清末：中央機構大改革

雪珥

1906年，大清國為一場注定空前、甚至可能絕后的政改，確定了主攻方向。

在對“官制”所存在的弊病，進行了深入的剖析之后，體制內的改革者們，分別為中央和地方機構的改革，開出了藥方。根據中央對政改的安排，先實行中央機構改革，而后是地方機構改革。機構改革的主導者，就是出洋考察的戴鴻慈與端方。

對于中央“官制”存在的問題，戴、端建議，應該推行“責任內閣之制以求中央行政之統一”。

至于中央各部主任官與輔佐官之間的權責不清，“定為一大臣，一次官，大臣負閣臣之責成，次官綜一部之庶務。其次則如商、學、警三部成例，設一尚書、兩侍郎，不置管部，以尚書為主任官，而侍郎為之輔佐，受其指揮。更設壓參各官，劃定職權。”

戴、端還同時建議，在內閣之外，增設“會計檢查院”（審計）、“行政裁判院”（受理行政訴訟）、“集議院”（議會的雛形）、“都裁判廳”（最高法院）等獨立機構。

甚至，他們還考慮到了原有之大學士及各部裁缺之大員的去除，可組建“樞密院”，作為中央顧問委員會，安置老干部們，以換取他們對改革的支持。

根據這一設想，中央機構將由原先的六部及剛剛設立的巡警部，重新組合，建立九個部：

一、新設立的巡警部改為“內政部”，將原來由戶部主管的戶口、工部主管的工程，合并在內;二、將戶部改為“財政部”，執掌國稅、關稅、貨幣、國債、銀行以及田賦;三、成立于1901年的“外務部”，因“法制略具”而不予更動;四、將兵部改為“軍部”，并將“練兵處”歸并入內，統籌全國軍政;五、將刑部改為“法部”“各省執法司、各級裁判所及監獄之監督皆為本部分支”，這等于是將司法系統垂直領導;六、“學務部”也因“法制略備”，繼續保留不改;七、設立“商部”，主管農工商，此三者“為富國之本源，各國皆設立專部，中國農工諸學尚未講求，將農工諸事暫歸已設之商部管轄，日后再議增設”;八、設立“交通部”，將輪船、鐵路、電報、郵政等事務都納入其間;九、參考西方做法，改理藩院為“殖務部”，“凡東三省、蒙古、青海、新疆、西藏開拓之政策，皆于是統焉”。而在該部下，專設“海外殖民局”，保護海外華僑。

三大原則

戴鴻慈與端方的方案，得到高層的廣泛關注和認可。作為大清國政改領導小組的秘書處，以慶親王為首、袁世凱為主的“官制編制館”，在《厘定中央各衙官制繕單進呈折》中，基本吸納了戴、端的意見，針對中央機構改革，提出了三條原則：

一、“分權以定限”。立法、行政、司法三權中，除了立法因議會尚未成立，擬暫設資政院以為預備外，行政與司法均可立即改革。二、“分職以專任”。此即調整中央機構的設置，取消原先的六部九卿制度，改設十一部。按順序分別是：1.外務部、2.吏部、3.民政部、4.度支部、5.禮部、6.學部、7.陸軍部、8.法部、9.農工商部、10.郵傳部、11.理藩部。各部尚書只設一人，侍郎只設二人。三、“正名以核實”，即中央各部委重新命名。在參考了戴、端方案之后，“官制編制館”提出，“巡警為民政之一端，擬正名為民政部。戶部擬正名為度支部，以財政處、稅務處并入。兵部徒擁虛名，擬正名為陸軍部，以練兵處、太仆寺并入，而海軍部暫隸焉。既設陸軍部，則練兵處之軍令司宜正名為軍諮府，以握全國軍政之要樞。刑部為司法之行政衙門，徒名曰刑，義有未盡，擬正名為法部。商部本兼掌農工，擬正名為農工商部。理藩院擬正名為理藩部。太常、光祿、鴻臚三寺，同為執禮之官，擬并入禮部。工部所掌半已分隸他部，而以輪、路、郵電并入，擬改為郵傳部。”

責任內閣

在中央機構改革中，無論是戴鴻慈與端方的初始方案，還是慶親王、袁世凱以“官制編制館”提交的正式方案，都把實行內閣制、裁撤軍機處，作為重點。

在戴、端的方案中，提出裁撤軍機處，歸并到內閣中，設立總理大臣一人，兼充大學士，為其首長。

軍機處的設立，本是一種超常規的做法，這個“三無”機構（無編制、無定員、無預算），名義上僅僅是皇帝的臨時秘書機構，卻實際上褫奪了內閣的權力，造成了中國特色的機構名實不符現象。這一思路，得到了“官制編制館”的接受，其正式方案就是：一方面加強內閣的行政集權，另一方面分割了數千年來一權獨大的行政權，將其中的司法權剝離，并將在今后進一步剝離立法權。同時，“官制編制館”也明確提出，將“軍機大臣”都改為“辦理政務大臣”，各部尚書均為“參預政務大臣”。顯然，這是主張廢除軍機處的。

1906年11月7日，中央正式公布了《內閣官制及辦事章程》，基本認可了“官制編制館”提交的方案。吊詭的是，中央雖然認可了責任內閣制，卻并未同意取消軍機處，而是認為：“軍機處為行政總匯，雍正年間本由內閣分設，取其近接內廷，每日入值承旨，辦事較為密速，相承至今，尚無流弊，自毋庸復改。其各部尚書，均著充參預政務大臣，輪班值日，聽候召對。”

對此，時人和后人多作為晚清假立憲的證據。當時的媒體卻有如此認知：

“說者謂此次厘定官制，原以預備立憲，而立憲國之內閣，實為行政之總機關。蓋以一國政事，至為殷繁，非有分司之官以各任其責，則叢脞必多。而庶政之行，尤貴畫一，非有合議之地以互通其情，則紛歧可慮。故其中央政府，即會合各部行政長官而成，名曰內閣，其制本甚善也。今乃仍設軍機處，而罷設立內閣之議，得毋于預備立憲之道相背馳乎？雖然，是無妨也，有其名而無其實，何如求其實而異其名。”

有其名而無其實，何如求其實而異其名，這正是體制內改革者所追求的。但是，在一個政治大躍進的年代，如此務實做法能被多少人接受呢？

（摘自《《中國經營報》）