兵團土地利用年度計劃管理問題探討

（石河子土地局，石河子市，832000）夏國剛 肖彥忠

兵團土地利用年度計劃管理問題探討

（石河子土地局，石河子市，832000）夏國剛 肖彥忠

探討科學合理有效的土地利用年度計劃制定機制和政策，對于優化土地資源配置、實現產業結構調整、保障經濟健康運行有著十分重要的意義。本文以八師為例，分析了土地利用年度計劃作用、現行運作模式以及存在的問題和成因，并提出完善的對策和建議。

土地；利用；計劃

1 土地利用年度計劃的概念和作用

1.1 土地利用年度計劃的概念

土地利用年度計劃是指國家對計劃年度農用地用計劃指標、耕地保有量計劃指標和土地開發整理計劃指標等的具體安排。它是實施土地利用總體規劃的重要措施，是農用地轉用的審批、建設立項審查、用地審批和土地開發、土地整理審批的依據。

土地利用年度計劃指標包括：新增建設用地計劃指標，包括新增建設用地總量和新增建設占用農用地及耕地指標，分為城鎮村建設用地指標和能源、交通、水利等獨立選址建設項目用地指標；土地開發整理復墾計劃指標，包括土地開發補充耕地指標和土地整理復墾補充耕地指標；耕地保有量計劃指標，包括耕地數量和基本農田面積。

1.2 土地利用年度計劃管理的作用

1.2.1 土地利用年度計劃是宏觀調控的基本依據。自2003年以來，黨中央、國務院賦予國土資源管理部門參與宏觀調控的重要職能，把“地根”上升為“銀根”并列的調控手段。先后下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關于加強土地調控有關問題的通知》等一系列文件，開啟了運用土地政策參與宏觀調控的先河。各級國土資源管理部門緊緊圍繞宏觀經濟形勢變化和國土資源重點工作，在工作實踐中初步形成了包括經濟、法律和行政手段在內的國土資源政策參與宏觀調控的框架體系。主要運用土地規劃、土地利用計劃、土地供應、土地價格、土地稅收政策以及必要的土地管理行政手段來對宏觀經濟進行引導和調控，這些政策在保障國民經濟平穩運行方面發揮了重要作用，并且成為國家進行宏觀調控不可或缺的政策工具。

1.2.2 土地利用年度計劃是體現地區重要發展戰略的載體。土地利用計劃將國家和地方戰略具體化，通過適當形式向社會公布后有效引導和穩定社會投資者和消費者的預期。同時，通過法律法規、行政命令和市場管制，保證國家和地方戰略重點的實施。

1.2.3 土地利用年度計劃是實現經濟和社會和諧發展的重要措施。制定土地利用年度計劃時可通過對整體的綜合平衡，全面考慮局部和整體利益、經濟和社會利益、個體和公眾利益、即時和長遠利益的矛盾，以促進社會和諧發展。

1.2.4 土地利用年度計劃是促進土地節約集約利用的重要手段。土地利用年度計劃管理可以通過控制用地總量、設定具體的用地目標、制定嚴格的保障措施、建立科學的管理機制等方式來規范、引導、鼓勵土地使用者和管理者節約集約使用土地。

1.2.5 土地利用年度計劃是實現耕地占補平衡的有力保障。土地利用年度計劃為土地利用動態調整提供數據分析。由于社會經濟發展具有不可預見性，因而規劃的預測常常具有不可預見性，這就需要對規劃進行動態調整。而土地利用年度計劃的編制與實施管理，可為規劃的修編提供基礎數據。

2 土地利用年度計劃管理的原則和現行運作模式

2.1土地利用計劃管理的原則

嚴格執行土地利用總體規劃，合理控制建設用地總量，切實保護耕地特別是基本農田，實現建設占用耕地與補充耕地相平衡；

堅持節約優先戰略，以土地供應引導需求、供需雙向調節，促進經濟發展方式轉變，提高土地節約集約利用水平；

實行差別化管理，優先保證民生工程、基礎設施、對口援建項目和國家、兵團重點建設項目用地；

開源、節流并舉，統籌安排新增用地指標使用與存量用地挖潛盤活；

保護和改善生態環境，保障土地資源的可持續利用。為加強土地管理和調控，嚴格實施土地用途管制，合理控制建設用地總量，促進節約集約用地，保證經濟社會可持續發展，

2.2 兵團現行土地利用計劃管理運作模式和特點

現行運作模式：包括編制、下達、執行、監督、考核等一列內容。

編制：各師（市）次年的土地利用年度計劃建議，由師（市）國土資源局會同師發改委、建設局、交通局、水利局等有關部門共同編制，經師（市）審查后，于當年9月20日前報兵團國土資源局。

需兵團及兵團發改委、工信等部門審批、核準、備案的重點建設項目擬在次年計劃使用新增建設用地的，由兵團行業主管部門于當年9月20日前，按項目向兵團國土資源局提出年度計劃建議，同時抄送項目擬使用土地所在地的師（市）國土資源局及發改、工信等部門。

兵團次年土地利用年度計劃建議，由兵團國土資源局在收集兵團有關部門和各師（市）提出的土地利用年度計劃建議的基礎上，會同兵團發改委共同編制。經兵團規劃領導小組審查同意后報國土資源部。

下達兵團國土資源局根據國家下達的土地利用年度計劃擬定分解方案，報請兵團土地利用總體規劃領導小組審查后下達各師（市），并報國土資源部備案。師（市）國土資源局根據兵團下達的土地利用年度計劃擬定分解方案，經師（市）審查同意后下達，報兵團國土資源局備案。兵團依據各師（市）土地利用總體規劃實施情況、生產總值、固定資產投資、土地節約集約利用情況，分解下達各師（市）新增建設用地計劃指標。土地開發整理復墾計劃指標分解按照土地利用總體規劃、土地整治規劃、土地后備資源等情況確定。各師耕地保有量計劃指標分解依據兵團下達各師的年度耕地保護責任考核目標確定。新增建設用地計劃指標實行指令性管理，不得突破。土地利用年度計劃一經批準下達，必須嚴格執行。

執行各師（市）國土資源局建立土地利用計劃管理臺賬。在建設用地審查中確認并根據批準文件及時核銷計劃，對新增建設用地計劃執行情況進行統計和分析，每月25日前將累計上月末的計劃使用情況報兵團國土資源局，作為各項計劃執行跟蹤和監督的依據。

實行土地利用年度計劃執行情況半年報告制度。各師（市）國土資源局應于每年7月5日前向兵團國土資源局報告上半年土地利用年度計劃執行情況，每年12月5日前向兵團國土資源局上報本年度土地利用年度計劃執行情況。

土地利用年度計劃執行情況報告內容，包括計劃執行情況、土地利用結構與情況分析、億元GDP用地情況、固定資產投資與建設用地的相關分析、存在問題、改進建議等。

監督與考核兵團國土資源局對各師（市）計劃執行情況進行跟蹤檢查，每年9月和次年1月分別對各師1月至8月和全年土地利用計劃執行情況進行中期檢查和年度評估考核。師（市）國土資源局分別在8月20日和12月20日前完成對土地利用計劃指標執行情況的檢查，并將檢查情況報兵團國土資源局。中期檢查、年度評估考核以計劃臺帳、土地利用變更調查、建設用地審批備案、建設項目供地備案、土地整治項目驗收及耕地確認文件等為依據。土地利用年度計劃以每年1月1日至12月30日為考核年度。考核結果報兵團土地利用總體規劃領導小組，并作為分解下達次年計劃的依據之一。對認真執行新增建設用地計劃、超額完成補充耕地任務、節約集約用地成效顯著的，給予獎勵新增建設用地計劃指標。

2.2.2特點

（1）落實年度用地計劃下達制度。八師按照兵團預下達的2014年新增建設用地計劃指標，結合各單位經濟社會發展程度和2010～2012年年均新增建設用地指標實際使用情況，按照一定比例將指標分解到各單位。預下達給各團場的用地計劃與上年度計劃使用、依法用地、節約用地等情況相掛鉤。確有用地需求需突破預下達計劃規模指標的團場，根據團場申請視情給予安排。土地利用年度計劃實行分級管理，本次下達的計劃指標主要用于師及團場重點建設項目、基礎設施、民生環保項目和符合產業政策、用地標準的項目，不得突破。保障性安居工程、兵團審批（核準、備案）的單獨選址項目、用地計劃由兵團直供，應單獨組件報批。

（2）加強農用地特別是耕地計劃指標的管理。對耕地計劃指標實行指令性管理，對于農用地超過新增建設用地計劃指標的單位，師市國土資源局將不再受理用地申請。未利用地計劃指標可以按國家項目用地標準和產業政策適當放寬。由師市國土資源局向兵團國土資源局申請追加指標。

（3）嚴格實施計劃管控。兵團要求各師計劃指標總量和農用地、耕地、未利用地各單項指標剩余量不足下達量20%的，師（市）國土資源部門要提前與師相關部門對接，了解重點項目用地需求，對確需追加年度計劃指標的，要編制計劃指標執行分析評估報告，重點闡述已執行的計劃重點保障項目和區域，是否具備利用原有建設用地、閑置土地、拆舊復墾等存量土地安排用地。在此基礎上，再針對確需建設的項目按照兵、師“十大領域”項目、“十件實事”項目、民生項目和重點工業項目等類型分析需求。以師（市）名義向兵團提出追加申請，經兵團規劃領導小組批準后適當“追加”。

（4）統籌安排增量和存量用地。綜合考慮年度土地利用計劃、居民點工礦廢棄地復墾利用規模，根據八師各團場經濟社會發展階段特點和用地側重點的不同，統籌安排八師新增用地計劃指標。建立存量用地，盤活利用與新增建設用地計劃指標統籌安排的制度，鼓勵采取拆舊建新使用存量土地和不占耕地的方式，統籌使用兵團下達的新增建設用地計劃指標。堅持節約集約用地的原則，同時加大存量建設用地的挖潛盤活，積極清理并推進閑置土地和批而未用土地的調整使用，逐步提高存量建設用地在土地供應總量中的比重。

3 2014年度八師土地利用計劃執行和土地供應總量變化情況

3.1 土地利用計劃執行情況

2014年1～12月，兵團國土資源局下達給第八師新增建設用地計劃指標為471.75公頃，實際使用315.72公頃，剩余156.03公頃，使用指標占下達新增建設用地計劃指標總量的66.92%。

2014年1～12月，已使用土地利用計劃指標的單位有：121團、143團、144團、石總場、147團、148團、152團、開發區等8個單位。目前，還有133團、134團、136團、141團、142團、149團、150團、南山礦區、瑪管處、巴管處等10個單位尚未使用師局下達的新增建設用地計劃指標。使用新增建設用地計劃指標量占下達指標總量的比例由大到小排列的單位依次為:石河子經濟技術開發區、石河子總場、143團。

石河子經濟技術開發區使用新增建設用地指標量使用量占下達指標總量的26.42%。其新增建設用地指標主要用于保障物流業招商引資項目用地的需求。

石河子總場使用新增建設用地計劃指標量占下達指標總量的20.23%。新增建設用地指標主要保障中盈廣場義烏小商品城、華泰商貿城等商貿服務業項目用地的需求。

143 團使用新增建設用地計劃指標量占下達指標總量的6.19%。

由此可以看出：2014年1～12月，石河子經濟技術開發區、石河子總場經濟發展勢頭強勁，招商引資力度大，用地需求量大。八師嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，科學合理的安排和使用計劃指標，從嚴從緊控制新增建設的總量、結構和節奏，保障招商引資項目落地。同時盤活了存量用地，沒有超計劃使用指標的現象。

3.2 土地供應總量和新增建設用地變化情況

3.2.1 新增建設用地規模減少

2014年1～12月，第八師供應新增用地總面積314.69公頃，較2013年同期406.41公頃，同比減少22.57%。其中：土地出讓新增用地239.4公頃，較2013年同期148.41公頃，同比增加61.31%。土地劃撥新增用地75.29公頃，較2013年同期258公頃，同比減少70.82%。

2.土地供應總量減少。2013年1～12月，第八師供應建設用地面積509.38公頃，同比下降28.78%。其原因：一是受宏觀經濟形勢影響，固定資產投資增速較往年有所放緩，招商引資難度加大，項目用地需求減少。二是使用存量土地194.69公頃，占全年供應建設用地面積總量的38.22%，表明師市立足存量挖潛、節約集約用地的效果初步顯現。

4 土地利用年度計劃管理存在的問題和成因

4.1 土地利用計劃指標的分解下達和使用存在信息不對稱現象

項目用地受土地資源特性以及宏觀調控政策、用地項目立項、用地政策、批供地周期等非均衡因素的影響，用地形勢對經濟波動的反映相對遲緩。當前涉及農地轉用的項目均由省級人民政府批準。項目申報的用地必須預先確定地塊用地規模、位置和用途，按區塊匯總后上報用地需求量和用地類型，導致地方國土資源部門只能根據各級政府、發改、基建等部門提供的意向性項目進行用地預測。由于各地經濟發展不均衡，有些地方項目引進難度大，往往是企業選擇用地地塊。由于項目由市場配置，具有可變性，很多達成意向的項目可能會受市場、企業經濟效益、用地時間等因素影響而落空，存在批而未用、批而未供的現象。這就客觀上影響土地利用計劃指標的分解下達的預期。雖然某一地區指標已經確定，但用地項目調整關聯因素多，指標的分解下達與執行存在信息不對稱現象，呈現地區差異化。有的地方因招商引資力度大，使用指標量大，有的地方雖然分配有指標，但年內沒有使用。

4.2 政府和公眾參與程度有待進一步提高

在計劃編制階段，主要靠部門。在編制過程中，邀請政府有關重要職能部門積極參與，但團場主要通過用地計劃申報參與，在最后的討論決策中卻沒有參加，尚缺乏公眾參與的環節和程序。公眾參與度低會影響計劃的公信力和計劃執行的效果。

4.3 土地利用年度計劃編制和執行主體還不完善

傳統意義上的土地利用年度計劃，主要是有效控制農用地轉用的速度和規模，有效保護耕地和基本農田，這一職能主要由國土資源部門單獨完成。現在要求相關的重要部門必須配合編制土地利用計劃，編制后的計劃要得到師市及有關部門認可，并將其作為其他計劃的重要組成部分和基礎。在這種情況下，規劃和國土資源部門已經難以獨立勝任該項工作。

4.4 土地利用計劃管理手段不足

目前土地使用制度正在深化改革，各種計劃管理的調節手段還沒有完全形成，相互之間也不夠協調，還沒有形成一個主體。另外，各種計劃調節手段缺乏明確的法律規范。計劃調節手段缺乏明確的權威性措施，土地利用計劃還沒有同其他經濟措施相互配套。如執行土地整理計劃，若沒有相應的資金計劃作保證，其土地利用計劃就會變成了一個軟約束計劃。對土地利用計劃活動產生大量的土地利用信息缺乏科學有效的處理和分析能力，使這些信息無法及時準確地在規劃和國土資源管理系統與其他系統之間及時反饋，大大影響了計劃管理的質量，限制了土地利用計劃管理工作的發展和提高。

3.5 目前，雖然制訂了“對認真執行新增建設用地計劃、超額完成補充耕地任務、節約集約用地成效顯著的，給予獎勵新增建設用地計劃指標。”等一系列制度，但實際工作中沒有落實到位。

5 完善土地利用計劃管理工作的對策和建議

5.1 實現土地利用計劃從部門計劃向政府計劃的徹底轉變

要實現土地參與宏觀調控，實現土地利用計劃指標的分配和指標的考核，必須將土地利用年度計劃納入師市政府工作的主要內容，才能協調師（市）各部門和各團場，才能使土地利用年度計劃考核落到實處。

5.2 實行土地計劃指標統籌調度

師市統一的用地指標一般由兩部分構成。一是師市重點項目用地指標，具體由師市有關職能部門來管理和使用；二是對不可預見性預留用地指標，由規劃和國土資源管理部門來管理和使用。總的原則是：優先確保師市重點項目，項目越多、越大，統分的比例就越高。其次，科學確定土地利用年度計劃初次分配中師級統籌指標在各部門間的分配。再次科學確定各團場土地利用年度計劃初次分配指標的構成比例。確保計劃指標與具體地塊相對應、計劃與轄區重點項目相對應、計劃與重點項目推進進度相對應。實行土地計劃指標額度管理，帶項目審批土地。關鍵是要把握好項目的標準，符合國家的產業政策和供地政策的，方可供地。

5.3 進一步強化計劃管理

對耕地計劃指標實行指令性管理，對未利用地指標實行總量控制，實時備案管理。實行計劃執行通報考核制度。進一步轉變各師計劃指標使用觀念，從“以用定量”轉變為“以量定用”，加強對現有存量指標的高效利用。

5.4 建立健全土地利用年度計劃考核監管制度

對土地利用年度計劃考核監管制度的建立有其必要性。這既是《土地利用年度計劃管理辦法》的要求，也是下年度計劃編制的依據，也是加強土地宏觀調控，提高供地效率的需要。考核的主體應為兵團，具體由兵團國土資源管理部門會同發改、建設、交通、水利等有關部門組織實施。

師（市）土地利用年度計劃執行情況考核對象是師（市）政府。師（市）政府主要負責人應對本行政區內土地利用年度計劃執行情況負總責。考核實行新增建設用地量和土地開發整理補充耕地量雙向考核。

新增建設用地計劃執行情況的考核，實行單項考核與綜合考核相結合。對納入考核內容的各單項指標，按照超出或節余計劃的實際數量占該項計劃指標的比例，分別進行定量評價，以超計劃為負值、節余計劃為正值，確定單項考核結果；以各單項考核結果按權重累計分值進行綜合評價，確定綜合考核結果。各單項指標在綜合考核中的權重根據考核原則確定，并根據國家土地管理和宏觀調控要求適時調整。新增建設用地計劃指標實行指令性管理，不得突破。

土地開發整理補充耕地量的考核，以師（市）、團場為單位依據當年實際補充耕地面積，以超計劃完成補充耕地量為正值，未完成補充耕地計劃量為負值，確定考核結果。土地開發整理補充耕地應當不低于土地開發整理計劃確定的指標。考核采取自查和抽查相結合的方式進行。考核分為月度、季度、中期和年度考核。要加強土地利用年度計劃執行考核結果的應用。通過考核促進下一年度計劃的有效實施。根據各師土地利用季度變更調查結果，結合土地利用年度計劃管理臺賬、建設用地審批及備案情況等，對每年第一至第三季度土地利用年度計劃執行情況進行中期評估。評估結果為土地利用年度計劃考核提供依據。

5.5 注重土地利用年度計劃考核結果的應用

建議兵團每年將各師土地利用年度計劃執行情況的考核結果進行通報，應將土地利用年度計劃執行情況考核結果列為各師主要負責人工作實績的重要內容。建立土地利用年度計劃執行先進單位獎勵制度。對全兵團范圍內土地利用年度計劃執行排名前五名的先進單位（包括各師、各團場）頒發證書并進行下一年度計劃指標的獎勵。對全兵團范圍內土地利用年度計劃執行排名前五名的先進單位（包括各師、各團場）和單位的個人頒發證書和獎金。對落后部門和師（市），團場應扣減累計的指標，加上當年分解指標時分解到激勵指標，共同構成當年可用最大兩激勵指標值。依據土地利用年度計劃臺賬跟蹤評價和執行情況考核結果，對批地和用地情況好的，節余計劃指標經兵團核準后，可以由兵團國土資源管理部門有償收購指標。

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1008-0899（2015）10-0012-05