公共危機下政府信息公開范圍探討

收稿日期：2015－03－01

作者簡介：許清清（1972—），女，湖南岳陽人，湖南商學院法學院講師，兼職律師，研究方向：為行政法與行政訴訟法；李靜（1994—),女，廣東東莞人，遼寧大學哲學與公共管理學院，研究方向：地方政府治理的理論與實踐。

Discussion on the scope of the disclosure of Government information in public crisis make clear

XU Qing-qing，LI Jing

(1.LawSchool,HunanUniversityofCommerce,Changsha,Hunan410205; 2.Liaoning University Philosophyand Public Management,Shenyang,Liaoning110036)

Abstract：In today's society, frequent public crisis, Government has information the further development of rapid release to contain the crisis, issued improper scope, it will affect governance, and even makes it worse, so the study scope of Government information disclosure under the crisis, to quickly deal with the crisis, enhance the credibility of the Government, is of great significance.

Key words：scope of public；disclosure of Governmentinformation;scope

從廣義上講，我國政府信息公開的法律法規除了2008年5月1日頒布實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）外，還包括我國的《中華人民共和國突發事件應對法》、《檔案法》、《保密法》、《行政處罰法》、《統計法》、《行政復議法》等。從狹義上講，主要是《條例》,還有就是各級地方政府為貫徹落實《條例》制定的各種具體實施辦法和相關制度，如沈陽市政府制定的政府信息依申請公開、主動公開以及信息舉報、信息備案、信息公開保密審查、責任追究等制度。

以上法律法規也適用于我國公共危機中政府信息的公開，然而，公共危機的特殊性決定了公共危機處理與常態下的政府治理方式具有本質的差別，公共危機一旦發生，政府信息公開固然必要，而在何種范圍內將與危機有關的信息公開，是我們不得不慎重考慮的一個問題。探討公共危機下我國政府信息公開范圍的界定，顯得尤為重要。

一、我國政府危機信息公開范圍界定問題的表現

依據我國《條例》第十四條之規定：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”，同時又規定，“經權利人同意或行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”從《條例》來看，在界定政府信息公開范圍上，存在如下幾個問題：

（一）未確立“以公開為原則，不公開為例外的”原則。《條例》第九條到第十二條以列舉方式明確了各級政府機關允許公開的信息范圍，但是有學者認為這種煩瑣的規定反而縮小了政府信息公開的范圍。如果給各級政府信息公開行為劃定在一個狹小的框框內，不僅會加大政府工作量，而且必會有所疏漏。

（二）對于不公開的涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的信息，如何界定？其標準如何？《條例》未作出明確規定或解釋。如果依據我國《保密法》對“國家秘密”及“國家秘密的密級規定”確定不公開的范圍，那么《保密法》第四條規定的國民經濟發展的秘密事項屬于國家秘密，是不是意味著關于國民經濟發展事項中部分技術資料和供求信息這些能為公眾帶來直接利益，又沒有保密價值的信息，都不能公開呢？如果不能，那么公民如何了解政府管理經濟環境履職情況，又如何評議監督政府？同時《保密法》第11條明確規定各級國家機關、單位對所產生的國家秘密事項，應當按國家秘密及其密級具體范圍確定密級。依據《保密法》之規定，既然政府機關對工作中產生的信息可以根據自身利益，對密級、保密期限、保密事項等作出規定，就會在事實上產生“自己立法、自己守法”之嫌。就商業秘密而言，同樣存在商業秘密界定不明確的問題。對于商業秘密的保護應只是一種相對保護，但某些地方立法中采用的則是絕對保護的標準，這種標準與當今世界對商業秘密保護的原則格格不入，因為政府信息公開中的商業秘密保護要在公共利益和商業秘密所有者的個體利益的兩者之間進行對比衡量。

目前理論界關于個人隱私標準未達成共識，在立法上，對個人隱私的含義我國民訴法未作出任何解釋。到目前為止我國尚沒有一部專門的個人隱私權保護法。有關隱私權的保護規定散見于一些法律、法規中，其結果是，這些沒有協調性、更缺乏完整性的零散法律，無法對我國公民隱私權進行充分保護。

（三）對“公共利益造成重大影響”難以判斷

我國《條例》第23條規定：行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開。這里涉及兩個模糊概念。一是“公共利益”；二是“重大影響”。何為“公共利益”？考慮各國立法許多學者對此作了深入研究，似乎都確立了公共利益標準，但無一例外地為如何將公共利益界定成一個確定的概念而頭疼不已。我國《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定，對土地實行征用。”2004年憲法修正案第12條修改為，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但是在具體的法律制度中，對于公共利益沒有做出任何解釋，在實踐中就更難操作，不利于政府信息公開保障公民知情權的目的的實現。“重大影響”不是嚴格意義上的法律術語，具有相當大的不確定性，同樣缺乏實踐指導意義。

目前，在公共危機中，政府信息公開除了應遵循《條例》的規定外，2007年我國制定的《中華人民共和國突發事件應對法》也是我們處理公共危機中政府信息公開的主要依據。按照《應對法》的規定，有關人民政府及其部門做出的應對突發事件的決定、命令，應當及時公布（第10條）；關于反映突發事件信息渠道，應當向社會公布，與公眾有關的突發事件的預測信息和分析評估結果，可能受到突發事件危害的宣傳避免減輕危害的常識、警告、公布咨詢電話，應定時向社會發布（第44條）；有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告，應及時向社會公布（第45條第二款）；及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息（第53條）。

盡管如此，相對于常態下，在公共危機中，政府信息公開的范圍更是一個難以判斷的問題，公共危機事件本身就是一個與公共利益密切相關的事件，公共危機產生，必然會對公共利益產生影響，可能或已經損害到大多數人的利益，對于涉及國家秘密、商業秘密及個人隱私方面的內容，是否按照常態下《條例》規定的標準執行？還是有允許另外一種不同？這也是一個令人絕望的問題。一方面，在公共危機非常時期，如果對于公共危機所有信息全部公開，可能會造成民眾的恐慌；如果政府認為有關危機信息涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私而不公開，又可能會導致公共危機事件進一步惡化。另一方面，對于公共危機信息是否公開要在保護國家秘密、商業秘密、個人隱私以及保護公共利益這本身就模糊不確定的概念中權衡，執法者將陷入兩難境地。

二、世界各國確定政府信息公開范圍借鑒

從世界范圍來看，各國在立法中大都明確規定，政府信息公開必須遵循“公開為原則，不公開為例外”的基本原則。

世界上最早對政府信息公開立法的國家是瑞典，它也是第一個在政府信息公開中應用例外原則的國家。在1776年制定的《出版自由法》中，瑞典以列舉的方式規定了可以不公開的官方文件。如《出版自由法》第二章第2條規定：對于查閱官方文件的自由權利，國家可以基于七項需要和理由加以限制。后來在1980年《保密法》中又增加列舉了關于政府、國會等部門的內部秘密及法院內部秘密兩方面不公開內容。

美國在《信息自由法》第2條中列舉了9類不予公開的信息類型。并規定了凡是可以從含有豁免公開的信息中分離出來的非保密信息，都應毫無保留地予以提供。

加拿大受美國的影響，于1982年制定了《信息獲取法》和《私人秘密法》，加拿大信息公開豁免條款分強制性豁免和自由裁量豁免兩類。強制性豁免是指符合這一標準的信息一概不予公開。自由裁量豁免是指“具備豁免公開的條件，但公開與否可由政府機構負責人自由斟酌確定的信息。”除此以外，加拿大也同樣規定了“可分割性原則”。

其他國家如英國的《信息自由法》中，同樣對信息公開例外事項進行了界定。對于絕對例外事項，政府和公共機構沒有答復的義務；對一般例外信息，可以答復是否擁有，但不能透露其內容。澳大利亞的《信息自由法》的例外事項按其功能分為兩大范疇，即與政府責任和運作有關的條款，以及旨在保護第三方信息的條款。韓國和日本的政府信息公開的例外事項界定比較模糊，規定也過于籠統，行政機關在確定信息公開與否方面有很大的自由裁量權。

由上觀之，世界各國對政府信息公開范圍的確定有如下幾個特點：一是確立了政府信息公開范圍的原則；二是采用列舉的形式確定政府信息可公開或不可公開的范圍；三是絕大部分國家就有關范圍界定難題通過判例制度來解決。

三、明確我國政府危機信息公開范圍的對策

借鑒世界各國先進經驗，我國公共危機下政府信息公開范圍界定可作如下改進：

（一）確立公共危機下政府信息公開“以主動公開為原則，不公開為例外”的原則

在公共危機中，由于危機本身存在的突發性、應急性、緊迫性等特點，處于危機中的公眾迫切想了解到底發生了什么？是怎樣發生的？目前情況怎樣？應如何應對等與公共危機有關的一切信息。因此，相對于常態而言，公眾希望獲得的信息要比平時多得多，也急迫得多。那么，如何能夠使公共危機的相關信息快速、真實、詳盡地到達處于危機之中的公眾，是政府有效解決公共危機的目標之一。由此，在公共危機中政府信息公開的形式上，相應會與常態下有所不同。在公開的方式上，不能僅遵循“公開為原則、不公開為例外”的原則，而應強調主動公開的重要性。筆者認為在公共危機中應以“主動公開為原則，不公開為例外”為原則。原因在于：首先，由于危機的突發性、緊迫性，使公眾沒有時間、沒有精力去按規則設定的程序進行，如果采用申請的方式進行，必然要耗費提出申請、審查、批準的時間，危機的發生危害的是人們的生命、財產安全，危機面前，時間就是生命，所以，如果用程序規則而犧牲時間，其本質就是犧牲生命和財產，其結果將與政府服務目標背道而馳。其次，身處危機中的公眾，對突然發生的危機全然不知，其要了解的信息越全面越好，而只有政府才有能力收集到最多、最真實、最有權威的信息。所以，公共危機中確立政府信息公開的主動性是非常重要的。

（二）加快完善案例指導制度

我國作為制定法國家，成文法存在概念難以界定、法律規定不明確；立法滯后導致某些領域法律缺失；立法不統一，法律之間矛盾重重的缺陷，這些缺陷主要是通過司法解釋對其進行修正的，但是司法解釋仍然存在不能解決制定法本身的矛盾的缺陷。這些缺陷包括：①司法解釋方式的缺陷；②統一司法解釋“時滯性”的缺陷；③司法解釋的“權域”與法律模糊性的悖論；④以意見、批復、通知和工作會議紀要形式之的透明度之缺陷。陳興良教授認為，司法解釋與三個原因密切相關：一是立法規定之粗疏；二是法官能力之不足；三是判例制度之缺位。他認為解決以上問題有兩個辦法：一是對司法制度加以改革，二是建立判例制度。然不少學者及司法界認為，我國目前建立判例制度的條件尚不成熟，因此，建立并完善適合我國國情的案例指導制度成為我國當前司法改革的目標之一。縱觀各國，大部分國家都是采用判例的形式對諸如公共利益、商業秘密、重大影響等模糊概念進行界定或解讀，如英國、美國、澳大利亞等國。我國如能盡快完善公共危機中政府信息公開案例指導制度，能增強《條例》及公共危機相關法律法規的可操作性，有效指導行政機關及工作人員政府信息公開工作。

（三）制定完善相關法律法規

從對例外規則的判定來看，目前世界上很多國家除了頒布《隱私法》、《保密法》外，還頒布了《個人數據保護法》與《商業秘密保護法》等相關法律，用以保護國家、企業、個人的隱私信息。我國目前沒有針對個人和企業秘密制定專門的法律法規，因此行政機關在處理此類情況時難以判斷哪些屬于例外，哪些屬于應公開的范疇，這勢必影響我國政府信息公開制度的發展。同時,我國現在尚未制定《緊急狀態法》，《條例》的位階過低，且《條例》對危機事件中的政府信息公開規定過于簡單，均不利于我國危機管理目標的實現。完善危機下政府信息公開的相關法律制度，勢在必行。