反腐還得靠制度

周瑞金

什么是真正的反腐敗呢？我認為，這就需要對我們的制度做一番認真的審視和反思，需要建立和健全制度，需要有法律對于權力的約束

腐敗問題，始終是困擾著當下中國的重大憂患。目前，中國的腐敗問題究竟有多嚴重？

請看一組數字：2014年1-5月，全國紀檢監察機關給予黨紀政紀處分的官員有62953人，比去年同期增加了34.7%。從中共十八大閉幕到2014年11月，已有48名副部級以上的干部因為違法亂紀遭到調查，其中副國級的有3名。

有人說，中國的腐敗官員，很多可以申報吉尼斯世界紀錄。據媒體報道，安徽蕭縣原縣委書記毋保良，貪污受賄800多次以后，因為受別的案子牽連才東窗事發，意外落馬。呼和浩特鐵路局原副局長馬俊飛，在當地住宅和北京的房子里藏了8800萬元人民幣、419萬美元、30萬歐元、27萬港元、43.3公斤黃金。國家能源局煤炭司原副司長魏鵬遠，家中被搜出的現金超過2億元，差不多有2.3噸重，執法人員從銀行調用了16臺點鈔機清點這些現金，當場燒壞了4臺。還有河北秦皇島，一個副處級的供水公司經理，家中藏有過億元現金、37公斤黃金以及68套房產手續。

這是中國自1978年以來，歷時最長、強度最大、范圍最廣的反腐行動，特別延伸到歷來很少涉及的軍隊高層。全中國，乃至全世界都正在密切地關注著反腐最新進展，民間對是否會有新的大老虎甚至更大的老虎的出現，充滿了好奇和期待。

什么是真的反腐敗

有人說，現在的反腐敗，還只是反腐敗分子，不是反腐敗本身。從一個又一個的腐敗案例中，我們不難看出，他們其實大多在重復著同樣的故事。那些操控著權力的大小官員，都會有自己的私人利益需要照顧;即使他們沒有，他們的親屬或者特定關系人也一定會有。長期以來我們一直奉行政府主導和推動型的經濟發展，這就為涉租尋租、權錢交易留出了足夠的空間。所以，在公權力作用明顯的地方，如土地、房產、礦產資源開發以及基礎建設、工程的招投標、設備采購、企業上市并購等領域，權錢交易尤為顯著，各種方式的利益輸送，或明或暗，無處不在。

買官賣官，則是權力的裸奔，是腐敗赤裸裸的體現。在存在買官賣官的地方，這些官員往往會拉幫結伙，結黨營私，相互包庇，結成特殊利益集團，嚴重者甚至公然對抗中央，把地方搞得烏煙瘴氣。現在的腐敗案，一查就是一窩，像山西、江西，像發改委那樣集群式、塌方式的官員落馬現象，已經屢見不鮮。有道是拔出蘿卜帶出泥，誰知泥里還有大蘿卜，于是又帶出更多的泥和更大的蘿卜。

那么，什么是真正的反腐敗呢？我認為，這就需要對制度做一番認真的審視和反思，需要建立和健全制度，需要有法律對于權力的約束。而這，應該是進一步深化改革和依法治國的首要任務。王岐山曾說，要用治標來為治本贏得時間，說明中央對這一點有著清醒的認識。四中全會確立的依法治國、依憲治國的方略，正是這一點的集中體現。

約束黨政權力

依法治國，自然包含了反腐敗的任務。依法治國，首先是依憲治國，也就是首先依法治官，也就是用法律來規范黨政權力。人類之所以建立國家，是寄希望于公權力保護自己，但是如果公權力不受約束，那么公權力的濫用反而會成為社會的禍害。不能否認，中國的司法實踐長期受制于黨政權力的干預和阻礙。黨政權力在司法權威面前更為強大，司法權力難以約束黨政權力。

長期實行的一把手負責制，加劇了權力的過分集中，很多重大決策或人事安排往往是幾個人甚至是一個人拍板說了算。地方或部門的一把手，很容易蛻變成無法無天的“土皇帝”。周永康、薄熙來之流，之所以能夠在不同職位上為所欲為，正是由于其一把手的權力得不到有效制約。這種體制，很容易形成少數人說了算的局面，并為買官賣官和公權力私用、濫用大開方便之門，最后給黨和國家造成無可挽回的損失。

所以，從根本上改變高度集中的決策權力格局，建立各級集體領導體制，形成適當的權力制衡制度，打破少數人對權力的壟斷，是從根本上反腐的必然要求。

中國的腐敗，已由發展型腐敗全面惡化為掠奪型腐敗、壟斷型腐敗。久加諾夫總結蘇共失敗的原因，就是“壟斷權力、壟斷資源、壟斷真理”。是誰在壟斷呢？特殊利益集團。從落馬官員不斷上升的犯罪金額和越來越高的級別來看，這些集團在攫取國家與社會資源的能力方面，正以驚人的速度在不斷膨脹。

值得注意的是，這些特殊利益集團早已盤根錯節，形成了龐大的勢力。從目前公布的一些案例來看，涉及地方和中央的黨政大員、地方黑社會勢力、部分代理人性質的民企、壟斷性央企，橫跨能源、交通、文廣、資本市場等關鍵領域，甚至已經侵入國家政法、紀律隊伍和武裝力量。可以說是從點到面，就像癌細胞那樣，無孔不入，不斷擴散。

這種局面的形成，主要在于權力的高度集中與肆無忌憚，不受制約。長期以來，我們不恰當地把權力過分地集中在黨委甚至是黨委書記手里。在有些地方，黨的絕對領導變成了黨委書記的絕對領導，黨委書記不受監督和制約，甚至可以凌駕于法律之上，出現了以言代法、以權壓法、以黨代法、干預司法的現象。這些現象，就是腐敗滋生的溫床。

請憲法出場

在法制體系初步建立的今天，我們基本結束了過去無法無天的局面;我們現在還要警惕的是，不能有法無天。有人說權力具有強制性、獨占性、膨脹性和腐蝕性四個特點，權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。權大于法、情大于法，是有法無天的痼疾，正是這個痼疾，給經濟高速發展的中國添了不少亂子，也給了腐敗分子以可乘之機。

那么這個”天“是什么呢？就是憲法。我們要深化改革，要請憲法出場。《憲法》第五條規定，任何政黨、國家機關和個人都要遵守憲法。《中國共產黨章程》也規定，黨必須在憲法和法律范圍內活動。四中全會的決定再次強調，任何組織和個人，都必須尊重憲法、法律權威，都必須在憲法、法律范圍內活動，都必須依照憲法、法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法、法律的特權。憲法是國家的根本大法，憲法的權威不容挑戰，沒有比憲法更高的規范。憲法規定了權力的最遠邊界，是關住權力的最大的籠子。可以說，憲法的執行力，是依法治國的根本標志。只有在憲法的監管之下，公權力才會受到制約;只有在法律的約束之下，掌握權力的官員們才會由“不敢腐、不想腐”，轉而變為“不能腐”。

監督監督者

除了法律的約束，還需要監督，需要使權力的運用在陽光下進行。陽光是腐敗的天敵，只要權力在透明的情況下運用，腐敗便無從下手。經過多年建設，中國的紀檢監察機構已經比較完善，這次黨中央又決定建立反貪總局，可以說監督力量還在加強。

但是，接下來的問題是，誰來監督監督者呢？我認為，這就需要媒體出場。可以說，媒體是黨和國家反腐的重要陣地，過去我們幾乎放棄了這個反腐陣地。你看有哪些大案要案是由媒體揭發暴露的？有些地方的媒體，一味滿足于歌功頌德，或者小打小鬧式的曝光，地方政府也經常利用媒體把自我批評變成自我表揚，把丑事變成好事，把災難變成喜事。這讓媒體在監督公權力反腐敗方面起到的作用著實很有限，甚至可以說基本失職。

腐敗不是一日煉成的，要是媒體能夠在風起于青萍之末的時候，及時加以揭露曝光，那么就能防患于未然。這也需要我們審視和反思權力和媒體的關系。黨領導媒體，不能變成黨委書記一個人領導媒體。媒體對黨的領導人，也應該有監督作用。進入互聯網時代，網上的舉報、監督起到了一定的作用，劉鐵男案就是例子。網絡舉報、揭發和監督，是人民群眾監督權力的一個重要體現，是反腐敗的利器。如何拓寬并利用好人民群眾對公權力的監督渠道，也是反腐需要研究的一個重要方面。沒有人民群眾的支持，反腐事業很難取得成功。要用制度保證人民群眾反腐的權利，保護人民群眾反腐的熱情。

反腐還需要制度化的國際合作。中國有多少貪官逃到了國外，又有多少不義之財被轉移到國外！這次APEC峰會上，在中國的主導下，搭建起了“最大反腐國際追逃追贓平臺”，習近平堅決表示，要大力推動亞太反腐敗合作，建立APEC反腐執法合作網絡。這是一個很好的開始，相信這方面的工作很快會取得進一步的進展。

在具體的制度建設上，可建立以下幾項制度：一是建立政府權力的清單制度，以權力的負面清單來約束尋租，把公權力關進籠子，不能無限地膨脹;二是建立公共財政的法案，實行透明的財政預算制度;三是要加強國家審計機關在反腐問責方面的重要作用，實行審計公開制度;四是建立不動產登記制度;五是建立海外資產登記制度;六是建立全球的稅收情報交換系統，提高國際稅收信息的透明度，建立國際稅收征管合作的新秩序。

當然，靠制度反腐，不僅僅只是上述內容。我在《終結腐敗》一文中，已充分論述了七位一體的制度籠子和三項技術保障，在這里就不再展開。

（摘自《財經》）