城鎮化背景下農村集體土地所有制的有效實現

劉 艷

(安徽行政學院 政法社文教研部，安徽合肥230059)

過去幾十年城鎮化發展的歷程是由城市空間向農村的簡單擴張實現的，所帶來的社會問題也逐步開始暴露，而新型城鎮化發展要實現土地城鎮化模式向以人為核心的城鎮化模式的轉變，改變土地絕對量化擴張的政策選擇，以提升農村土地利用率的內涵模式實現人口有序轉移。于農村而言，就要積極探索集體土地所有制的有效實現形式，提高農村土地利用率和加強農村土地產權的保護。2014年中央農村工作會議指出，“要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系”。這一“三權分離”的政策思路是落實農村土地集體所有制的有效舉措，但在當前的農村土地管理實踐中，存在的問題較多，成為制約農村土地集體所有制有效實現的現實瓶頸。

一、農村集體土地所有制有效實現的產權理論分析

(一)馬克思的土地產權理論

馬克思的土地產權思想認為，土地產權是由終極所有權及所有權衍生出來的占有權、使用權、處分權、收益權、出租權、轉讓權、抵押權等權能組成的權利束。土地所有權是產權的核心，土地所有權是具有排他性的支配權，土地終極所有權的前提是“一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥其他一切人的，只服從自己個人意志的領域”［1］(P695)。但所有權的權能是可以分離的。所有的土地產權權能既可以全部集中起來，由一個產權主體行使，又可以從中分離出一項或幾項權能，獨立運作。但是這種分離和獨立運作并不是任意的和無規則的，其基本原則是:分離和獨立后的土地產權既要在經濟上獲得實現，又要使土地產權的分離和獨立形成新的經濟關系;否則，這種分離和獨立就沒有一點積極意義。［2］馬克思還認為，土地產權的價格不像一般商品價格那樣主要由價值決定并受供求關系的影響，它主要由社會決定，由當時市場上土地產權供需狀況決定，這是土地產權價格決定不同于一般商品價格決定之處。從一個較長的社會時期看，由于土地的稀缺性、供給的無彈性，由于社會經濟的發展及人口增長對土地需求的不斷增加，對土地產權的需求一般也會越來越大。因此，土地產權的價格就會上漲，土地產權的權利也就發展起來了，“使它可以從這個不費它一點氣力就創造出來的價值中占有一個日益增大的部分”［1］(P720)。

馬克思的土地產權理論為當今分析農村土地集體所有制有效實現問題提供了兩條理論線索:一是土地集體所有制并不是造成農村土地產權實現低效的根本原因，因此，必須堅持農村土地的集體所有;二是農村土地產權的權能分離是可行的，但必須以實現經濟的更高效為原則，這也為當今的農村土地流轉提供了理論依據。

(二)科斯的產權理論

被認為是現代產權理論創始人的科斯并沒有研究土地產權問題，他在早期的產權研究中主要致力于對產權、企業成本與資源配置效率之間關聯性問題的分析，后來又將研究的視角拓展到產權與交易成本對整個社會資源配置效率的影響問題。在著名的“科斯定理”中，他表達了關于產權安排的一個基本思想，即產權明確是實現資源配置效率達到帕累托最優的先決條件，高效率的產權必須是明確、專有、可轉讓和可操作的。當市場正常發揮作用時，法定權利的均衡分配是有效率的。［3］

縱觀科斯的產權理論，雖然最初并非為研究土地問題而生，但移植到土地產權問題上，為我們提供的基本啟示是:產權的有效實現必須以產權清晰作為前提條件。因此，農村集體土地所有制在實現過程中出現的資源配置效率低下問題，最根本的原因還是因為土地權屬不清所致。

二、當前農村集體土地所有制實現過程中存在的問題

(一)土地確權多難題

農村土地確權是實現農村土地產權清晰化的基本手段，也是激活農村土地集體所有制價值功能的前提。但在過去粗放型的城鎮化發展中，簡單地以土地擴張即農村土地所有權轉移為手段的發展方式中，除區分了土地所有權的國有和集體所有以外，并沒有在農村土地承包經營權、宅基地使用權權屬確認等土地使用權層面解決好產權清晰化的問題，以致于給當前的農村土地確權帶來諸多難題，形成了農村土地集體所有制有效實現的痼疾。

1．農村集體土地確權中的現實困難

按照中央部署，到2018年要基本完成農村土地的確權工作，但是目前各試點地區開展的土地確權工作普遍存在的問題有三:

(1)地籍資料不準確。受歷史條件和技術手段的限制，很多地方在過去的土地統計與登記中行為隨意，形成土地面積、土地邊界、權屬變動和承包人個人信息等偏差。例如，為了規避過去較重的農業稅費負擔，村組織在1995年承包地登記時，刻意少填農戶承包的田畝數，以致出現土地登記面積與實測面積不一致的情況;部分農民間的私下流轉造成的地籍變動并未報經村集體組織同意或備案，地籍資料中沒有記載。

(2)土地四至不清。有些地方的村組織未執行“土地承包經營權三十年不變”的政策，而是根據本村家庭人口變動情況自行進行了土地調整，三五年一調，因此造成了土地承包合同上記載的土地承包人與實際土地經營人信息不一致。而且經過歷次調整，土地四至空間已發生變動，不僅給土地確權工作的推進帶來麻煩，還引發了不少農村土地承包經營權糾紛。

(3)土地權屬主體不穩定。除外出務工農民的流動性造成農村土地承包權屬主體不穩定外，還有一部分外嫁女出嫁后，兩邊均沒有承包地，這一違背法律規定的做法將會為土地糾紛的發生留下后患。尤其是部分外嫁女離婚后又回本村入住，就會面臨很多生活上的困難。此外，有些家庭因為子女升學、征兵外出，常住人口急劇減少，但承包地不變;有些家庭因婚娶、生子等原因人口急劇增加，而承包地數量卻并未增加，這種事實上的不公現象使農民產生了較大的不滿情緒。處理“五保戶”死后的土地承包經營權繼承的難題成為推進農村土地確權的又一障礙。有些“五保”老人去世后，其遠房親戚回頭來爭要老人原先的承包地和宅基地，給農村土地確權帶來困擾。

2．土地確權方式較為單一

2014年中央一號文件要求，在農村土地承包經營權確權登記頒證工作中“可以確權確地，也可以確權確股不確地”。但是，目前全國絕大多數地區采用都是“確權確地”的方式，這對土地四至不清、空間不明的爭議土地確權是比較不利的，確權進度難以保障。另一方面，土地二輪承包的時間是1995年左右，距今已近20年，其間經歷了土地田埂破碎處理或者土地流轉，部分當年的承包人已經記不清承包地的具體邊界。這也給采用“確權確地”的方式進行土地確權帶來難度。

(二)土地經營的潛在矛盾

1．土地流轉的潛在風險

(1)利益博弈成為農村土地流轉糾紛的高發誘因。部分農民在提租要求未得到滿足時，就會采用各種方式干擾土地流入方的生產作業。有的農民將自家的牲畜、家禽放入流轉地破壞作物生長;有的村集體組織代表農民談判時，以虛構墳頭、口井等地上物的方式向土地流入方索要高額補償，從而使流轉雙方產生合作上的罅隙。

(2)土地流轉準入措施不完善，潛在損害農民利益。當前土地流轉中準入性規制不完善的問題集中表現在兩個方面:其一，土地流入方經營能力準入要求不嚴帶來的資金風險。有部分土地流入方進行土地流轉的動機不純，僅僅是為了騙領政府土地流轉的財政補貼。還有部分地區允許流轉大戶(公司)采用期末結算的方式支付租金，已出現了流入方期末未向農戶支付租金便一走了之的情況，農民利益受到損害。其二，對土地流入方資質準入把控不嚴帶來的經營風險。部分地區在推動農村土地流轉過程中，未對流入方的行業資質、經營范圍等作出嚴格把關，尤其是有些城市工商資本開始瞄準農村土地市場，有的假土地流轉之名行發展旅游業、養殖業甚至農產品加工工業之實，占用大量耕地的同時也直接威脅到糧食安全。甚至還有城市房地產開發商到農村流轉了千畝土地開挖池塘發展養殖，而相關政策對使用流轉耕地開挖池塘、發展養殖業早已明確禁止。

(3)土地流轉后的監管不到位可能使農業經營偏離正常軌道。2013年中央一號文件提出，要探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地(林地、草原)準入和監管制度。當前，最應遏制的是過度“非糧化”現象。因為種糧利潤偏低，農業公司流轉土地繼續種植糧食作物的甚少，而地方政府對土地流轉的資金引入關注度顯著高于土地流轉后經營業務內容的把控，流轉中“顧頭不顧尾”的現象普遍存在，這樣極易出現漫長的土地流轉期間流入方經營行為變異的現象。

2．土地經營行為潛在問題

(1)土地承包權與經營權一體化的權利配置產生諸多矛盾。農村土地流轉之所以會遭遇到“釘子戶”現象，主要是因為一部分年齡偏大的農民認為承包地屬于個人私有，流轉土地等于剝奪自己的私有財產權。由于土地承包權和經營權始終處于一體化的狀態，由此造成土地流轉糾紛常常發生。很多農業部門的糾紛仲裁員反映，土地流轉領域的糾紛發生后，農民都會揚言要收回土地，流轉雙方的矛盾由此激化。

(2)“占補平衡”對農地經營效率提高產生的消極影響。“占補平衡”這種量化的用地約束政策帶來的問題是農村耕地地質的降低。部分地區連片開發的工業園、開發區占用了很多位置相對較好的農村“熟地”，而補占建設用地指標的土地則是通過整理荒地、宅基地和農村公共建設用地等手段取得，這部分“生地”復墾需要的成本高、時間長，有的甚至根本不適合作為耕地使用，這在相當長的一段時間內都降低了土地產出率。最應警惕的是，美好鄉村建設中的村莊合并和村居改造帶來的兩個問題:一個問題是新建的農民集中安置點多是樓房設計，沒有庭院、糧倉、豬圈、曬糧場等配套設施而導致生活不便，很多老人寧愿呆在老宅不愿入住新樓，在事實上可能造成“一戶兩宅”情況的出現。另一問題是由于農村新居的集中安置，也在一定程度上給農業生產帶來不便，一些地區屬丘陵地貌，農田零散細碎，無法實現機械化操作，農民因為被安置到新村建設點居住，遠離責任田，很多還在自己耕種土地的農民要長途跋涉或騎車去種地，所以日常田間管理的次數減少，農業產出也相應地降低。

(3)農村土地規模經營面臨的融資困難。目前全國農村土地流轉的主流形式是租賃，這種流轉形式對先期資金投入需求大，由此衍生的土地承包經營權抵押擔保融資需求也更為強烈。但從全國的農村土地承包經營權抵押運行情況來看，金融機構對此類擔保貸款的放款慎之又慎，所籌集到的資金也是少之又少。中央政策放開后，由于農村土地交易市場并未真正意義上構建起來，這一局面并未得到根本改觀。以安徽鳳陽農商行在2014年5月發放的一單成交貸款放款情況來看，即使在鳳陽首先嘗試了對農村土地流轉經營權進行確權了的情況下，所發放的唯一一筆貸款仍是以借款公司母公司股權進行雙重擔保的情況下才得以成交的。

(三)宅基地使用存隱憂

1．宅基地使用行為不規范

土地城鎮化引發農民對農村宅基地使用權增值的心理期許日益增漲，而在宅基地確權不到位的現實情況下，這種心理期許又進一步加劇了農村宅基地使用行為的不規范，宅基地利用的惡性循環怪圈正在悄然形成。

(1)農村超標準占用宅基地的現象較為普遍。隨著外出務工人員返鄉和城鎮化的推進，“空心村”“農村空宅率”的問題會逐步得以改觀，但農村超標準占用宅基地的現象卻沒有得到有效控制。有的農戶利用村莊整治的機會占新房不退舊房;有的農戶在房屋翻修時，隨意擴大占地范圍;有的農戶借口對雞舍、豬圈進行改造，趁機在附近蓋邊角屋等。這些現象不僅激發了農村鄰里糾紛，更重要的是產生了效仿效應，為今后農村土地的全面確權留下后患。

(2)擅自更改土地用途隨意搭建房屋的情況時有發生。少數農民在自己沿路責任田上建房，有的是為了坐等征地補償，有的則是直接買賣受益。除了占用耕地蓋房的，占用公共建設用地、自留地、廢棄地亂搭建房屋的情況也時有發生。農村由于執法資源的短缺，對此類現象也難以尋找到有效的解決辦法。

(3)農民個體的建房行為普遍缺乏規劃。多數美好(麗)鄉村建設非示范點的農民蓋房具有隨意性，從外觀設計和空間布局上，都缺乏統一規劃。隨著城鎮化進程的不斷推進，農民收入逐年增加，翻修、改建房屋的頻率也在加快，多數農戶建房全憑個人需要進行設計，導致一個村莊里的房屋呈現出參差不齊、雜亂無序的布局，農村土地利用的集約度也因此大幅降低。

2．宅基地退出機制不完善

宅基地退出對解決當前普遍存在的“空心村”問題具有直接的推動作用，是配合人口城鎮化的重要舉措，也是實現土地資源優化配置的正確選擇。為滿足城鎮化建設的需要，全國很多地方都積極嘗試通過有償激勵的辦法鼓勵農業轉移人口退出農村宅基地，但收效甚微。以安徽為例，省人民政府出臺的《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》(皖政［2013］69號)中提出要建立農村宅基地退出補償激勵機制，但就目前情況來看，存在的難點主要是:

(1)地方政府財力緊張導致推行此項工作的難度較大。從寧國市的試點工作來看，一般給予每戶補償的標準是4～6萬元，因為寧國市在安徽縣域經濟中綜合實力較強，推動此項工作尚有資金保證。但是對于安徽多數地區來說，縣級財政基本上是“吃飯財政”，確保推動此項工作的財政資金相對較為緊張，全省范圍內的宅基地退出補償激勵機制的推動尚存在一定的資金難題。

(2)“一刀切”的量化計償方式難以取得農民的認同。安徽天長市曾經嘗試在全市范圍內推行宅基地退出補償機制，但在實行過程中也曾出現過部分農戶不愿接受補償退出宅基地，原因是自家房屋建造時間不長且面積較大，若接受補償重新建造房屋，不僅成本較高，而且面積還要減少，權衡之下，農民就不愿退出現有宅基地。

(3)基層村組織對宅基地退出工作推動的積極性不高。宅基地退出補償激勵機制要有序運行必須爭得村干部的大力支持。農戶退出的宅基地相當一部分都用于換取建設用地指標，村集體組織從中獲益的比例相對較小，很多農村干部對推行此項工作的積極性不高。

(四)農村社會化服務體系構建成短板

1．農村社會化服務機制不長效

農村社會化服務體系是促進農村集體土地所有制有效實現的重要支撐。但當前農村普遍存在社會化公共服務體系建設跛腿的問題，使得農村土地集體所有制有效實現進程受阻。有些地方的美好(麗)鄉村建設一陣風，大拆大建搞完村莊整治和土地整理之后，配套設施的后期管護和駐點農民的行為引導便無人問津。大量的公共服務設施常年失修、農技服務和培訓走過場、“面子工程”隨處可見，垃圾、污水處理工程形同虛設，農民由此產生對村莊整治和土地整理政策的抵觸情緒，集體土地所有制實現形式改革中的農民主體作用未能發揮。

2．農村社會化服務組織發展不均衡

圍繞農村土地流轉與確權的現實需要，多數的農村社會化服務組織都存在過度重經營、輕服務的問題，與村民集中安置對應的農業生產性公共服務未實現同步。很多流轉大戶因為買不起大型烘干機而當地又沒有租賃該機器的配套服務，只好將收獲的糧食沿公路晾曬，為道路交通安全埋下巨大隱患。另外，農村基層糾紛調解、司法服務、農民維權、社區服務、公益服務等組織發展也非常滯緩。

三、對策建議

(一)充實土地確權政策內容

針對當前農村土地確權中存在的現實問題，農村土地確權的政策尚待進一步充實。一方面，確權方式應注重多樣化，對一些確權空間或面積有爭議的土地，可以綜合采用確權不確地或確權確股不確地的方式進行;另一方面，確權范圍要逐步拓展，除要繼續推動當前高度重視的農村土地承包經營權確權外，還應加快農村宅基地使用權、建設用地使用權和集體土地所有權的確權工作。

(二)轉移土地流轉推動的側重點

在土地流轉支持率不斷上升的形勢下，目前推動農村土地流轉工作的側重點也應相應作出調整:一要轉變工作方向。要從過去單一地鼓勵土地流轉的工作方向轉移到加強對土地流向和經營行為的監控上來，實行土地流轉的準入政策，監管涉農工商資本的運作行為，預防“非農化”“非糧化”的傾向繼續繁衍。二要轉移工作重點。改變過去農村土地流轉過度關注流轉率的“重量不重質”工作思路，盡快建立起土地流轉效果監測評價體系，形成土地流轉領域中資方引入的優勝劣汰機制。三要完善配套建設。當前制約土地規模化經營的重要問題是配套設施陳舊，無法滿足農業生產的需求。農村大量的農田水利設施已經破舊不堪，無法滿足農業生產需求。絕大部分田間羊腸小道，也無法滿足大型農機具進出的需求，農村道路亟待拓寬。

(三)完善農村土地流轉市場化機制

農村土地流轉的市場化平臺建立是實現土地有序流轉的重要載體。多數的土地流轉中心僅僅起到信息發布和交易中介的作用，在土地糾紛預防和調解方面發揮的作用還非常有限。構建完善的農村土地流轉市場化機制，尚需進一步發揮農村土地流轉中心的三大作用:一是發揮土地流轉中心對交易行為的指導性作用;二是發揮土地流轉中心在糾紛防范方面的功能;三是發揮土地流轉中心對土地流轉績效的評估作用。

(四)有序推廣宅基地退出補償激勵機制

有序推行宅基地退出補償激勵機制必須把握三點:一是分步驟、分地區逐步推開。根據財政保障能力的大小，宅基地退出補償激勵機制對地域經濟發展水平較高的地區可以先推行，而地域經濟欠發達地區則應延期推行;二是加大上級政府對基層政府開展此項工作的財政支持力度。為全面推廣宅基地退出補償激勵機制，省級財政可以采用以獎代補的方式加大對基層財政的支持力度，市、縣級財政則可以通過用地補償的方式直接支持村級公共事業發展。三是進一步細化宅基地退出補償激勵辦法。粗線條的操作辦法因為沒有考慮到農民的個體需求，往往并不能取得理想的實施效果。在農村宅基地退出補償辦法的細化上可以適當借鑒城市房屋征遷補償辦法，擴大補償范圍和補償項目，避免“一刀切”式的補償。

(五)農村社會化服務體系要向內涵式發展

農村社會化服務體系的建立要向內涵式發展的方向進一步健全，一方面，配合土地規模經營的需要，農村社會化服務體系要進一步完善，盡快培養一些專業的農業生產服務組織，為規模經營提供農技服務和生產服務。另一方面，農村社會化服務項目的提供要應需而設，在培養職業農民、指導農業專業生產、化解農村土地糾紛等方面發揮積極作用。

四、結語

城鎮化發展對農村土地集體所有制有效實現提出了新的時代要求，農村土地確權和土地流轉是實現農村土地產權清晰化和提高土地資源配置效率的重要手段，也是在實現以人的城鎮化為核心的新型城鎮化發展中必須預先予以解決的問題。在產權清晰的條件下，實現農村土地權能有效配置并提高收益，將是激活農村土地集體所有制能效的最有效選擇，因此，必須以深化農村土地產權制度改革、完善農村社會化服務體系為基本思路，合理調整農村土地產權布局，提高農村土地資源配置效率，促進城鎮化與農業現代化的協調發展，這才是農村土地集體所有制有效實現的終極目的。

［1］馬克思．資本論(第3卷)［M］．郭大力，等，譯．北京:人民出版社，1975．

［2］洪名勇．論馬克思的土地產權理論［J］．經濟學家，1998，(1):29－34．

［3］科斯．社會成本問題［G］//陳昕．財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集．上海:上海人民出版社，1994．