我國用水戶協會運行現狀與展望

摘 要 中國用水戶協會（Water User Associations，WUAs）的數量在過去10年間迅速增長，并且取得了一定的成效，但在一些地區的推行效果卻不如預期。通過對中國用水戶協會運行的相關文獻進行梳理，認為目前的用水戶協會存在著諸多的問題。因而，中國的灌溉管理改革，應當堅持因地制宜和制度多樣化的原則，避免“一刀切”式的推廣用水戶協會。而在研究方面，目前的研究主要集中在對用水戶協會的經驗教訓總結上，缺乏更重要的關于用水戶協會有效運作的條件及其制度需求方面的研究。

關鍵詞 用水戶協會；成效；組建；運行；問題

中圖分類號：F323.213 文獻標志碼：C 文章編號：1673-890X（2015）10-048-03

知網出版網址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/50.1186.S.20150428.1115.004.html 網絡出版時間：2015/4/28 11：15：00

中國傳統的灌溉管理存在著諸多的問題，為此我國對灌溉管理的改革做了大量的探索。其中，用水戶參與灌溉管理和建立用水戶協會被認為是中國灌溉管理改革的方向，并且符合國際發展潮流[1]。從1995年世界銀行在湖北省漳河灌區建立第1個用水戶協會至今，中國的用水戶協會的數量有了急劇的增長。為了厘清用水戶協會在我國的實際運行情況，對目前我國用水戶協會運行的研究成果進行梳理，以為今后此方面的探索和研究提供借鑒和啟發。

1國內外研究概況

通過對外文文獻的梳理得出，自從1995年中國建立第1個用水戶協會開始，國外關于中國用水戶協會以及灌溉管理改革的研究極少。正如Qiuqiong Huang 等所指出的，“讓人詫異的是，雖然水管理的改革存在高風險，然而自2000年以來鮮有實證研究來評估中國水管理改革的有效性”[2]。Qian Zhou也表示，“雖然對其他發展中國家灌溉分權的研究很多，但是中國相關的研究是很少的”[3]。已有的少數的文獻研究主要是從灌溉管理改革大方面進行的，例如，Xiaoxi Wang 等認為在中國灌溉管理的大多數研究集中在組織的維度，而未能分析制度安排，建議政府應該保證進一步下放灌溉用水水權的管理給用水戶[4]；Qian Zhou對2個灌溉系統進行實證案例研究以考察激勵及其對分權的影響[3]。

而國內的研究更多的是在區域層面上進行實證分析。目前，關于我國用水戶協會或者灌溉管理改革的文章很多。國內很多學者從宏觀層面對灌區管理體制改革進行了研究，主要側重于管理體制改革的思路、農戶參與灌區管理作用與地位、農戶參與灌區管理組織建設以及效益等問題。但更多的研究是在區域層面上進行的實證分析。

2運行現狀與問題

在國家相關政策文件的指導下，我國各地的農民用水戶協會都得到了快速發展，目前我國共發展以農民用水戶協會為主要形式的農民用水合作組織7.8萬個，管理灌溉面積0.17億多hm2，占全國有效灌溉面積的28%[5]。但是由于地區間經濟、社會等因素的差異，用水戶協會發展程度各不相同。關于各省份或者地區用水戶協會的文章很多，在此不再一一贅述，只從全國范圍內進行綜述。

2.1用水戶協會促進了灌區建設與管理

通過用水戶協會代表農民參與灌溉管理，解決了長期以來田間工程建設與管理主體“缺位”和“錯位”問題。理查德·瑞丁格認為用水者協會在中國總體而言已經取得了成功，并已為農民、灌區及地方政府產生了實際利益，它們可成為一個重要的組織載體，通過管理制度改革，以改善灌溉效率和節水，同時提高農民的收入和競爭地位[6]。張陸彪等基于湖北省的用水戶協會的調查發現，用水戶協會在解決水事糾紛、節約勞動力、改善渠道質量、提高弱勢群體灌溉水獲得能力、節約用水、保證水費上繳和減輕村級干部工作壓力等方面，均取得顯著成效[7]。孟德鋒等采用地處淮河流域的蘇北地區563戶水稻種植戶的調查數據進行分析，得出通過賦予農戶的灌溉管理決策權，加強農戶參與，促進了灌溉用水效率的提高[8]。這不僅有利于保護農戶從事農業生產的積極性，穩定國家的農業生產，而且也有利于提高農戶民主管理意識，形成主動參與的理念，進一步推動灌溉管理改革健康、持續、深入地進行。

2.2用水戶協會實際運行效果有待進一步提高

根據調查分析，我國現已成立的農民用水戶協會中只有1/3能夠良性運行，1/3能夠勉強支撐，還有1/3運行狀況較差，有的甚至“有名無實”[9]。王亞華運用福建省的研究案例與“百村千戶”農村調查數據，對用水戶協會的運行績效進行制度分析和實證檢驗[10]，揭示了現有的政策執行模式導致用水戶協會數量快速增長的同時，也伴隨大量的低效和流于形式。運作比較有效的用水戶協會，主要集中在湖北、湖南、河北、陜西等大型項目試點地區[11]。但是試點地區的改革具有強制性、先發性和財務支持等優勢，在全國并不具有普遍意義[12]。

3研究展望

自從我國引進參與式灌溉管理以來，我國的灌溉管理改革取得了一定的成效。但同時也應當看到，用水戶協會在全國各地的運行績效千差萬別，在有些地存在低效運作，甚至流于形式的情況。究其原因，不僅僅是部分基層政權組織的策略響應，更深層次的是用水戶協會有效運作條件的缺乏以及當地對用水戶協會這種新型制度的需求不足。

不可否認，對于改善灌溉系統管理，用水戶協會有其一定的作用，但切忌搞“一刀切”式的推廣。在實踐中要堅持因地制宜，在借鑒國內外先進經驗的同時，循序漸進地探索符合本地實際的改革形式。即使在有條件的地區推行用水戶協會改革，也需要探索創新符合當地實際的組織形式和運作模式。

具體到研究方面，（1）關于現有的用水戶協會沒有全國范圍內的實證研究，且缺少用水戶協會相關的具體信息。現有的研究多是區域性或總結性質的，至于用水戶協會究竟在全國范圍的運行狀況及其績效我們卻不得而知。（2）缺乏統一嚴謹的評價用水戶協會運行績效的方法。沒有一個完整的評價體系，各個研究者從自己的研究出發建立的各種各樣的問卷，其結果的效度不能保證，也很難保證進一步研究的質量。（3）筆者認為最缺乏最緊要的是，要對用水戶協會成功運行所需要的條件進行研究和分析。這不僅僅是像現有研究停留在對某地用水戶協會經驗教訓的簡單總結，而更重要的是要提煉出其成功運行所必須的條件等。只有這樣才能使用水戶協會真正的發揮作用，而不是一味的推廣、不停的政策促進，那樣建立起來的用水戶協會只會效率低下、流于形式。

參考文獻：

[1]許志方，張澤良.各國用水戶參與灌溉管理經驗述評[J].中國農村水利水電，2002，（6）：10-15.

[2]Qiuqiong Huang，Jinxia Wang，K.William Easter，Scott Rozelle.Empirical assessment of water management institutions in northern China[J].Agricultural Water Management，2010，（98）：361-369.

[3]Qian Zhou.Decentralized irrigation in China：An institutional analysis[J].Policy and Society，2013，（32）：77-88.

[4]Xiaoxi Wang，Ilona M.Ottoa，Lu Yu.How physical and social factors affect village-level irrigation：An institutional analysis of water governance in northern China[J].Agricultural Water Management，2013，（119）：10-18.

[5]王愛國.農村水利凸顯命脈本色[EB/OL].http：//www.mwr.gov.cn/ztpd/2012ztbd/xyddsbdzt/sjldt1011/201210/t20121015_330541.html，2012-10-15.

[6]理查德·瑞丁格.中國的參與式灌溉管理改革：自主管理灌排區[J].中國農村水利水電，2002，（6）：7-9.

[7]張陸彪，劉靜，胡定寰.農民用水戶協會的績效與問題分析[J].農業經濟問題，2003，（2）：29-33.

[8]孟德鋒，張兵，方金兵.農田水利管理改革中的農戶參與和高效用水——基于淮河流域的實證研究[J].現代經濟探討，2011，（5）：76-80.

[9]李遠華.我國農民用水戶協會發展狀況及努力方向[J].中國水利，2009，（21）：15-16.

[10]王亞華.中國用水戶協會改革：政策執行視角的審視[J].管理世界，2013，（6）：61-71，98.

[11]許東屹.我國農民用水戶協會發展與實踐研究[J].中國農村水利水電，2007，（8）：135-138.

[12]高雷，張陸彪.自發性農民用水戶協會的現狀及績效分析[J].農業經濟問題，2008，（Z）：127-132.

（責任編輯：敬廷桃）