破解“三農”制度藩籬

??文/董順利

破解“三農”制度藩籬

??文/董順利

習近平總書記常講：“小康不小康，關鍵看老鄉”；“沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”。在2014年中央農村工作會議上，習總書記再次強調：“ 一定要看到，農業還是‘四化同步’的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板“；“中國要強，農業必須強，中國要富，農民必須富，中國要美，農村必須美”。

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，繪就了我國全面深化改革的藍圖，成為習近平總書記“四個全面”重大戰略思想的重要組成部分。其中關于農村改革的重大舉措，必將從根本上打破制度藩籬，為“三農”發展開辟出廣闊天地。

“三農”問題無可回避

“三農”問題，是任何國家在推進工業化、城鎮化過程中都無法回避的重大現實問題。由于國情不同，各國解決“三農”問題的路徑、辦法不盡相同，有的采取陣痛式極端手段，有的采取較為平緩的贖買政策，目前發達國家的“三農”問題已經基本解決。

改革開放以來，我國工業化、城鎮化快速推進，但由于受城鄉二元結構的束縛，“三農”問題不僅沒有得到緩解，反而愈加突出，農民負擔日益加重，城鄉差距不斷拉大。進入新世紀以來，在“多予少取放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”兩大方針指引下，一系列強農惠農富農政策相繼出臺，農民負擔從制度上下降為零，各類惠農補貼使農民得到實惠，農村黨群、干群關系一度明顯緩解。然而，隨著近年來城鎮化的加速推進，因征地拆遷而引發的農民群體性事件又多了起來，成為影響社會和諧穩定的重要因素；農業效益低下，農村發展滯后，農民收入增長緩慢，成為全面建成小康社會的“老大難”問題。

習近平總書記常講：“小康不小康，關鍵看老鄉”；“沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”。在2014年中央農村工作會議上，習總書記再次強調：“ 一定要看到，農業還是‘四化同步’的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板“；“中國要強，農業必須強，中國要富，農民必須富，中國要美，農村必須美”。這些精辟論斷，抓住了全面建成小康社會的關鍵，真是切中要害，一語中的！到2020年全面建成小康社會，是鄧小平關于中國現代化“三步走”戰略的第二步，也是習近平提出的“中國夢”三大目標的第一個目標?，F在離實現這個目標只剩下5年了，時間緊、任務重，從根本上解決“三農”問題，既是重中之重，又是迫在眉睫！

十八大開出“對癥”藥方

中國的“三農”問題由來已久，“病根”在制度層面，即城鄉二元結構的制度設計。上世紀五十年代，在西方國家對我國實行全面封鎖的大環境下，要在“一窮二白”的底子上推進工業化，我們不得不走“以農補工”的路子。首先，設置了“農業戶口”和“非農業戶口”的二元戶籍制度，將城鄉割裂開來，讓有限的生產生活資料優先保障城市和工業發展的需要；其次，設置了農產品統派購制度和工農產品價格“剪刀差”政策，讓農業的利潤不斷流向工業；第三，設置了不公平的土地征用制度，政府低價征用農民集體所有土地，高價拍賣給開發商，土地增值收益歸政府財政，為城鎮建設積累了大量資金；第四，設置了嚴格的土地管理制度和金融制度，剝奪了農民集體所有土地的“入市”權和抵押擔保權，致使農民的土地、房屋兩大財產成為“死產”，不能變為發展生產的資本，而只能被政府征用和拆遷；還有產權制度、社保制度等，都表現出城鄉有別、重工輕農、重城輕鄉的二元結構特點。

我國“三農”問題的根源是城鄉二元結構的制度約束。多年來，“三農”問題之所以出現“按下葫蘆浮起瓢”的尷尬局面，是因為我們所采用的“藥方”不“對癥”，只能暫時緩解表象，而治不了“病根”。黨的十八大報告明確指出：“城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”，這無疑為解決“三農”問題開出了“治本”的“良方”。 城鄉發展一體化的主要任務和目標，就是要打破城鄉分割的二元結構，破除制約“三農”發展的制度藩籬，從而構建“以工補農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”的新型工農城鄉關系。這清晰地告訴我們，只有打破城鄉分割、“以農補工”的二元結構，才能從根本上解決“三農”問題。無疑，這是一項十分艱巨的改革任務，需要有“壯士斷腕”的精神氣概和“踏石留印、抓鐵有痕”的勁頭抓下去，才能取得實效，因為這是要重新調整政府與農民的利益格局，是要從政府身上“割肉”。

三中全會《決定》“動真的”

十八屆三中全會《決定》部署了15個領域的制度創新和改革任務，其中涉及“三農”的有6項，相關重大改革措施40多條、改革任務50多項，涵蓋了農村改革的方方面面。既有對現有不合理、不健全制度的“完善”措施，又有對缺失的體制或機制的重新“建立”；既有對農民合法權益的“保障”措施，更有將長期被剝奪的農民權益“還權賦能”和“允許”。在這些改革措施中，具有重大歷史意義的當數以下幾個：

1三個“賦予”： 賦予農民更多財產權利；賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能；賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。

2三個“建立”：建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制；建立農村產權流轉交易市場；建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。

3五個“保障”：保障農民集體經濟組織成員權利；保障農戶宅基地用益物權；保障農民工同工同酬；保障農民公平分享土地增值收益；保障金融機構農村存款主要用于農業農村。

4六個“允許”： 允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營；允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社；允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護；允許合作社開展信用合作；允許企業和社會組織在農村興辦各類事業；允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

5六個“完善（健全）”：完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制；完善農產品價格形成機制；完善糧食主產區利益補償機制；完善農業保險制度；健全農業支持保護體系；健全農村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系。

6八個“推進”：推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新；慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道；推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置；推進以人為核心的城鎮化；推進城鄉基本公共服務均等化；推進農業轉移人口市民化、逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民；推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋；推進城鄉最低生活保障制度統籌發展。

這些改革舉措，對政府來講，不少都是“傷筋動骨”的改革，有的甚至還需要修訂法律；而對農民來講，個個都是真金白銀，其中有些還是前所未有的“大紅包”。

有了這些“大紅包”， 拖全面建成小康社會“后腿”的“三農”問題必將迎刃而解。

如今，發展的藍圖已繪就，改革的號角已吹響，只要全黨、全國上下齊發力，認真貫徹落實習總書記“四個全面”戰略思想和部署，不僅“三農”問題，其他更多問題也一樣會迎刃而解，中華民族偉大復興的“中國夢”也必將早日實現！

（作者系中共陜西省委政策研究室、陜西省委全面深化改革辦公室）