完善我國刑事法律援助制度的思考

摘要：刑事法律援助制度是現代化法制國家必須承擔的一種國家責任，是公民享有的一項社會基本保障權利，是司法為民的一項重要內容。而我國的刑事法律援助制度雖然有一些規定，但還存在許多問題，不利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。由此，我國的刑事法律援助制度有必要從立法體系、適用對象、啟動程序等方面進一步完善，從而保障司法人權，促進司法公正，維護社會正義。

文獻標識碼：A

文章編號：1673-1816(2015)03-0124-05

收稿日期：2015-04-18

作者簡介：崔更國（1969-），男，漢，河北張家口人，碩士，教授，研究方向為刑事訴訟法學

本文為2015年河北省高等學校人文社會科學研究項目（課題編號SZ151005）研究成果。

我國的刑事法律援助制度的基本原則和框架始建于1996年全國人民代表大會修改的《刑事訴訟法》與全國人大常委會頒布的《律師法》。2003年，國務院頒布了我國首部法律援助行政法規——《法律援助條例》，標志著我國刑事法律援助制度的正式確立。2012年3月14日第十一屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國刑事訴訟法》修正案，修改后的刑事訴訟法寫入了“尊重和保障人權”，對刑事訴訟中的法律援助也做了較大的改動，擴大了刑事法律援助的范圍，提前了刑事法律援助的訴訟階段，調整了提供法律援助的方式，進一步完善了我國刑事訴訟法律援助的有關立法，但我國尚沒有關于法律援助的統一立法，現有的法律法規位階較低，而且較為散亂。由此，單就刑事法律援助制度來看，我國已經完成立法創建、機構設立、援助落實等多項工作，取得了較好的社會效益。但是刑事法律援助在發展當中也還存在大量的問題，亟需完善。

1 建立完備的刑事法律援助立法體系

獲得律師幫助權為公民的基本權利，很多國家因此都制訂了法律援助方面的單獨立法，如英國的《1949年法律援助與咨詢法》和1999年頒布實施的《獲得司法公正法》、美國的《法律服務公司法》（1997年修訂）、荷蘭的1994《法律援助法》、韓國的《法律援助法》（1994年）年。很多國家都建立了獨立的刑事法律援助體系。

我國應將獲得律師幫助權作為公民的一項憲法權利，使立法及司法實踐具有乏綱領性指導文件。唯有在憲法中規定了獲得律師幫助權，刑事法律援助才有存在的必要與前提，也只有這樣才能在全國得到普遍實施。故應在憲法中加入有關獲得律師幫助的條文。“實際上，無論在任何社會，獲得法律援助不僅需作為憲法原則加以規定，更需公眾對其有心理上的深刻理解。”我國于2003年頒布實施了《法律援助條例》，但是不管是從法律援助在整個法律中的地位效力還是法律援助可能涉及的部門考慮，僅僅一部行政法規難以擔當此重任。如刑事法律援助必然需要涉及的法檢系統，與國務院就沒有直接的隸屬關系，通過行政立法就無法確定法院、檢察院在刑事法律援助方面的權利義務。所以應當盡快由全國人民代表大會或全國人大常委會制定法律援助方面的法律。從立法技術上來講，可以單獨制定《刑事法律援助法》，也可以制定《法律援助法》而將刑事法律援助作為其重要內容單獨規定。

刑事訴訟法與律師法目前構成我國刑事法律援助制度的主體框架。由于刑事法律援助制度同時隸屬于刑事訴訟制度和律師制度的范疇，所以即使今后將享有法律援助納入憲法權利并單獨制訂法律援助立法，但還是需要在刑事訴訟法與律師法中加以規定，使之互相配套，形成體系。只有在刑事訴訟法和律師法中明確刑事法律援助人的具體義務及受援人的具體訴訟權利，才能真正有效地保障犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權利。同時，法律援助的質量控制必須體現到訴訟過程中，才能有效地發揮刑事法律援助的作用。

2 適當擴大應當指定辯護的適用對象

我國目前刑事法律援助中屬于應當指定辯護的案件還是占相當大的比例，以北京市為例，1997-2002年上半年刑事法律援助案件中，刑事被告人是盲、聾、啞、未成年人和可能被判處死刑的案件分別占援助案件總數的33%和21%。因此討論刑事法律援助的適用對象的擴大首先應該考慮擴大應當指定辯護適用對象的范圍。指定辯護的適用對象分為一般對象和特殊對象。一般對象即普通的犯罪嫌疑人、被告人。由于一國的律師辯護資源相對有限，不可能能夠滿足所有的犯罪嫌疑人、被告人的需要，所以需要制定有關標準加以分流，把有限的律師辯護資源投入給最需要該資源的那一部分人。在國際范圍內，由于各個國家的實際情況不一，律師的發展水平也不相一致，所以聯合國設立了一個較為模糊的標準，即“在司法利益有此需要的一切情況下”。“而衡量司法利益有此需要的”最重要也最容易掌控的標準就是犯罪嫌疑人、被告人所涉罪名的性質及可能判處的刑罰。相對于英美及加拿大等國的凡被告人可能被處1年以上監禁就屬“司法利益需要”的司法實踐而言，我國目前刑事訴訟法及有關法律中可能判處死刑的才屬于應當指定辯護的規定顯然與聯合國的準則及有關國際條約的立法精神相去甚遠。雖然考慮到我國現行刑法中用多達47個條文設置了68種死刑罪名，占全部罪名的1/6強，但是由于并不是涉及死刑罪名的案件就必然屬于可能判處死刑的范疇，而且限制死刑的呼聲越來越高，考慮到死刑的適用范圍呈減少趨勢及刑事法律援助的適用范圍呈增大趨勢的矛盾，在今后的立法之中宜對此項條件限制加以修改。由于刑法諸多條款中都將“十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑”作為某一情節的量刑幅度，所以建議把十年有期徒刑作為劃分司法利益有無需要的分水嶺，并等條件成熟時再作進一步擴大。

3 刑事法律援助受援階段提前

刑事法律援助不同于民事法律援助之處主要在于刑事訴訟的特殊性，刑事訴訟并不局限于法庭審判階段，而是涉及到偵查、提起公訴、審判三個階段。刑事被告人（偵查階段則被稱為犯罪嫌疑人）作為被刑事追訴的對象，則始終處于刑事訴訟從偵查到起訴和審判全過程的中心。因此，他所需要獲得的法律幫助，也應反映在刑事訴訟從偵查到起訴和審判全過程之中。顯然，如果只在審判階段刑事被告人才能獲得相應的刑事法律援助，而處于偵查或起訴階段的犯罪嫌疑人不能獲得相應的刑事法律援助，那么，刑事法律援助維護刑事被告人、犯罪嫌疑人合法權益的積極意義必將遭受嚴重損害。再考慮到侵犯當事人合法權益大部分發生在偵查階段的現狀，犯罪嫌疑人在偵查起訴階段獲得刑事法律援助不僅是人權保障的必須，更是一種現實的需要。

所以，要讓刑事法律援助貫穿于刑事訴訟的始終，就要在我國的刑事訴訟法立法中確立刑事法律援助的地位。第一，確保犯罪嫌疑人在刑事偵查階段被告知有申請法律援助的權利，且對未成年人、盲、聾、啞以及可能被判處死刑的犯罪嫌疑人應在刑事偵查階段給予其法律援助。第二，應當建立權利告知制度。即犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，因經濟困難沒有聘請律師的，公安機關、人民檢察院有義務及時告知其有申請刑事法律援助的權利。并且應當適應將來《刑事訴訟法》的再修改，將公安、檢察機關應當告知而沒有告知的情況作為程序違法來規定，對沒有履行告知義務的機關規定制裁措施，以使法律具有可操作性。

4 重新設計刑事法律援助的啟動程序

我國刑事法律援助的啟動程序包括法院指定和自行申請（含通過公安機關與檢察院轉交申請）兩類。但是實踐中主要是依靠法院指定，犯罪嫌疑人、被告人申請的比例極小，以北京為例，2002年度的刑事法律援助案件中法院指定的為207件，被告人直接申請的為2件，公安機關與檢察院轉交申請的為0件。雖然司法部于 2000年與最高人民檢察院聯合下發了《關于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯合通知》，并于2001年4月25日與公安部聯合發出了《關于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯合通知》分別就法律援助機構與檢察機關和公安機關在刑事訴訟中的法律援助工作的銜接問題作出了規定。但是根據了解，司法實踐中偵查與控訴機關基本沒有采取有效行動加以落實，在某區檢察院見到的審查起訴階段的權利告知書中只見到了聘請律師權利的規定而未見有關申請法律援助權利的規定。即使是偵查與控訴機關嚴格地履行了有關的部門規章中有關申請刑事法律援助權利告知的義務，經過公安機關與檢察院轉達申請以及法律援助機構審查等程序后，只怕符合條件的受援對象已經進入下一道訴訟程序了。縱觀各國的刑事法律援助制度的設計目的，其中有一個重要方面就是滿足訴訟程序的需要，而法律援助的及時性是其前提，所以英國、日本等國設立了值班律師制度，并對某些案件無須審查直接提供援助。我國應該加以借鑒，當然考慮到我國律師的數量有限，只宜先在有條件的大城市試點后再逐步推廣，并隨著律師制度的日益完善，而最終建立一整套保障刑事法律援助能夠及時提供的機制。

5 加強對刑事法律援助的物質保障

一項法律制度落實，物質保障是基礎。如果法律援助機構、公檢法四家缺乏經費，就難以充分開展刑事法律援助工作。具體辦案的律師也不例外，如果連律師辦案的成本都無法支付，長此以來，律師辦案的質量也可想而知。由于刑事法律援助的特殊性，不可能過分依賴社會資助，我國政府應切實負起責任來。一是提高法律援助經費占財政支出的比例，加大對法律援助的投入。對貧困地區，建議由中央財政負擔法律援助的支出，以免出現因為身處貧困地區，越需要援助的群體越得不到援助的窘況。二是要落實法律援助專職機構的人員編制，從優待律師，確保有一定數量的律師樂于并認真從事刑事法律援助工作。

現代意義刑事法律援助已經從最初的對窮人進行救助的慈善道德行為轉化為政府行為和國家責任行為。刑事法律援助是國家平等保護公民，確保實現公平正義的司法秩序的必然要求。我國法律援助制度建立的理論基礎正是“公民在法律面前一律平等”的憲法原則。我國《法律援助條例》第3條明確規定了“法律援助是政府的責任”，國家始終是法律援助的義務主體，法律援助的性質是國家的義務和責任。因此，國家性是刑事法律援助的重大屬性。刑事法律援助的責任主體是國家。政府實施法律援助是應盡的義務，以財政保障法律援助的經費是理所當然的。現在，法律援助的經費已經納入地方政府財政預算。但是，以地方政府的財政來保障作為國家司法公正體系一環的法律援助制度有其局限性。實踐中，法律援助經費仍然捉襟見肘。其一部分原因就在于地方政府與中央政府著重點有不一致的地方。要保障法律援助的經費來源，除了地方財政外，中央財政是不可缺位的。

我國雖然在《法律援助條例》中明確了縣級以上人民政府應當為法律援助提供財政支持，但未明確以何種形式提供財政支持。隨后在司法部、民政部等九部門出臺的意見中規定各級人民政府要按照條例的規定，根據本行政區域的經濟發展水平及財力狀況，將每年法律援助所需要的經費數額，逐步納入年度財政預算。但是考慮到目前我國法律援助的制度設計思路是成立專門法律援助機構組織并實施法律援助，并且把整個法律援助納入一個體系之中，未予細化。而我國由于幅員遼闊、人口基數大，使得法律援助專門機構組織為數眾多，截至2003年6月30日，全國就已建法律援助機構2 642個，法律援助專職人員達8899名。由于《法律援助條例》中第二十六條第三款規定法律援助機構及其工作人員不得從事有償法律服務的，所以法律援助機構運作的資金及其工作人員所需的工資福利都需要通過財政加以解決。不考慮機構運作成本，僅考慮其工作人員的工資福利，按每人每年一萬元計算的話，也達到八千多萬元，而我國2003年的財政撥款才1.52億，占了近一半，目前尚不知曉這八千多萬元是否由1.52億財政撥款支付，如果是或者相當一部分是的話，那么落實到每一樁案件上的財政撥款就微乎其微了。所以今后我們在構建法律援助的財政撥款體系時，首先要把機構運行成本同具體案件的運作成本分別列入預算之中。而且由于刑事法律援助的特性，最好能將刑事法律援助的財政預算單獨列支，方能真正地起到專款專用的目的。

6 提高刑事法律援助的質量，構建有效辯護制度

一個國家的刑事司法有賴于辯護律師能否真正履行好刑事辯護的職責。從世界范圍的實踐來看，盡管被告人獲得律師的幫助和辯護是公認的的一項基本訴訟權利，得到了包括國際公約、準則、文件和各國刑事立法的一致確認，但是，能否獲得有效的律師辯護，仍然是另一個層面上的問題,在我國的刑事辯護實踐中更是如此。1970年美國最高法院在理查森一案中將獲得律師辯護的權利解釋為獲得有效的律師辯護的權利，認為獲得有效的律師辯護合乎憲法精神。如果律師的辯護明顯缺乏有效性、充分性，則屬于無效辯護，構成對第6條修正案賦予被告人的憲法性權利的侵犯。被定罪的被告人如果認為獲得有效律師辯護的權利受到了侵犯，則可以以無效辯護為由提出上訴，請求上級法院撤銷定罪判決。隨著我國刑事訴訟模式的轉型，近年來的改革使其更多地具有當事人主義的色彩。在訴訟模式轉變后，不僅應重視嫌疑人、被告人獲得律師幫助、辯護的權利,而且應重視律師辯護效果的有效性。鑒于此，應盡早確立有效辯護制度，構建一系列保障有效辯護的規則。具體包括：第一，嫌疑人或被告人有充分的時間和便利選任聘請律師，或者獲得法律援助，在不被竊聽、不經檢查和完全保密情況下自由充分地交流案情和意見。第二，建立偵查訊問律師在場制度。第三，律師在刑事訴訟的各階段應有獨立的調查取證權。第四，審前建立證據展示制度，控訴機關的一切證據在庭前必須向辯護方出示，保證辯護方完全的閱卷權。第五，確立無效辯護制度。確立一審被告人可以以無效辯護為上訴理由提出上訴請求二審法院發回重審的制度。

綜上所述，我國修改的《刑事訴訟法》對刑事法律援助做了較大的改動，將有助于進一步完善我國的刑事法律援助制度。盡管如此，我國刑事法律援助制度依然存在許多問題，無論是在理論方面還是在實務中都需要各方做出更多的努力，我國應借鑒外國有益的先進經驗而完善我國的刑事法律援助制度，更好地達到刑事法律援助制度的目的，同時按照1998年簽署的《聯合國公民權利和政治權利國際公約》要求，“在司法利益有此需要的案件中”，免費為沒有能力的“受刑事控告者”提供法律援助，應該積極創造條件盡早正式加入該《公約》，適應世界人權保護的潮流。