第八師石河子市國土資源“一張圖”工程建設及其成果的應用

（石河子國土資源局，石河子市，832000）夏國剛 孔令全

第八師石河子市國土資源“一張圖”工程建設及其成果的應用

（石河子國土資源局，石河子市，832000）夏國剛 孔令全

1 “一張圖”工程建設的背景

我國于1999年啟動的“數字國土”工程，從數字地球的戰略高度，系統整合集成有關地球表層國土資源的空間基礎信息，建立各類國土資源數據庫。為積極應對國土資源管理面臨的新形勢、新任務、新挑戰，國土資源部采取了一系列重大舉措，全力推進國土資源系統信息化建設。2009年11月9日，國土資源部在上海召開了全國國土資源系統信息化工作現場會，會議提出以規范和創新管理作為信息化建設的出發點和落腳點，“以需求為導向、以應用促發展”作為信息化建設的指導原則，以“加強統籌、建用并舉”作為信息化建設的具體要求，加快國土資源信息化建設步伐，進一步運用科技手段規范和創新國土資源管理和服務。

2008年，八師石河子市第二次土地調查以及2011年度的土地利用現狀數據變更工作已全部結束，新一輪的土地利用總體規劃的編制工作也已完成，規劃數據庫建設已建成，其他數據庫成果包括城鎮地籍調查數據庫已經建設完成，國土資源相關基礎及業務數據庫已經初有規模。鑒于八師石河子市國土資源局已具備構筑“一張圖”工程的基礎條件，在此背景下，八師石河子市于2012年啟動“一張圖”工程。

2 “一張圖”工程建設的意義

“一張圖”工程建設是國土資源管理的一次重大變革，其建設對于保證土地數據的現勢性和真實性，維護調查成果的生命力具有重大意義。同時，通過各類國土業務系統建設，構建集“批、供、用、補、查”于一體的國土資源綜合監管平臺，為科學規劃、合理利用土地，規范國土資源管理工作，提升服務社會水平等方面提供強有力的數據支撐，有效助推國土資源管理步入智慧時代。

2 從根本上改變目前的辦公模式

電子政務系統以網絡技術為基礎平臺，優化并擴展現行機構的業務、管理模式和服務方式。系統的建成將使信息技術在政府機構的應用，從簡單的取代手工勞動提高到優化工作方式的新層次，實現跨越時間、空間開展辦公業務，大幅提升工作效率和工作質量。

2.2 建立八師石河子市國土資源“一張圖”核心數據庫，師市數據庫存的建立為國土資源業務辦公信息化和服務社會化奠定數據基礎。國土資源數據家底龐雜，基礎類數據、專業類數據和管理類數據繁多，以往的獨立管理方式已不能滿足現有業務發展的需要，通過八師石河子市國土資源“一張圖”工程的建設，將物理上分散的數據進行邏輯上的整合，形成國土資源“一張圖”核心數據庫，可以實現對師市范圍內多年度、多專題、多行政區劃、多比例尺、多類型數據的統一管理和共享調閱。

2.3 提高國土資源信息管理水平

按照“政府信息化的發展必須與政府職能的轉變相結合”的原則，結合國土資源行政審批制度的規范化工作，分析現行管理業務系統，并以此為基礎梳理出科學、規范的業務流程，形成八師石河子市國土資源政務信息化的業務框架。利用現代信息技術，逐步建立結構完整、功能齊全、技術先進、與國土資源管理工作現代化要求相適應的國土資源電子政務系統，全面提高師市國土資源管理的現代化水平。

2.4 提供優質的國土資源信息服務，

國土資源信息服務系統以國土資源數據中心和有關數字化信息為基礎，以網絡（內網、外網）為主要傳播介質，以信息發布、信息查詢等信息服務為內涵，通過互聯網、觸摸屏、大屏幕等多種形式，在保證信息安全的前提下，可以向行業內部和社會提供方便快捷、形式多樣、內容豐富的國土資源信息服務。通過政務信息公開查詢和網上服務功能，把行政權力置于“陽光”之下，強化了國土資源管理隊伍的紀律觀念和作風意識，促進國土資源政務公開和廉政建設。

2.5 建立國土資源信息共享技術平臺建設

按照國土資源部對信息化建設的具體要求和部署，通過GIS技術與網絡及通訊技術的集成，建立八師石河子市國土資源“一張圖”核心數據庫，實現國土資源信息管理、應用、交換和共享。同時，推動適合八師石河子市的空間信息基礎設施建設，完善縣級空間信息體系，減少國土資源信息化中的重復建設，提高國土資源信息資源的利用率。

3 “一張圖”工程和電子政務系統的實踐

2012年，根據國土資源部《關于加強建設用地動態監督管理的通知》文件精神，八師石河子市國土資源局按照兵團國土資源局《關于印發師級國土資源電子政務和“一張圖”系統頂層設計方案》的文件要求，啟動了師市國土資源電子政務和“一張圖”系統工程建設，“一張圖”系統工程于2013年的試運行。在運行過程中，師市國土資源局對“一張圖”系統進行了更新換代，對2014年年底的電子政務版本進行升級，使得“一張圖”系統更加符合國土資源利用的實際情況，增加了對國土資源各項業務的滲透程度，為國土資源管理提供了有力的基礎支撐。

3.1 “一張圖”工程和電子政務系統總體框架設計

國土資源“一張圖”和電子政務系統的建設是以計算機軟硬件環境、GIS集成開發平臺與網絡通信技術為依托，以信息化標準規范體系和數據交換體系為體系結構，以國土資源基礎類、管理類、專業類、文檔資料、元數據等各類核心數據庫為基礎，通過建設基于地政模型庫為基礎的國土行業模型庫組裝構建的模型管理層，建立基于共享服務平臺的國土資源行業通用、專業數據服務體系和工具集，最終形成以數據和服務為支撐，面向國土資源電子政務平臺、綜合監管平臺、共享服務平臺和“一張圖”數據管理系統的集信息與服務為一體、多級互聯互通、資源有效共享的大型應用服務體系。

3.2 “一張圖”工程建設內容

“一張圖”核心數據庫是為滿足電子政務、綜合監管和共享服務的需求，以覆蓋整個八師和石河子市的高分辨率遙感影像為本底，利用國土資源基礎、專業數據庫和相關管理系統，通過統籌整合衛星遙感影像、城鎮地籍調查、農村地籍調查、土地利用現狀更新調查、土地利用總體規劃、土地整治、高標準基本農田建設規劃、地理國情普查、衛片執法、3D影像等成果數據，提取出相應的數據集，并按照統一的標準進行數據加工、整理、入庫，統一納入“一張圖”系統內，

構建師級國土資源“一張圖”核心數據庫。為國土資源規劃、管理、保護、合理利用和對外服務提供信息保障。

“一張圖”核心數據庫建設的內容包括基礎類數據庫、專業類數據庫和管理類數據庫三大類。根據師市實際情況，“一張圖”系統將師市23個行政轄區，分為23個“一張圖”，并對圖層數據進行加密處理。該系統界面有以下功能圖標：圖層管理、量算、書簽、建設用地查詢、現狀展點分析、規劃展點分析。圖層管分為數據圖層和行政轄區，數據圖層包括基礎數據、專題數據、業務數據。

行政區劃、基礎地理數據。專題數據中包括：2014年、2015年八師石河子市城鎮地籍調查數據；2013年全轄區土地利用總體規劃數據；2009年至2013年全轄區土地利用現狀數據；2013年、2014年9月、2014年12月、2015年1月土地衛片執法監察遙感監測圖斑數據，其中包括監測范圍和監測圖斑；2014年土地勘測定界、農用地轉用、土地預審等業務數據圖層；2008年地質災害分布圖等數據圖層。目前，專題數據庫仍在不斷完善之中。

業務數據：包括土地利用現狀、土地利用總體規劃、基本農田、城鎮地籍調查數據、耕地后備資源數據庫等。

2014年度建設用地、勘測定界、預審、土地利用管理業務流程中的坐標，在業務審核環節起到關鍵作用。點擊相應的用地范圍，可查詢此報件的所有信息。現狀、規劃展點分析：可將坐標文件上傳至系統，進行土地利用現狀圖和總體規劃圖的分析。現狀圖分析可以導出具體地類分類表格和“一書四方案”標準格式文本，便于分局上傳宗地坐標點線文件（格式為txt或shape），計算宗地面積，為填寫項目用地報件提供準確的地類、面積數據。

3D影像系統。根據國土廳信息中心統一安排，師市國土局于2014年對石河子市（市政府）及周邊區域進行三維掃描，依據掃描結果，制作石河子市等比例的3D影像圖，后期擴展運用到農村土地調查中。以“一張圖”系統為平臺，深入應用核心數據庫成果，開展國土資源管理服務。將不同業務環節、不同系統之間的數據通過空間位置關聯起來，利用遙感、GIS、可視化等技術，實現國土資源數據查詢和統計分析，并以專題為單位直觀、準確、動態地展示國土資源信息，為各項行政審批業務提供統一的圖形和數據支撐，為綜合監管和輔助決策提供了數據支持。

3.3 電子政務系統建設內容

電子政務基礎平臺既是一個系統的搭建平臺，又是一個系統的運行平臺，通過對流程定義、操作功能定制、表單定制和GIS應用組件，以及應用開發接口等功能，可以在此平臺上搭建起不同的應用系統，通過激活工作流引擎，基礎平臺上的各節點進行數據處理，在此基礎平臺上建立的應用系統之間相互銜接，達到數據共享和消除信息孤島的目的。

通過電子政務平臺建設，實現國土資源政務管理各項業務實現網上運行，行政審批事項實現網上申報、受理，審批過程和結果在網上公開。綜合與專業統計實現網上直報、匯總。師市國土資源局依據兵團國土資源“一張圖”核心數據庫結構標準和規范，梳理國土資源日常辦公和業務辦理數據，將國土資源業務與電子政務有機結合，利用電子政務構建平臺開發和管理各項業務，對土地、礦產及管理等信息進行綜合集成，形成電子政務系統。

通過電子政務運行平臺對電子政務平臺支撐數據庫的解釋和調用，形成業務應用系統，將審批業務、日常辦公和綜合事務等業務集成在一個系統平臺框架下，進行功能擴展和應用提升。該系統正式啟用以來，按照國土資源業務管理流程，運用于國土資源各項業務工作中。實現兵、師、團三級國土資源管理部門之間公文流轉、電子簽章和日常辦公各項業務的網上辦理，實現兵、師、團三級電子政務互聯互通，提高國土資源管理的工作效率。該系統電子政務業務模塊分為地籍地政業務、綜合事務管理、地籍地政管理、建設用地管理、規劃管理等欄目。

3.4 “一張圖”工程的利用效果

3.4.1 利用國土資源“一張圖”，實現“以圖管地”

通過已經建成的國土資源“一張圖”，可以查詢、統計每個地塊從項目用地報批、供地、利用情況、土地發證的全過程的信息和檔案材料。同時，通過國土資源“一張圖”，實現對國土資源基礎數據的統一存儲、發布和集中管理，保證國土資源基礎數據的規范性、完整性、唯一性、現勢性和準確性，也為國土資源電子政務系統的順利運行提供了數據支撐和保證。該系統的成功應用，實現了所有用地報件通過網上審查審批。辦公自動化系統在國土資源管理業務全面投入使用后，機關各科室、各分局實現了無紙化辦公。截止2014年底，使用電子政務網上公文發文775件，公文收文2606件，審批土地登記1259宗，預審380宗，農用地轉用70宗，臨時用地43宗，劃撥用地186宗，協議出讓供地32宗，招拍掛出讓供地130宗。

3.4.2 利用國土資源“一張圖”，摸清用地狀況

（1）摸清用地狀況。通過已經建成的國土資源“一張圖”，可以查清師市土地的權屬、地類、面積情況；可以查清師市范圍內工業、住宅、商業用地的分布、數量、面積等情況；查清師市自2008年至今各年度土地供應的數量、類型、面積；可初步查清批而未用地塊的位置、面積、數量，可初步查清供而未用、用而不足等低效用地地塊的位置、面積、數量；可初步查清市區各街道、各開發區土地閑置情況。

（2）統計分析土地利用變化趨勢。通過已經建成的國土資源“一張圖”，可統計分析不同時期、不同范圍土地利用現狀；可統計分析團場、市區（街道）歷年農地轉用情況；可統計分析農地轉用過程中批而未供的面積數量；可統計分析不同時期、不同區域經營性用地、工業用地（出讓）以及基礎設施（劃撥）用地數量、出讓金總額、出讓金收繳、出讓金單價變化；可統計分析師市經營性用地出讓收益情況。這些統計分析成果可以以數字、圖、表的表示形式展示給大家，供領導決策分析。

3.4.3 利用國土資源“一張圖”，強化用地管理

（1）批前管理。科學合理的決策離不開充分、準確的基礎數據作參考，通過已經建成的國土資源“一張圖”，可分析任一范圍內部地塊的土地權屬性質、權利人、地類、面積、土地使用證發放、抵押登記等信息，并根據分析結果初步判別土地權屬狀況合法性；同時，還可分析范圍內部建筑占地面積、建設總面積，初步測算估計拆遷補償工作量等。通過科學管理、及時更新并充分共享海量的國土資源信息數據，為領導科學決策提供及時、準確的數據分析和參考。

（2）批中管理在完成建設用地項目審批后，將建設項目名稱、用地單位、土地坐落、土地面積等基礎信息經過整理后，按照“一宗一卡，一人一卡”的要求，建立《建設用地基本情況信息卡》，并將信息卡內容以數據共享方式提交國土資源監察大隊、分局，可以以此作為巡查依據。利用“一張圖”核心數據庫的圖形數據，并與衛星遙感影像圖進行核對，提取應開工建設、未開工建設的地塊范圍、計算其面積，形成建設用地跟蹤信息，并將跟蹤信息以數據共享方式提交師市國土資源局、分局。

（3）批后監管在用地單位按照合同約定，在規定時間完成工程建設后，可以利用“一張圖”對用地單位是否存在土地閑置情況、是否存在土地用途改變、是否存在容積率改變、是否存在行政辦公面積超標等情況進行核查、監管。同時還可以為實施土地集約利用評價提供有關地塊的數據。

3.4.4 利用國土資源“一張圖”，實現土地動態監管

（1）衛片檢查利用每年度遙感衛星數據，在國土資源“一張圖”支持下，利用專門的圖象處理系統并借助遙感影像和輔助數據采集系統，對師市土地變化情況定期監測，對所有可疑圖斑逐個進行實地調查、核實及現場拍照。通過遙感監測這種“天眼”手段，以直觀的影像來“舉證”，對師市土地違法行為起到了很好的震懾作用，產生了良好的社會效應。

（2）動態巡查除衛片檢查外，我們還加強土地監管的人工巡查，并建立移動巡查系統。移動巡查系統具有能定位、能巡查、能取證、能查詢、能跟蹤、能考核等特點，實現了基層土地監管的信息化、科學化，把違法用地遏制在萌芽狀態。

4 “一張圖”工程在應用過程中存在的不足

4.1.1 “一張圖”中數據庫的種類需要完善。業務間未形成有效的聯動，數據之間沒有有機關聯，導致信息不能有效聚集利用。

4.1.2 “一張圖”分析數據較單一，后期一組坐標同時與所有涉及到的數據庫進行統一分析，結果一次性輸出。

4.1.3 在國土資源管理業務中運用的程度較淺，系統的功能有待進一步完善。后期將進一步拓展“一張圖”系統在各業務環節中的運用，進一步完善系統的功能。

4.1.4 系統數據有待提高。現有系統由于建成時間短，運用較少，未能覆蓋國土資源管理全生命周期，數據的全面性、準確性、和現實性有待進一步提高。

4.1.5 缺乏全程監管。對轄區內土地、礦產資源難以實施全面監管，缺乏有效實施行政審批的全程監管手段。

5 今后“一張圖”工程建設的思路

5.1 按照“決策、執行、監督”三位一體實現國土資源監管。當前國土資源管理不斷面臨新形勢、新任務和新要求，運用現代科技信息手段轉變管理職能、創新監管方式、提高參與宏觀調控水平，是當前國土資源管理工作的重要任務。師市“一張圖”著重從“決策、執行、監督”三個層面體現國土資源監管。在決策層面實現各類數據的快速獲取、分析和展示，為各類輔助決策支持提供信息保障；在執行層面實現國土資源行政審批“批前、批中、批后”各個環節全業務全流程的網上辦公，為各類業務審批管理提供信息支撐；在監督層面實現業務審批全流程的全程跟蹤、遠程監控，為黨風廉政和行政效能建設提供“電子眼”。

5.2 按照“信息資源轉變為信息服務”的思路體現產業化和集群化。師市“一張圖”具有全面性、整體性、關聯性、共享性特征，實現空間全覆蓋、業務全覆蓋、類型全覆蓋和尺度全覆蓋。“一張圖”涵蓋了二次調查、土地利用規劃修編等成果。將其作為國土資源核心數據庫，不僅對內可實現國土資源監管和資源共享，還可對外延伸服務范圍，將各類信息資源轉變為信息服務產品，為各級政府部門、企事業單位和社會公眾提供產業化、集群化服務。

5.3 按照“集中同步、分布匯交”的模式建立“一張圖”建設和應用的運行管理機制。“一張圖”是信息化建設成果的綜合應用，是充分運用科技信息手段規范和創新國土資源管理的集中體現。師市“一張圖”是在國土資源數據中心、電子政務系統平臺以及國土資源業務專網基礎上的集成和完善。電子政務系統平臺采用統一的工作流平臺、統一的數據庫管理平臺、統一的技術規范開發建設；按照師、團兩級國土資源管理部門的審批權限，采用兩種應用部署模式，一是集中式應用模式，業務數據集中存儲在師級部門，通過數據同步實現與“一張圖”數據庫的更新；二是分布式應用模式，業務數據分布存放在師、團兩級部門，通過數據匯交實現與“一張圖”數據庫的師、團兩級更新。

5.4 建立面向業務和服務的全生命周期數據模式

5.4.1 建立面向業務的全生命周期數據模式

（1）解決城鎮和農村地籍數據間的一致性及聯動更新問題。綜合考慮地形修測、登記發證、土地規劃等因素，劃分1:500、1:1 000、1:10 000成圖控制區域，對1:500、1:1 000、1:10 000地形圖的重疊區進行整理，同時按照成圖區域實施動態分區管理，保證數據的唯一性，有效實現兩種比例尺數據的融合。

（2）解決地質環境、礦產資源與土地信息的銜接、落界問題。用大比例地形圖及高分辨率影像、土地權屬等的地政數據對礦區位置、地質災害易發區邊界和點位進行落界處理，解決大比例尺與小比例尺地政數據和地質環境數據的融合問題。

（3）解決審批業務間縱橫關聯與土地業務的全生命周期的管理問題。通過不同業務之間的數據的有機關聯和串接，使得單一業務地塊與審批流程的橫向關聯以及與土地管理業務全要素間的縱向關聯，實現國土資源地政業務的全程動態監管，推動信息化與管理業務的深度融合。

5.4.2 建立面向服務的全生命周期數據模式

（1）針對各類業務的不同數據種類，經抽象概括，研制適用于各類業務數據的動態更新模型，同時針對不同數據的檢查要求，建立質量檢查任務庫，并與業務流程融合，自動對成果質量進行評定，實現基于系統模式下數據檢查的流程化、標準化。

（2）建立5種對外數據服務模式。即一張圖平臺數據簽出、支持多編輯平臺多數據格式、格式轉換變化探測變更日志、一鍵檢查錯誤定位、自動接邊分布歸檔自動入庫、實時發布模式。通過運行上述“一張圖”服務模式，瀏覽、查詢每一塊宗地或地塊的信息并以多種手段實現國土資源信息共享，向政府提供全面、及時和便捷的信息服務。

5.5 深化“一張圖”和綜合監管平臺的應用

師市國土資源局各業務主管部門要圍繞各自的監管職責，定期和不定期做好建設用地審批、土地市場、土地利用計劃執行、供地率、重點行業用地、違法違規等指標的監測和預警分析，對于發現的問題進行分級、分類預警和報告，并適時匯總和通報。在實施耕地保護責任目標考核、土地節約集約利用評價、閑置地清查等專項工作中，要強化項目數據的上圖入庫，通過圖上比對核查提高監管的針對性、有效性；在推進建設用地、礦業權審批等制度改革中，要發揮“一張圖”和綜合監管平臺的自上而下圖上監管、批后跟蹤的優勢，調整改進審批工作。同時深化土地礦產衛片執法檢查系統和在線土地督察系統應用；要加強“一張圖”核心數據庫日常管理。對業務數據實時上圖入庫，及時更新本級“一張圖”核心數據庫，并以此作為調查評價和監測工作的基礎，提高工作效率，促進“一查多用”；在土地執法監察工作中，要充分運用“一張圖”和綜合監管平臺的數據成果，推行掌上辦公等移動終端建設和手機執法，提高土地執法監察工作的質量和效率。

5.6 運用“一張圖”系統開展“多規合一”和不動產登記工作

一是基于“一張圖”系統統籌服務“多規合一”試點工作。以疆內外城鄉規劃編制單位的技術力量為依托，以構建科學空間規劃為目標，開展“多規合一”試點工作。在制度層面上，建立相關行政部門協作和規劃決策機制。在技術層面上，按照“統一口徑、總量控制、城鄉統籌、布局一致”的原則協調布局，以“一張圖”為核心，按照“一網多層”的系統結構分別納入土地利用規劃、農業規劃、水域規劃、城市建設規劃等相關的各類空間信息內容。各個規劃系統相互融合、相互銜接，做到“無縫對接”有效整合，為后期不動產登記信息平臺建設提供統一的技術支撐。二是基于“一張圖”系統開展不動產登記工作。不動產登記涉及國土、房產、農林等多個單位，各單位辦理的業務不同，業務人員信息化技術水平參差不齊，分散在各部門的登記程序、所需材料、辦理環節、網絡運轉流程也不盡相同，權屬用途、性質認定標準不同且有沖突。解決上述問題，要結合師市“一張圖”工作基礎，提早對各類不動產登記操作系統軟件進行融合、對接，形成統一發證的業務操作系統軟件，支持與本級國土、住建、農業、林業等部門的業務協同，提供本級登記信息查詢服務，并按照信息平臺統一技術要求，預留接口，做好準備，一旦成熟，及時接入信息平臺，并將本地區日常不動產登記信息實時納入信息平臺。

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1008-0899（2015）10-0017-07