宅基地使用權空間權設置與宅基地使用權流轉

【摘 要】在對待宅基地使用權是否能夠流轉的問題上，理論界一直存在兩種截然相反的觀點，即支持流轉派和反對流轉派。本文從這一困局出發(fā)，撇開表象直達問題根源，即雙方雖觀點不同但關注點相同，都立足于保障農(nóng)民基本居住權益。作者對此問題作出剖析，宅基地使用權和農(nóng)民居住利益保障不能完全劃等號，提出對宅基地使用權進行空間權設置，并在制度設計上，提出了量化宅基地使用權和引入居住權制度的解決路徑。

【文獻標識碼】A

【文章編號】1008-8784(2015)01-132-4

收稿日期：2014-10-30

基金項目： 四川文化產(chǎn)業(yè)職業(yè)學院2013年重點研究課題“城鎮(zhèn)化視域下農(nóng)村居住文化的保留與更新——以四川盆地丘陵地區(qū)為研究對象”（項目批準號：13B001）。

作者簡介： 楊 環(huán)（1982—），女，漢族，四川簡陽人，四川文化產(chǎn)業(yè)職業(yè)學院文化商學院副教授，碩士研究生，研究方向：民商法學、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村居住文化。

十八屆三中全會之前，關于宅基地使用權自由流轉的呼聲甚高，但是，隨著《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的出臺，這一呼聲終偃旗息鼓。中央在宅基地使用權流轉的問題上仍然采用非常審慎的態(tài)度：保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。顯然，宅基地使用權仍然不能自由流轉。對宅基地使用權這一涉及國之根本，涉及到農(nóng)民基本生存利益保障，涉及到農(nóng)村經(jīng)濟秩序和社會秩序的穩(wěn)定的制度采取一種穩(wěn)健的態(tài)度是值得贊賞的。畢竟，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系尚未完全建立之前，農(nóng)民的基本生存利益保障尚依賴于集體土地所有權以及建立于其上的用益物權體系，而宅基地使用權更是至關重要，在制度設計中稍有不慎，就可能引發(fā)一系列的社會問題。但是，長期以來的宅基地使用權禁止流轉，同樣也損害著農(nóng)民的財產(chǎn)利益，如果不能通過市場交易來實現(xiàn)宅基地使用權巨大的交換價值，宅基地使用權這筆之于農(nóng)民而言最大的財富，永遠都是鏡花水月，農(nóng)民仍然是空守寶山。我們的出路是：“改革完善農(nóng)村宅基地制度”，但肯定不是單純的禁止流轉抑或允許流轉的制度設計，而應是更為精細的制度設計，既能實現(xiàn)農(nóng)戶在宅基地使用權之上的生存保障利益，又能發(fā)揮其財產(chǎn)權益實現(xiàn)功能。是否能實現(xiàn)這樣的制度設計？如何實現(xiàn)這樣的制度設計？我們工作的第一步是準確認識時下宅基地使用權流轉的“困局”。

一、宅基地使用權流轉“困局”剖析

在宅基地使用權流轉問題上，存在兩派涇渭分明的觀點，即支持流轉派和反對流轉派。兩派均以農(nóng)民利益為價值考量的歸依，卻得出截然相反的結論。析言之，支持流轉派認為，根據(jù)理性經(jīng)濟人理論，應賦予農(nóng)民對宅基地使用權的完整產(chǎn)權（包含處分權），才能實現(xiàn)宅基地使用權對農(nóng)民效用的最大化；反對者則認為，一旦允許自由流轉，有可能因為農(nóng)民對自身利益評價的不準確而引發(fā)不理性的轉讓，損害農(nóng)民居住利益，引發(fā)社會動蕩。兩派觀點爭議的根源是前提預設不同，即農(nóng)民是否理性。顯然，這是一個見仁見智的問題，農(nóng)民是作為集合概念使用，還是作為單獨概念使用，將產(chǎn)生不同的認知結果。由此，兩派各執(zhí)一隅，爭論終無結果。

反對者直接將宅基地使用權和農(nóng)民居住利益保障劃等號，而持肯定意見的學者也沒跳出這一預設前提。那么宅基地使用權就等于農(nóng)民居住利益保障嗎？回答是否定的，實現(xiàn)農(nóng)民居住利益除了宅基地使用權外，更應包含建在其上的房屋。但論者的思維總是束縛在這樣的理解上，宅基地使用權只作平面使用，宅基地使用權面積=房屋建筑面積，而房地一體主義，又要求房隨地走。這樣一個結論必然產(chǎn)生：宅基地使用權一旦允許轉讓，農(nóng)民居住利益則有受損之虞。

但是，宅基地使用權面積真的等于房屋建筑面積嗎，這顯然與客觀事實不符。在廣大農(nóng)村地區(qū)，有平層建筑存在，也有二層、三層建筑存在，甚至有四層以上的建筑存在。很多家庭宅基地面積一樣，但房屋建筑面積卻有數(shù)倍之差。在平層建筑時，宅基地使用權面積等于建筑面積，將宅基地使用權直接與居住利益保障劃等號尚可理解，但是在多層建筑的時候，建筑面積將數(shù)倍于宅基地使用權面積。這時，簡單地將宅基地使用權與居住利益保障劃等號則不科學。

在制度設計之初，立法者的思維囿于彼時的經(jīng)濟水平和建筑技術水平，作這樣的思考和顧慮是可以理解的。然社會生活不是一成不變，制度設計相比社會變化而言具有滯后性。從《物權法》的出臺到十八屆三中全會，立法者曾經(jīng)的制度設計所存在的社會基礎早已變化。故而，立足于變化了的社會現(xiàn)狀，做出引導性的、選擇性的制度改變顯得迫切而必要。誠然，宅基地使用權的流轉關乎國之根本，關乎農(nóng)村土地制度的基本性質即土地的公有制，也關乎農(nóng)民基本生存利益保障，審慎的立法態(tài)度值得肯定，但審慎不等同于保守。在居住利益和經(jīng)濟利益不可以兩全的情況下，堵塞實現(xiàn)經(jīng)濟利益的渠道而單純強調穩(wěn)定和保障，這實非理性立法者之態(tài)。在此，對居住利益做進一步剖析。何謂居住，首先要有所居，而有所居的客體就是房屋，而房屋，可以是居者自己的房屋也可以是他人的房屋。由此可見，居住利益就其自身而言，本就包含著兩層涵義，一是實現(xiàn)自我居住，二是實現(xiàn)他人居住，自我居住保障基本居住要求，實現(xiàn)他人居住卻可實現(xiàn)經(jīng)濟效益，二者并不矛盾。故而，我們思考的重點不應該僅僅局限于宅基地使用權本身，而應該溯本求源，針對如何實現(xiàn)居住利益最大化給農(nóng)民提供規(guī)范的可操作的制度選擇，從而實現(xiàn)居住要求和經(jīng)濟效益的雙贏。

二、對宅基地使用權進行空間權設置

宅基地使用權的上位法律概念是土地權利，這一概念在最近兩個世紀以來，已逐步由“平面性的土地立法”向“立體性的土地立法”轉變。這一轉變的發(fā)生，源于社會生活的變遷以及人們思想觀念的改變。大工業(yè)時代，經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市（大城市）的興起和繁榮，人的群居性和趨利性推動著人們從四面八方涌入城市，盡享城市人口的各項高質資源和優(yōu)質福利。雖然百年來城市一擴再擴，然擴張的程度遠遠低于人們的上漲需求。面對供求的極度不平衡，在有限資源的基礎上如何提高資源的利用率便成為人們思考和追求的目標。一棟棟摩天大樓拔地而起，既是人類物質技術水平提高的展示，同時也是面對稀缺現(xiàn)實人們不得不調整生活方式和居住方式的一種妥協(xié)。城市土地的立體開發(fā)，促使了城市土地利用從平面利用到立體開發(fā)利用的大轉變，基于此，城市建設用地使用權的空間權構造日益有序和完善。同時，立法上的回應也進一步促進城市建設用地的開發(fā)和利用，使其日益規(guī)范，有效地保護了城市居民的居住權益，同時也保障了城市住房的轉讓給權利人帶來的經(jīng)濟收益。

反觀現(xiàn)在的農(nóng)村，同樣存在土地資源需求的增大和土地資源數(shù)量的稀缺，表現(xiàn)在退耕還林后耕地面積的減少從而影響到農(nóng)村宅基地的逐步控制和謹慎審批，表現(xiàn)在城市化過程中“逆城市化”潮流城市人口對農(nóng)村生活的向往，那么有所居肯定是首要和必需的要求。再則，改革開放的春風吹拂了大江南北，不分城市農(nóng)村，城里人下海發(fā)達，農(nóng)村人同樣外出打工致富，對物質生活的要求早已脫離溫飽而向小康、小資進軍。從城市到農(nóng)村，一樣變化了的社會現(xiàn)實，一樣變化了的思想觀念，何以城市建設用地規(guī)范早早出臺實施，而關于農(nóng)村宅基地使用權的制度卻依然如一呢？所以，應當對農(nóng)村宅基地使用權做空間權設置，打破制度上的人為障礙設置，貫通城市和農(nóng)村居民關于住宅的轉讓路徑，在實現(xiàn)房屋自由流轉的同時促進城市人口和農(nóng)村人口的雙向流動。

對宅基地使用權進行空間權利設置，是進行宅基地使用權流轉制度設置的前提。城市建設用地使用權的設置有建筑高度、建筑深度以及容積率等具體內(nèi)容的限制，并且相關的規(guī)范還比較具體，而且在多年的操作實踐基礎上已經(jīng)形成了較為完善行之有效的行為規(guī)范。觀之農(nóng)村宅基地使用權，卻無此方面的任何限制，這顯然早已不符合社會現(xiàn)實。因此，要對宅基地使用權做空間權的配置，宅基地使用權就應該包括地上空間和地下空間以及地表面積三方面的內(nèi)容。同時，比照和參考城市建設用地使用權，從相鄰關系、生態(tài)利益、公共利益等方面考慮，應對宅基地使用權進行空間上的限制，即劃定地上空間范圍和地下空間范圍，具體范圍可在設定基本原則的前提下授權地方立法確定。當然，宅基地使用權客體從平面立法到空間立法的嬗變，宅基地使用權從曾經(jīng)可以無限擴張性到現(xiàn)在空間上具有了限定性來看，似乎縮小了客體范圍，似乎不利于農(nóng)民的利益。其實不然，宅基地使用權的平面權設置只滿足了農(nóng)民的居住利益，而空間權設置卻在滿足農(nóng)民基本居住利益的同時，為他們主張經(jīng)濟權益提供了法律上的依據(jù)和保障。由此可見，從立法論上將宅基地使用權界定為空間權利，將激發(fā)農(nóng)民的權利意識和實現(xiàn)權利利益的渴望，使宅基地在下面所論述的流轉中實現(xiàn)物盡其用，發(fā)揮物的最大效益，實現(xiàn)農(nóng)民權利的最大化。

三、宅基地使用權流轉的制度設計

在對宅基地使用權作空間權設置的基礎上，宅基地使用權的流轉問題水到渠成。但是，如何流轉，運用什么方式卻是不得不考慮和設計的一個問題。當然，無論采取何種措施，都必須以同時實現(xiàn)農(nóng)民基本居住利益保障和農(nóng)民宅基地使用權效益最大化為目標。

（一）量化宅基地使用權

農(nóng)村以前的房屋多是平層建筑，雖有不少殷實之家建了小高樓，但建房的主要目的還是滿足居住之需。如何在既滿足基本生活需求的同時更好地實現(xiàn)經(jīng)濟效益，就應該提高土地資源的利用效益，在同樣單位面積的宅基地上比照城市建設用地規(guī)范，修筑多層建筑。其利有三，第一是提高土地利用率，發(fā)揮物的最大效用毋庸置疑；第二是農(nóng)民對居住條件的要求在增加，包括人均面積和居住方式。何謂居住方式，就是兩三代人既想相互照應又想避免同住一室的摩擦和不便，多層建筑正好解決了這一問題，讓幾代人可以合而不同地居住在一起；第三是在滿足基本居住條件的同時實現(xiàn)物之經(jīng)濟效用那是利人利己利國之事。在此，將宅基地使用權進行量化，分攤到單位面積的房屋中，從而打破宅基地與建筑物面積1∶1的比例思維慣性。例如：在100平米的宅基地使用面積上建三層小樓，建筑面積便是300平米，那么宅基地使用面積與房屋面積的比例就是1∶3，也就是每三平米的房屋面積對應一平米的宅基地面積，農(nóng)民轉讓了多少房屋所有權便配套轉讓相應的宅基地使用權。如此，農(nóng)民在保留個人房屋居住面積的前提下，就可以將建筑物的剩余面積推向市場進行流通以盤活不動產(chǎn)而使農(nóng)民獲利。當然，對于個人居住面積的保留，國家可以制定統(tǒng)一標準，比如人均30平米，家庭居住面積的最低限額既是人均面積乘以家庭人口數(shù)（以戶籍登記為準）。這個規(guī)定，是最低下限的規(guī)定，對于按照個人意思自治的保留或者預留面積，完全尊重農(nóng)民自己的決定。對宅基地使用權進行量化，實際上就是實現(xiàn)宅基地使用權的區(qū)分所有，不同的部分實現(xiàn)農(nóng)民不同的利益需求，既保障居住利益也兼顧經(jīng)濟收益，讓農(nóng)民有所居的同時有所得。如若按照此種辦法流轉宅基地使用權，那么農(nóng)村宅基地使用權之上的房屋與城市普通住房相較無異，故而其權利設置規(guī)則理應參照城市建設用地使用權及房屋所有權的相關規(guī)定，將農(nóng)村宅基地使用權與城市建設用地使用權作同一權利處理。

（二）引入居住權制度

按照我國房地一體主義的原則，土地使用權和土地上的房屋等建筑物和附著物的所有權應該歸屬于同一主體，在房地產(chǎn)轉讓或抵押時，房屋所有權和土地使用權必須同時轉讓、抵押。上述關于宅基地使用權的量化設計，就是在遵循這一準則的前提下所做的比例調整。本著尊重立法現(xiàn)實和法律傳統(tǒng)，謹慎對待宅基地使用權這一問題的態(tài)度，在做制度設計時放棄推翻房地一體主義的激進做法。在承認房地一體主義的基礎上，將房屋所有權的使用權能剝離出來設立新的用益物權的方式可資引入。在《物權法》草案的爭論當中，居住權制度是一個熱議話題，最終，該制度未能進入《物權法》。但是，此項制度卻是目前解決宅基地使用權流轉困境的一把鑰匙。居住權，從廣義理解，即居于他人之屋的權利。該權利的獲得可以依合同而取得，如承租人依照租賃合同取得所租房屋的居住權，或直接依法律規(guī)定取得，如夫或妻一方對他方所有房屋的所有權，又或依遺囑等法律行為取得等。無論是采取哪一種方式，當事人都是在無房屋所有權的情況下順利獲得了居住權，并且這樣的居住權同樣受到法律的保護。在宅基地使用權流轉這一個問題上，如若能認可居住權制度，很多問題便能迎刃而解。德國法上有長期居住權制度，通常以土地所有權、住宅所有權或者住宅地上權為基礎設立，其權利基礎相當廣泛。并且，長期居住權的獲得，既可以是既有獲得，居住權人通過支付對價的方式取得農(nóng)民現(xiàn)有房屋的居住權，也可以通過由農(nóng)民提供宅基地，雙方或居住權人一方出資新建房屋的方式獲取。特別是這種新建獲得的方式，在當下農(nóng)村有著廣泛的適用基礎，一方面緩解了農(nóng)民資金不足的困擾，從而實現(xiàn)資源與資金的良性互動，實現(xiàn)社會資源的利用最大化；另一方面有效地推動了城鄉(xiāng)互動、人員交流和文化共榮，有利于突破城鄉(xiāng)二元壁壘。那么，對于居住權人來將，他們獲取的居住權是哪種權利呢？作為德國法上長期居住權的受讓人，獲得的是有一定期限的物權性權利，在該期限內(nèi)，其所擁有的雖然是限定物權，但亦具有充分的權能，實與所有權相差無幾。對于宅基地使用權上居住權的設置，考慮到宅基地之于農(nóng)民、農(nóng)村乃至國家社會的重大意義，建議對居住權的權能暫且做一定限制，開放占有、使用的權能，而處分、收益權能暫不開放，留待一段時間的實際操作后再論。居住權的權利期限，比照城市建設用地采用70年的期限，若權利人在權利存續(xù)期間死亡的，其繼承人有權予以繼承。

可見，對宅基地使用權的量化處理和居住權制度的引入，給予了農(nóng)民一份基本居住權益的保障，也為農(nóng)民提供了一個實現(xiàn)經(jīng)濟效益的選擇，同時也梳理并解決了本文開頭所提出的困局。

【責任編輯：劉曉遠】