歷史制度主義視域下的國家治理體系現代化

［文獻標識碼］A

［文章編號］1672－2426（2015）03－0019－06

［作者簡介］陳平，女，山東臨朐人，中央黨校政法部政治學博士，研究方向：中國政治發展。

黨的十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現代化”的改革總目標，正式將國家治理體系與治理能力納入到國家現代化的綱領性文件中，豐富了我國的現代化內涵，是堅持和發展中國特色社會主義道路的必然要求?！皣抑卫眢w系與治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中表現” ［1］，高超治理能力的發揮需要完善的國家治理體系作為載體，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度” ［2］。制度具有根本性、全局性、長期性以及穩定性，國家治理體系現代化是面對復雜國際形勢與國內壓力的綜合作用下提出的國家現代化綱領，是從制度層面提出的現代化目標。推進國家治理體系的合理性分析是貫徹和實現全面深化改革總體目標的前提。歷史制度主義以比較與歷史的視野，提出了“外部壓力—內部動力—精英推動—觀念引導”的分析框架，對于歷時性地比較國家治理體系與傳統管理模式，以及探求國家治理的合法性具有重大解釋力。

一、國家治理現代化之外部挑戰

黨的十八屆三中全會提出“頂層設計與摸著石頭過河”相結合，國家治理體系作為一系列制度的集合，是國家頂層設計的結果，復雜的全球化進程與宏大的全球視野是進行頂層設計所依賴的外部因素。全球化的現代化進程曾經帶來“國家的終結”的假象，民族國家作為人類自我設計的組織生存單位，一直是推進全球化的主力，但隨著上世紀70年代的資本、技術、組織因素的跨國流動，隨之出現的跨國性問題已經超出單個民族國家解決的范圍，民族國家的合理性開始受到質疑，“國家的終結”甚囂塵上，但在實際的國家運作中，全球化問題反而激發了國家在管理和治理方面作出一系列戰略性應對，產生了“積極主義的國家” ［3］，政府的權力并非減弱了而是增強了。在全球化的背景下，國家的地位與重要性日益凸顯出來，國家仍然是解決公共問題的核心，盡管存在多種具有跨國特征的組織，但國家權力依舊是解決各種內部各種裁決、爭端的合法性力量，也是諸多跨國公司在國內解決非市場問題的求助力量。國家在自由主義思潮主導下，放下諸多管制與權力，給予資本更多自由，卻也擔負起更多的社會功能。同時，在全球化交往的過程中，國家的主體意識日益明確，在全球中的地位與能力更加清晰，追求更加有利的國際環境，提升國家在全球化環境中的行動能力，是各國在推動國家發展過程中日益明確的目標。

迥異于西方的“治理”理念，我們國家治理體系具有獨特的中國含義，特指黨領導下的一套緊密相連相互協調的管理國家的制度體系。黨的十八屆三中全會聚焦于“使各方面制度更加成熟更加定型”。對制度的強調是國家領導人在新時期管理國家觀念的重大轉變，鄧小平認為“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”，“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！敝贫然某潭仍诿褡鍑业慕嬤^程中發揮著重要作用。不同于西班牙與葡萄牙的暴力掠奪方式，12世紀的荷蘭因為鯡魚貿易，逐漸成為歐洲的重要貿易國，通過造船技術的改進與追逐財富的熱情，荷蘭一度雄霸歐洲商業，50年的光景將荷蘭打回原形，原因是荷蘭人崇尚全民皆商，絲毫不熱忱國家制度建設，大量移民的涌入、社會財富的分化、產業的畸形發展、政治中心軟弱，背后原因是權力安排不合理，國家總體設計缺席以及不穩定的合作機制等導致荷蘭無法成為潮流中的現代國家，英國從荷蘭手中獲得歐洲貿易中心地地位，很大程度源于其先進的制度架構，這種制度變遷也讓英國付出了五六個世紀的代價。因此對于現代后發展中國家來說，尤其中國，荷蘭那種片面的國家財富的積累模式最具吸引力，任建濤稱之為“荷蘭誘惑” ［4］。國家治理體系的提出正是對改革開放以來過于倚重經濟發展帶來的合法性效應而忽視制度建構的糾正，同時制度建構也要防止“蘇聯幻想”，蘇聯的崛起依靠具有煽動性與誘惑力的意識形態，依靠國家暴力的強力推行與集權，以“短、平、快”的方式進行國家現代化，忽視國家基本的制度架構，不計發展基礎與處境，硬性地追求后發先至的發展幻覺，最終只會導致一個貌似強大的超級大國出人意料地轟然倒塌。國家治理體系所追求的“五位一體”的現代化目標中，更加注重政治、經濟、文化、生態與社會的和諧統一與有機融合，是對蘇聯激進發展模式的超越。在我國的現代化進程中，盡管初期已經認識到斯大林破壞社會主義法治所造成的災難，由于沒有解決領導制度與組織制度上的問題，仍然導致文革十年浩劫，因此說“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。

國家治理體系的提出與當前復雜的國際環境是分不開的。古希臘歷史學家修昔底德（Thucydides）在研究斯巴達與雅典戰爭的原因時，認為“使得戰爭無可避免的原因是雅典日益壯大的力量，還有這種力量在斯巴達造成的恐懼” ［5］，阿里遜（Graham Allison）將其稱為國家關系的鐵律，即“修昔底德陷阱”，崛起中的大國不可避免地挑戰既有強國，最終走向戰爭的歷史性“鐵律”。改革開放以來的中國，在經濟方面取得舉世矚目的成就，國際地位不斷提升，因而西方國家不時傳來“中國威脅論”，西方社會試圖通過這種輿論減緩中國的發展速度或在國際舞臺中孤立中國。

二、國家治理體系現代化之內生動力

處于改革深水期與攻堅階段的歷史階段，中國亟須一場全面深刻的社會變革，也迫切需要規劃國家未來十年發展愿景與實施戰略?！艾F代化、市場化、工業化、城市化、信息化與全球化的力量交相輝映，共同塑造著中國國家治理的歷史場景與生態環境” ［6］，經濟結構、社會階層、利益格局與價值缺位等都是重構國家治理體系直面的重大課題。現代國家治理體系不同于傳統治理，其首要任務是建立各種制度化的溝通渠道，有效滿足社會各群體的利益表達與政治訴求，正確處理國家—社會—市場三者關系，構建相互支撐與制約的治理框架。制度是現代文明的載體，完善的制度體系是國家治理體系的核心，因此現代國家治理體系的建構過程就是一系列現代制度體系不斷成熟和完善的過程，是社會主義制度體系的不斷完善的過程，其中包括基本政治制度的完善、法律體系的健全、基本經濟制度的發展以及具體制度、體制機制的不斷健全?！拔覈裉斓膰抑卫眢w系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果”。

國家治理體系是新時期國家建構過程的創新性成果?，F代化的過程是一個國家不斷整合建構的過程，中國的現代化歷程是從帝制中國到現代中國轉變的過程，必然會經過三次國家建構的轉型：帝制國家—民族國家—政黨國家—憲政國家 ［7］。既成的國家建構理論無法解釋中國國家建構的曲折過程，西方現代化范式是既定的，但無一符合中國現代化進程，因而國內的內生因素是決定性的緣由。鴉片戰爭的失敗歸因于晚清政府制度績效的衰變，古典帝制國家的整合能力無法與新興現代國家抗衡，帝制國家的衰落引起第一次現代化的轉型期。近代英美的現代化進程因其有利的歷史環境，緩慢地積攢著現代化的資源，悠閑地進入現代化時期，而當時中國處境如同德法，急需克服國內深厚的傳統文化底蘊與先進制度安排的沖突，這種二元沖突一直伴隨整個現代化進程，導致從容感喪失，因此中國的現代化轉型是國家主導的而非自發進行的。古代國家一直通過政治與道德兩種力量塑造國家的政治文明。到了辛亥革命時期，“驅除韃虜，恢復中華，創立民國，平均地權”更加強調的是族群觀念對國家的建構。民國時期推行民族國家機制，但由于皇權復辟引發的軍閥混戰，政黨國家逐漸成為又一次國家建構的選擇，國民黨在20世紀前半段建立第一個政黨國家建制。從新中國成立以來，中國共產黨的政黨建制采用全面組織化的行政機構，進行強有力的控制，使政黨國家發展到越來越成熟的形態。而法治國家的建構是當前中國國家建構的目標追求，法治要求“國家權力被分權制衡所約束和規范，根據依法行政的原則有效地運行，從而有力地限制了暴政” ［8］，國家治理體系是對制度化的要求，是建構法治國家的題中應有之義，是國家治理現代化實現的依托。當前我國改革進入攻堅期和深水期，社會矛盾凸顯，在由計劃經濟轉型市場經濟、農業社會轉型到工業社會的雙重轉型過程中，民族宗教矛盾、社會貧富分化、地區發展不平衡問題凸顯，如何在大數據時代處理日益復雜的社會問題成為當前繼續深化改革的關鍵。

國家治理體系是增強國家合法性的重要依托。世界銀行在2006年發布的《東亞經濟報告》中指出，中等收入的經濟體很少成功躋身為高收入國家，經濟停滯，既無法在工資方面與低收入國家競爭，又無法在尖端技術研制方面與富裕國家競爭，這就是“中等收入陷阱”。從本質上說，“中等收入陷阱”又是“福利陷阱”，中等收入國家經濟達到一定程度后，開始關注民生，改善福利，用于非生產性資料增多，國家背負沉重的負擔。中等收入國家是經濟發展到一定階段后，原有的經濟增長機制與發展模式無法應對系統性風險，經濟增長會陷入停滯，導致不能進入高收入國家行列。有學者歸納出中等收入陷阱國家的十大特征：經濟增長回落或停滯、民主亂象、貧富分化、腐敗多發、過度城市化、社會公共服務短缺、就業困難、社會動蕩、信仰缺失、金融體系脆弱等。習近平在回答21世紀理事會成員提問時，相信“中國將‘避免中等收入陷阱’，實現2020年之前人均GDP翻一番的目標”。“政治合法性是指政府基于被民眾認可的原則的基礎上實施統治的正統性或正當性” ［9］，是政治穩定的保證。韋伯最早提出政治合法性的基礎，用“傳統型”、“個人魅力型”以及“法理型”來分析不同政權的合法性基礎?，F代政治的合法性基礎主要是通過三種不同的標準進行：對政治理念的認同、對政治權力的獲得及實際運行的程序和規則的認同、對政治權力的績效的認同等三個要素 ［10］。后發國家在現代化過程中，通過追趕型發展模式，國家主導經濟發展帶來社會生活水平的普遍提高，因而政治權力的當前績效是發展中國家主要的合法性依據。而在陷入中等收入陷阱的國家，其績效是很難達到社會民眾的認同。況且在現代化的過程中，經濟的過快增長與民眾的高期望，因而也是一個不穩定的階段，“現代化產生不穩定”，托克維爾在分析法國大革命時，認為“國家繁榮的步伐不僅突飛猛進，而且史無前例，這種持續穩定增長的繁榮，遠沒有使人民樂其所守，卻到處都滋生著一種不安定的情緒 ［11］?！秉h的十八屆三中全會提出國家治理體系現代化，是在社會轉型期既得利益集團把持經濟、社會貧富分化嚴重、環境惡化影響人民正常生活、政治共識與政治價值難以一致等情況下，從經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域進行體制機制、法律法規安排，為解決各領域的問題提供明確的法律依據。

三、國家治理體系現代化之精英推動

中國夢的實現需要國家治理的現代化，需要處理國家與社會的關系、政府與公民的關系以及公民政治權力與政治義務的關系，作為全面社會改革的領導核心和社會主義現代化事業的建設者，中國共產黨必須提高國家治理能力和治理水平，依托國家治理體系完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理能力現代化。十八屆三中全會強調“頂層設計與摸石頭過河相結合”，國家治理體系的提出是黨依據國內外形勢與挑戰而做出的宏觀戰略，是國內精英自上而下的推動結果，而非自發演進的過程。歷史制度主義尤其注重精英在重大事件的關鍵節點發揮的能動作用。歷史制度主義對新制度的產生分為三種模式，其中內部激勵生發型認為在歷史發展的某一時刻，舊制度本身激勵某種沖突的產生，精英發揮著重要作用，“在歷史發展的某一時刻中，既存制度之下的某些行動者還可能會為了在將來的政治博弈中獲益而有決挑起沖突，并利用在沖突中的優勢而創造出新的制度” ［12］。以瑞典與其他國家的福利差距為例，瑞典高福利的產生主要是瑞典社會民主黨領導人古斯塔夫·莫納（Gustav Moller）從長遠角度考慮為了提高工人的權利，在國內反對力量壓力下提高工人的組織水平，建立一套完善的工人權利保障制度，這導致日后出現一個強大的影響國家政策的工人組織，從而進入早期福利國家的行列；相比之下，其他國家沒有專業的組織，工人的組織化水平遠遠落后于瑞典。精英主義雖然不斷遭受詰難，但對精英的區別性特征的概括是被普遍接受的，精英比大眾更具有理性和長遠考慮，更能把握復雜環境因素的影響，大眾是非理性和短視的，更在意短期利益，因此政治上“民粹化”傾向對國家大政方針與發展規劃的制定的影響將會給國家的發展帶來災難性的破壞。

國家治理體系建構以國家為主導，具體到中國，是在中國共產黨的領導下的體系建構，這是歷史發展的結果。中國共產黨在長期革命斗爭中建立起權威與執政合法性，是任何力量比擬不了的。新中國成立之后，雙重雙軌的管理結構與官僚組織的設置，使中國共產黨始終處于核心領導地位，中國政治體制的基本特征是雙重雙軌政治結構：人民選舉產生全國人大，形成最高權力機構；全國人大選舉產生并監督國務院；國務院對社會進行管理。這是一個權力軌道。單從這個軌道看，中國已建構了相當完整的類似于內閣制的民主政治制度：各階層、各民族、各年齡段、不同性別的公民享有平等的政治權利，由他們選舉產生最高權力機關——全國人大，人大選舉產生政府并討論決定重大問題，政府貫徹執行人大的決定并對社會實行管理，人大監督和制約政府，人民定期改選全國人大組成人員；人大定期改選政府組成人員。這是相當完整的民主政治的制度模式，這真正體現了主權在民原理，建構了完整的民主政治的制度框架。中國的政治體制還有一個權力軌道：黨員代表人民——黨員選舉產生黨中央——黨中央對人大、國務院實行領導——國務院對社會實行管理。這樣，權力獲得和權力運行形成了第二個軌道。此外，與同級政府并行的又有同級黨委，各政治機構內部又有黨的組織，如全國人大黨組、國務院黨組等。這樣，形成了另一個權力運行軌道，使執政黨權力國家化、行政化并形成了政治體制的雙重雙軌結構 ［13］。市場經濟發育不充分，公民的理性精神尚未培育起來，因此國家治理體系的支柱生成動力微弱，精英的推動是所有當前后發展中國家的主要政治發展模式。后發展中國家在現代化的過程中，承受著政治民主化、經濟現代化及社會自主化的雙重壓力，沒有先期發達國家悠閑的時間逐步進行現代化進程，這種追趕式發展路徑客觀要求國家集權與強有力政黨的引導，新加坡與韓國的現代化轉型的成功很大程度得益于精英強力的推動，新加坡在李光耀領導的人民行動黨的推動下迅速開啟現代化進程，樸正熙時代的韓國創造了令人震驚的“漢江奇跡”。因此國家主導的現代化進程是所有后發展中國家在經濟騰飛期間的普遍性規律。

當前精英推動的國家治理體系不同于傳統的治理體系，傳統的國家治理中，政府經歷了從統治到管理的轉變，“在國家治理現代化背景下，政府職能轉變應把促進社會公平正義，實現公共利益最大化的善治作為價值取向；政府的目標模式是構建公民、市場與社會共同參與的治理型政府，強調多元治理主體間的協作共治” ［14］。國家治理體系是倡導國家作為頂層設計者而非治理壟斷者，強調政府的職能優化而非去政府化，更是一種自我限權與他者擴權之間構筑的合作治理網絡。中國共產黨領導下的國家治理體系現代化是一種突破傳統單向度管理的局限，是一種自治與他治相融合的治理路徑。傳統的治理模式依靠自上而下的官僚組織的運行，國家全面掌控滲透到社會，市場經濟尚未成型，上下互動與橫向溝通都被單向度的權力運作渠道所禁錮；現代國家治理模式要求政府、市場以及社會的三元并存，實現“中國整體的治理結構從單一型治理向多元復合型治理、從集權型治理向集權與分權相結合型治理、從封閉型治理向開放型治理的三重轉變” ［15］，這是與西方的治理內涵相一致的方面，同時我國的國家治理體系的現代化也強調自治，“將權力關進制度的籠子”，尤其在我國獨特的雙軌體制下，執政黨被賦予巨大權力，如何保證依法執政是擺在黨內精英面前的難題。一旦解決不好，容易陷入“塔西陀陷阱”。中國共產黨提出“完善與發展中國特色社會主義制度，實現國家治理體系與治理能力現代化的目標”，是由黨的自覺性決定的。共產黨的優勢是沒有自身利益，“共產黨不是同其他工人政黨相對立的特殊政黨” ［16］，在無產階級的斗爭過程中，共產黨強調的是共同的不分種族性別的利益，中國共產黨作為中國工人階級的先鋒隊，代表最廣大人民的根本利益，沒有特殊的黨派利益，因而能夠從國家大局出發，不斷完善黨的領導制度與組織制度，在市場運行中能夠不被資本邏輯與市場規則所綁架。

四、國家治理體系現代化之理念引導

歷史制度主義在論述制度變遷的歷史進程時，把新觀念的引入作為制度變遷的關鍵變量，認為新觀念的輸入會引起統治階層重新考慮自身利益，已引起舊制度下利益格局與政治力量的重新組合分化。正如前所述，中國共產黨作為執政黨，突破了統治集團自身利益的束縛，從全局出發，著眼于國內不合理的利益分配格局與現實社會突出問題，吸收人類文明的優秀成果，力求實現國家治理能力的現代化，因而提出一系列新的制度安排，這些制度共同隸屬于國家治理體系。豪爾等人也同時關注舊制度對新觀念的重塑過程，新制度的創制過程不僅是新觀念制度化外化的過程，也是與舊制度不斷博弈的結果，是新觀念不斷為精英與社會所接受并實體化為制度的過程。迪斯蒙特·金（Desmond King）通過對英國和美國對福利規劃所做的分析，展示了新觀念在外化為制度的過程中是如何受舊制度的影響和塑造的。20世紀70年代的經濟危機很大程度上是由于福利壓力，進行福利制度改革成為當時各國擺脫財政危機的舉措，美國的福利改革相比英國幅度要小很多，主要因為新聯邦主義導致州政府權力強大，抵制大幅消減福利，三權分立的制衡體制使聯邦政府的舉措無法有效推行，相反英國內閣掌握主要權力能夠強有力貫徹政府的意圖。推進國家治理體系與治理能力現代化必然會觸動權貴集團的利益，他們是舊制度的既得利益者，新觀念的推行必然會遭到舊制度與舊利益力量的重塑，因而孫立平認為當前改革的最大阻力來自既得利益集團。

學術界的治理（governance）理念是一種舶來品，最早出現在1989年世界銀行對非洲經濟社會情況的分析報告中，中國學者在上世紀90年代后期開始運用于中國問題分析，但當前國家強調的“治理”與西方“治理”是不同的，概因其提出的時代背景存在差異。在西方，自由主義與保守主義就國家與市場的關系進行不斷辯論，國家的治理策略也在政府與市場的譜系中不斷搖擺。自由資本主義階段，國家作為守夜人，主要職能在于保衛國家主權與領土完整，保護個人財產不受侵犯，隨著資本的自私自利性的不斷暴露，壟斷與生產過剩凸顯，周期性危機不斷爆發，政府干預成為有效解決市場缺陷的良藥，凱恩斯主義大行其道。政府與官員的“經濟人”特性，導致出現越來越多“尋租現象”，背負沉重的福利負擔，政府的企業化建構成為撒切爾、里根尋求改革的突破口，但對公共事務的區別性特征認識不夠，又導致“失效”的后果。如何突破政府—市場二維的思維定式，治理理論提供了一種新的管理模式，“治理理論家們提倡多元主體治理，強調回應、互動、協作、公開、法治等精神，在政府和市場二元觀點中，加入了‘社會’這一新的單元，突破傳統二維世界” ［17］。同時，全球化的進程導致各個國家之間相互依賴相互交往的程度加深，大量跨國組織出現，國家難以單獨解決本國內部影響全球的經濟活動，也無法解決業已超出一國范圍的全球性問題，需要訴求國際性組織；各國地方政府面對越來越多的社會問題，社會參與日益增多，因而政府職能的上移與下移雙重趨向，要求政府在處理這些問題時，允許多重社會力量、多邊國際合作。盡管西方的治理理論源自其后現代語境，不能照搬到中國，但“治理和善治理論作為一種分析框架，對于研究、總結和展示我國改革開放以來政治發展的成就極為有用” ［18］，比如，實現國家治理體系現代化，要注重公眾的需求，注重政府、社會與公民的平等合作關系，注重培育社會組織與公民社會的成長，培養公民的治理精神，同時對西方的治理理論保持清醒的頭腦，西方的治理理論基于政府失敗的理論假設，倡導無政府的治理，而處于現代化過程中的中國仍然需要一個強大的政府與政黨，因而我國的國家治理體系仍然是以國家主導為主，在中國共產黨的領導下的治理體系。

國家治理體系現代化的提出，是政府自我施壓與應對外來挑戰的結果，是黨內精英與公共理性推動的產物，是吸收人類優秀政治文明優秀成果的產物。治理能力的現代化需要有效治理體系作為憑借，而治理體系的有效推進必須堅持在黨領導下、以國家為主導進行推進，也是在新時期不斷增強政府合法性的關鍵舉措。