總統國家安全事務助理蘇珊·賴斯（Susan Rice）在布魯金斯學會介紹2015年新版報告時說：“這是一項巧戰略……我們將發揮美國的領導力，鼓勵并幫助我們眾多的合作伙伴共同應對挑戰。”綜合巧妙運用自身力量、分擔責任形成多伙伴網絡，是報告在戰略措施和手段方面的明確主張。在施展“巧實力”方面，選擇戰略手段不拘泥于安全、經濟、價值觀、國際秩序等具體領域，而是甄別情勢需要綜合運用硬實力和軟實力。在尋求“多伙伴”方面，美國不僅要加強與歐洲、亞太地區傳統盟友的關系，推進雙邊同盟現代化，而且注重同中國、印度、巴西等大國開展多領域合作，特別注重“尋求盟國和伙伴分擔負擔”，努力做“低成本霸權”。強化聯合國、北約、東盟、美洲國家組織等國際和地區組織的作用，并在氣候變化、防擴散、阻斷傳染性疾病傳播等非傳統安全領域加強國際合作。

美國國家安全戰略的主要特征

第一，注重國內建設，夯實美國力量和影響力的根基。談到未來國內建設與對外政策之間的關系時，報告貫徹了奧巴馬建設“石上之屋”的理念，延續了2010年5月首份報告提出的“在國內從事建設，在海外發揮影響”的主張，凸顯國內建設對提升美國全球領導力和影響力的決定性作用。將振興經濟放到國內建設的核心位置，美國將擴大對“新基礎”的投資，包括加大對基礎教育和高等教育的投入，鼓勵數字創新和基礎研究，改革移民政策以吸納高端智力資源，加快制造業革命以創造高科技制造業的就業機會，開放市場以營造公平的競爭環境，改善公共醫療服務，更新國內基礎設施，保障能源安全等多項具體舉措，從而保持經濟繁榮、增強持續的競爭力。

以報告出臺為標志，系統的“奧巴馬主義”已經基本成型。從近期表現看，奧巴馬對外推進外交的自信明顯增強。例如，對拉美、非洲展開更加強勁務實的外交攻勢。圖為2015年7月26日，美國總統奧巴馬（中）在內羅畢機場登機前向人們揮手致意。當日，奧巴馬結束在肯尼亞為期三天的訪問，啟程前往埃塞俄比亞。

第二，正視美國實力的有限性，調整全球戰略布局，總體收縮、局部進取，優化資源配置。奧巴馬在報告的導言中一再申述美國自身實力的有限性和明確戰略重點的重要性，以便節約戰略資源、集中定點發力，增強戰略效果。報告凸顯了收縮對歐洲資源投入、穩定“大中東”地區局勢、加快推進亞太“再平衡”的全球戰略布局，體現了美國現階段“總體收縮、西穩東進、有收有放、有進有退”的全球戰略態勢。在西線，美國將“加強與歐洲的持久聯盟”，但在“歐洲已經是安全的生產者而非消費者”認識的指導下，更加強調歐洲盟友的責任分擔。在中線，美國雖不放棄在“大中東”地區的領導地位，但充當“隔岸平衡手”的戰略意圖進一步明朗，求穩防亂，發揮“幕后領導（leading from behind）”作用，極力避免陷入新的大規模戰爭。與在西線、中線采取的“收縮”態勢不同，東線的亞太地區在美國全球戰略布局中的地位上升。報告認為，美國必須把握亞太地區未來幾十年的戰略機遇，加快推進亞太“再平衡”：軍事方面，加強前沿軍力部署，推動與日本、韓國、澳大利亞、菲律賓、泰國等傳統雙邊同盟現代化；經濟領域，推進《跨太平洋戰略伙伴關系協定》（TPP）談判進程，主導構建亞太地區新的經貿規則；外交方面，積極參加亞太經合組織(APEC)、東盟地區論壇(ARF)、東亞峰會(EAS)等區域性組織活動，力爭發揮主導作用。深化與印度、越南、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡的合作伙伴關系，尋求與中國發展建設性關系。總之，美國希望通過對全球戰略布局的區域性調整，意在將更多精力和資源投入到亞太地區。一方面搶抓亞太地區潛在的巨大發展機遇、制定符合美國利益的新規則體系；另一方面通過強化同盟關系、優化軍事部署、加強經貿合作、推進前沿外交等綜合手段，維護其在亞太地區乃至全球的領導地位。

第三，高揚理想主義大旗，但更加突出實用主義色彩。理想主義與現實主義是美國的外交思想傳統，美國外交政策中始終存在著理想主義與現實主義這兩種既對立又統一的思想。正所謂：“沒有實用主義的理想主義是無所作為的，而沒有理想主義的實用主義卻又是毫無意義的。”作為民主黨總統，奧巴馬提交的報告具有鮮明的理想主義傾向，但在遠大的理想與嚴峻的現實之間，它更傾向于美國的本土哲學——實用主義。從對外政策實踐看，雖然報告一面強調美國要率先做出努力應對氣候變化，但另一方面又拒絕簽署《京都議定書》；雖然標榜遵守國際網絡行為規范、確保網絡安全，但又對包括盟友在內的國家和個人長期實施大范圍的監聽；雖然敦促相關國家早日締結南海行為準則、對中國在南海合情合理合法的建設活動說三道四，但又拒絕加入《聯合國海洋法公約》；雖然高喊防止大規模殺傷性武器擴散、倡導建設“無核化世界”，但又拒絕批準《禁止核試驗條約》，執意退出《反導條約》，等等。事實勝于雄辯，雖然報告中理想主義的標語隨處可見，但一旦道義目標與現實利益發生沖突，美國會毫不猶豫地選擇后者，同時善于借助道義偽裝來謀取一己私利。“現實”高于“理想”、“利益”先于“道義”，以實效和功利為依歸的“理想現實主義”，是報告體現出的又一鮮明特點。

對美國國家安全戰略實施前景的幾點評估

第一，報告的出臺，標志著“奧巴馬主義”基本成型，它將對美國未來一段時間的內政外交產生重要影響，奧巴馬政府剩余任期的對外政策可能會更加 “強勢”與“進取”。報告“內振國力、外保霸權”的戰略思路，以及強化多邊合作、主張責任分擔、巧用美國實力、軟硬手段兼施、注重戰略實效等內容，與奧巴馬執政六年來在歷次講話、國情咨文、戰略報告中的內政外交思想一脈相承、前后貫通。可以說，以報告出臺為標志，一個系統、全面、精巧的“奧巴馬主義”已經基本成型。從近期表現看，奧巴馬對內的施政底氣和對外推進外交的自信明顯增強，全面踐行“奧巴馬主義”進而名留青史的欲求和緊迫感更加彰顯。例如，對拉美、非洲展開更加強勁務實的外交攻勢，借與古巴建交、緩和與委內瑞拉關系之機，謀求獲取破解與拉美關系癥結的“鑰匙”；提名具有技術背景的阿什頓·卡特（Ashton Carter）出任新國防部長，力爭將亞太“再平衡”戰略推向新階段；加快推動跨太平洋和大西洋兩項自貿談判，主導制定新的國際經貿規則；保持極大戰略耐心和克制力，推動達成全面解決伊朗核問題的協議，竭力尋求對伊關系突破，等等。另外，奧巴馬的行事風格也更多呈現個性色彩，為維護或拓展施政成績而“放手一搏”的心態趨強。他多次動用行政命令繞開國會推進薪酬、教育、移民、氣候變化等領域改革，甚至不惜以升級府院之爭為代價力保改革成果。針對可能導致醫改、移民制度改革等倒退的法案，奧巴馬曾多次警告，一旦國會通過這些法案，他將毫不猶豫地行使總統否決權。基于以上分析，奧巴馬在剩余任期內的對外政策或更趨強硬，美國的對外行為或更為積極、強勢和進取。

第二，受美國國內政治極化、復雜的外部環境以及時代發展“大勢”的制約，報告所提出的戰略設想能否成功實施面臨較大不確定性。從美國國內看，2014年11月，美國國會中期選舉民主黨遭遇慘敗，共和黨全面掌控參、眾兩院，多數州的州長職位也落入共和黨人之手，美國政壇進入“共和黨時間”。隨著2016年大選正式拉開帷幕，民主、共和兩黨均將上臺執政而非實施國家長遠戰略作為首要目標，黨派間“零和博弈”的纏斗愈演愈烈，政治極化現象進一步加劇，這必將對奧巴馬政府推行國家總體戰略形成強力掣肘。從國際安全形勢看，局部熱點問題升溫，美國雖有意擺脫原有戰場并極力避免陷入新的紛爭，但知易行難，實際操作中力不從心。特別是西線安全態勢有進一步惡化之勢：烏克蘭危機使美歐與俄羅斯陷入戰略對峙，歐洲地緣政治格局發生深刻變化；巴以沖突持續，敘利亞和也門內戰升級，伊拉克、阿富汗局勢依然動蕩；以“伊斯蘭國”為代表的極端恐怖主義勢力呈蔓延之勢，“越反越恐”的勢頭依然不減等等，這些因素也將牽制美國調整戰略重點、優化配置資源的精力，阻礙其達成戰略目標的進程。報告設置的總體戰略目標宏大高遠，次級目標過于廣泛，這存在美國陷入“戰略疲勞”從而導致“力量虛脫”的潛在風險。雖然報告提出了“巧實力”和“多伙伴”等多種途徑和手段，但有效利用這些手段、達致“目標”與“手段”之間的平衡并非易事。從時代特征和全球發展“大勢”看，美國力圖維護全球霸權地位、鞏固單極世界格局的戰略目標與世界向多極化迅速演變的時代潮流是背道而馳的。盡管美國憑借其強大的實力和精熟的戰略實施技巧可以在一定程度上遲滯多極化進程，但新興國家群體性崛起、國際體系結構相對實力發生變動以及全球形成多個力量中心的發展“大勢”，是任何單個國家行為體都難以遏止的。綜合以上多方面因素，有理由相信美國國家安全戰略的前景尚不明朗，其實施效果也有待觀察。

第三，報告對中國的認識總體較為理性，強調與中國加強合作，但更注重對中國的防范與牽制。報告稱：“美國歡迎一個穩定、和平與繁榮的中國崛起……尋求與中國在氣候變化、公共衛生、經濟增長以及朝鮮半島無核化等共同區域和全球挑戰上的合作。”同時，報告強調，美國將從強勢地位管控中美之間的競爭，同時密切留意中國的軍事現代化和在亞洲不斷擴大的軍事存在。上述內容反映了美國對華的矛盾心態：一方面，隨著中國綜合實力的快速增強，美國在處理全球問題時離不開中國的支持與配合，希望搭乘中國經濟發展的快車以尋求實際利益；另一方面，美國對中國的戰略疑慮從未消除，對中國進行防范與牽制的意圖有增無減。盡管報告重申亞太“再平衡”不是針對中國，但實際上美國在中國周邊投棋布子、廣結伙伴網絡、利用周邊國家與中國領海領土爭端制造矛盾等實際行動證明，其對華戰略“在客觀上將加深中美兩國在經濟利益上的相互依賴、在地區和全球事務中的相互倚重，但在主觀上又將強化美國對中國的戰略防范與牽制。”我們要清醒認識美國對華戰略的本質，集中精力做好自己國內的事情。在堅定維護國家核心利益的前提下，妥善管控分歧，夯實合作基礎，豐富中美新型大國關系內涵，從而為促進地區乃至世界的和平穩定繁榮貢獻力量。