工程概預(yù)算審核工作要點(diǎn)及審核方法探析

何龍飛

（常山縣財政項(xiàng)目預(yù)算審核中心 浙江衢州　324200）

工程概預(yù)算審核工作要點(diǎn)及審核方法探析

何龍飛

（常山縣財政項(xiàng)目預(yù)算審核中心 浙江衢州324200）

本文筆者結(jié)合多年工作經(jīng)驗(yàn)，主要針對如何做好工程概預(yù)算審核的目的、方法和工作態(tài)度、以各種技術(shù)經(jīng)濟(jì)方法等進(jìn)行了探討，為今后審核工作盡快納入系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化和法制化提供參考。

工程概預(yù)算；審核要點(diǎn)；審核方法

引言

改革開放以來，工程建設(shè)行業(yè)持續(xù)受到人們的關(guān)注。工程建設(shè)行業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)的一個支柱產(chǎn)業(yè)，工程建設(shè)行業(yè)的興衰直接影響著人民的生活和國家的發(fā)展。但是隨著行業(yè)的不斷發(fā)展，日益顯露出的各種各樣的問題，對工程建設(shè)行業(yè)的發(fā)展起到了不利的影響。因此，想要讓工程建設(shè)行業(yè)的各個利益相關(guān)者獲得最大利益，讓工程建設(shè)行業(yè)的優(yōu)勢發(fā)揮得淋漓盡致，就要對工程的概預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的管理和控制。

概預(yù)算，是工程項(xiàng)目實(shí)際施工中可依據(jù)的重要文件，它是工程初步設(shè)計中的一個重要部分。概預(yù)算編制過程大致為：根據(jù)國家以及各地區(qū)頒布的不同種類的工程預(yù)算定額、材料定額以及預(yù)算指標(biāo)等，依據(jù)地方標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件等相關(guān)資料進(jìn)行建筑工程造價概預(yù)算文件的編制。概預(yù)算文件是一項(xiàng)重要的參考指標(biāo)，加強(qiáng)對概預(yù)算工作的審核有利于國家對工程施工項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的管理。建筑工程概預(yù)算，不僅是對工程項(xiàng)目可行性與經(jīng)濟(jì)性的考量，也是工程建設(shè)過程中工程企業(yè)進(jìn)行投資、控制施工預(yù)算、考核投資效果的重要依據(jù)，因此，想要發(fā)揮出建筑工程的優(yōu)勢，加強(qiáng)工程的概預(yù)算編制是最有效的途徑。

1　按照客觀規(guī)律，依照法律、法規(guī)、規(guī)范和規(guī)定進(jìn)行審核

地方投資項(xiàng)目的審概工作要立足于現(xiàn)實(shí)，既有合規(guī)性，也有技術(shù)性。它不僅與工程內(nèi)容有關(guān)，還與建設(shè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、建設(shè)者的管理和技術(shù)水平、國家和當(dāng)?shù)卣恼叩却嬖谥?lián)系。主要考慮以下幾點(diǎn)因素：

（1）當(dāng)前地方政府投資在投資領(lǐng)域、投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)、投資模式、投資效益、投資決策和項(xiàng)目管理方面有自身的特點(diǎn)：主要是地方利益的獨(dú)立化和發(fā)展滯后的投融資渠道導(dǎo)致的投資沖動。決策人往往利用信息不對稱來掩蓋其對投資的操縱，達(dá)到尋租目的，而官本位導(dǎo)致自上而下的約束力也是較弱的。因此合理節(jié)制這種沖動，是體現(xiàn)我們審核效果的基本因素。

（2）地方政府投資項(xiàng)目管理體制總的特點(diǎn)是“各自為政，多頭管理”，而根據(jù)投資管理的要求，管理應(yīng)該是全周期、全過程的管理。政府投資項(xiàng)目大多數(shù)是非營利性的公益性項(xiàng)目，建設(shè)單位往往缺少投資約束機(jī)制而有無限增大投資的傾向。它涉及到方方面面的利益關(guān)系，現(xiàn)在和財政部門、建設(shè)行政主管部門、審計部門以及建設(shè)單位都有工作職能交叉，或者說是認(rèn)識上不一致的地方。做好這一項(xiàng)工作，除了業(yè)務(wù)要精通、技術(shù)要過硬以外，更需要做好與相關(guān)部門、工程各參建方的協(xié)調(diào)工作。

（3）審核的依據(jù)復(fù)雜性，大型基礎(chǔ)設(shè)施一般都涉及建筑安裝、市政、綠化、交通、電力、信息自動化等專業(yè)，就工程概算編制辦法和定額而言，按主編單位和管理權(quán)限分為：全國、行業(yè)、省市地區(qū)和施工企業(yè)基礎(chǔ)資料等，掌握好國家、行業(yè)和地方不同要求尺度，在審核過程中要處理好這個矛盾；我們審核的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)就是建立在地方造價、招投標(biāo)、財政投資管理部門制定的編制辦法、定額和招投標(biāo)規(guī)則基礎(chǔ)上的。這樣即可以使審核結(jié)果貼近市場一步到位，又可以加快速度。

（4）概預(yù)算編制和審核采用的計價模式存在著按定額、信息計價的模式和按市場價格進(jìn)行協(xié)商計價的雙重模式的雙軌制。由于定額測定和修訂難以跟上科技飛速發(fā)展的速度，公布的材料種類難以適應(yīng)品種繁多，定額反映的人工消耗和價格與實(shí)際誤差較大，定額留有活口（實(shí)施同一項(xiàng)目采用不同的工藝可得出不同的造價），統(tǒng)一的定額價格來綜合不同的施工企業(yè)，不同的選址、不同的外部條件、不同時期這些差異產(chǎn)生較大的誤差，信息員虛高報價導(dǎo)致信息價比市場價偏高等都需要在審核時注意。

2　建立規(guī)范的審核標(biāo)準(zhǔn)

（1）財政項(xiàng)目預(yù)算審核部門，主要從事概算、預(yù)算、工程變更及結(jié)算的審核。基本流程基本包括：接收送審文件，調(diào)查研究，審查的準(zhǔn)備；在技術(shù)經(jīng)濟(jì)對比分析基礎(chǔ)上，依托國家及地方標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件、簽證等資料，結(jié)合工地現(xiàn)場的勘查結(jié)果，進(jìn)行概算、招標(biāo)控制價、變更、結(jié)算審查并提交初步審核意見；初步審查結(jié)果核對、問題的處理和審定稿提交；健全內(nèi)業(yè)資料歸檔，一方面為構(gòu)建造價指標(biāo)框架庫積累基礎(chǔ)資料，另一方面也利于內(nèi)控約束、績效考評、同行互審和為后評價對評審工作最終效益評估作準(zhǔn)備。

（2）制定科學(xué)的項(xiàng)目審核方案，對送審的項(xiàng)目要分門別類采用項(xiàng)目組合法進(jìn)行管理，對于工程技術(shù)材料和地質(zhì)社會等外部環(huán)境復(fù)雜程度都較低的常規(guī)項(xiàng)目以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化程序高效處理，內(nèi)外部因素較復(fù)雜的大型項(xiàng)目按項(xiàng)目法控制管理，對于事關(guān)自身聲譽(yù)、有一定社會影響的超大型項(xiàng)目按復(fù)雜性管理思維三個層次的綜合管理體系，靈活選用工程造價審核方法，一般有全面審查、重點(diǎn)抽查、分解對比審查、經(jīng)驗(yàn)審查、分組計算審查和聯(lián)合會審等各種方法，避免審核中存在的各類風(fēng)險。對涉及金額較大、施工技術(shù)復(fù)雜的重點(diǎn)項(xiàng)目，也可引入社會審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行交叉審核，審核中心對于交叉審核結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，并結(jié)合己方審核意見，綜合作為審核成果。

（3）通過標(biāo)準(zhǔn)化研究、信息化管理，實(shí)現(xiàn)基于ISO工作流程的辦公自動化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（OA），對按貫標(biāo)要求標(biāo)準(zhǔn)審核工作的流程進(jìn)行梳理，明確的審概業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)內(nèi)容和相關(guān)信息資源，構(gòu)建信息管理系統(tǒng)，所有信息都在網(wǎng)絡(luò)上傳遞、辦理，增強(qiáng)工作的透明性，加強(qiáng)工作的監(jiān)管和督促。這樣優(yōu)化、固化流程，可以提高工作效率，保障工程質(zhì)量。

信息系統(tǒng)不但包括OA還包括涵蓋輔助審核程序軟件（工程自動計算軟件、清單計價審核軟件、工程數(shù)據(jù)庫及統(tǒng)計軟件等）的評審信息網(wǎng)，評審信息網(wǎng)是通過不斷收集、整理以往工程項(xiàng)目資料，對建成項(xiàng)目的實(shí)際成本和有關(guān)數(shù)據(jù)資料等進(jìn)行收集匯總的計算機(jī)指標(biāo)系統(tǒng)，以此建立各種建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫、資料庫，實(shí)現(xiàn)概算指標(biāo)分析和輔助審核：以項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，通過與計價軟件、設(shè)備材料價格數(shù)據(jù)庫的鏈接，在系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)估概算指標(biāo)框架體系的預(yù)測功能，為今后審查同類工程概算審核提供依據(jù)，對新項(xiàng)目審核提出初步意見和重點(diǎn)，進(jìn)一步調(diào)高審核時效。

（4）注意激勵機(jī)制、約束機(jī)制、分配機(jī)制、獎懲機(jī)制等績效導(dǎo)向機(jī)制的完備，建立全面績效考核體系和全面質(zhì)量管理制度，建立和完善內(nèi)部責(zé)任制度，多種措施規(guī)避各類道德風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險。同時要特別注意按政府投資責(zé)任追究制度，接受紀(jì)檢監(jiān)察等各層次的政府投資監(jiān)管體系的監(jiān)督檢查，特別是針對一些采用新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備和大型復(fù)雜項(xiàng)目，要注意設(shè)立一套切實(shí)可行的內(nèi)部操作規(guī)程，避免利用寬泛的自由裁量空間隨意掌控項(xiàng)目審定裁減幅度和審核速度。

3　審核方法及改進(jìn)措施

（1）編制依據(jù)的審查：把國家和地方標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件作為審概預(yù)、結(jié)算的依據(jù)，如概算審查，技術(shù)審查會上通過彼此合作、信息互享和意見交流可以很好的實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目以全壽命周期的價值鏈增值，審核概算可以保證意見的落實(shí)；又如預(yù)算（招標(biāo)控制價）審核，則要注意地方標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施時效及適用性，也要注意概算編制辦法、預(yù)算定額、取費(fèi)定額等的適用范圍（如部門行業(yè)、地區(qū)等）和時效性，要及時的掌握各主管部門發(fā)布的相關(guān)規(guī)定和編制辦法，避免發(fā)生新的辦法和規(guī)定已經(jīng)出臺，卻還繼續(xù)沿用舊辦法、舊規(guī)定。對于工程變更及結(jié)算的審核，更要注意是否有合理的依據(jù)，要盡可能地避免以會議紀(jì)要或行政命令代替現(xiàn)場實(shí)際情況，要以實(shí)際為主，重點(diǎn)審查合同文件、竣工圖、工程簽證單、技術(shù)聯(lián)系單等各種涉及到造價增減的憑證，防止多報漏報，避免國有資金的流失。

（2）內(nèi)容的審查：以概算審核為例，一方面針對各行業(yè)概預(yù)算編制規(guī)程的重點(diǎn)進(jìn)行審核，抓住編制說明這份綱要文件，檢查概算文件是否按規(guī)定深度編制完整、編制范圍是否和立項(xiàng)估算批文一致。凡初步設(shè)計突破可研批復(fù)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資規(guī)模，概算審核意見中必需重點(diǎn)分析，并提出處理建議，供決策部門參考。

另一方面要注意審核不能只審核價格套用是否適當(dāng)、概算量是否與設(shè)計圖相符，還要注重初步設(shè)計方案是否還有優(yōu)化的余地和投資標(biāo)準(zhǔn)是否按限額控制，審核人員即可以根據(jù)常年積累的大量工程資料構(gòu)建自己的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系和輔助審核系統(tǒng)，用類比方法發(fā)現(xiàn)審查線索：根據(jù)設(shè)計和概算列明的工程性質(zhì)、結(jié)構(gòu)類型、建設(shè)條件、費(fèi)用構(gòu)成、投資比例、占地面積、生產(chǎn)規(guī)模、建筑面積、設(shè)備數(shù)量、造價指標(biāo)、勞動定員等，運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)、灰色理論、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代方法技術(shù)，能夠?qū)扔械念愃乒こ淘靸r進(jìn)行修正后得出相應(yīng)的工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與審查的工程概算進(jìn)行一一類比，找出差距，并結(jié)合現(xiàn)場調(diào)研了解工程的內(nèi)外條件，分析設(shè)計是否經(jīng)濟(jì)合理，能否優(yōu)化。

（3）處理好概預(yù)算調(diào)整問題：概預(yù)算審核中，要盡力避免預(yù)算超概算現(xiàn)象的發(fā)生，即要嚴(yán)格控制概算調(diào)整問題。一方面要求嚴(yán)格概算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，概算一經(jīng)批準(zhǔn)，就不得任意調(diào)整，投資不當(dāng)超概算應(yīng)追究編制單位、審批部門及有關(guān)人員的責(zé)任。另一方面要看到調(diào)整概算即可能是因?yàn)閲艺哒{(diào)整、物價變動、不可抗力因素等難以避免的客觀因素引起費(fèi)用變化的；也可能由于概算編制質(zhì)量差、前期工作深度不夠、項(xiàng)目勘察不到位而導(dǎo)致的設(shè)計變更等可以改進(jìn)的原因所引起；甚至可能是招標(biāo)活動不規(guī)范、合同簽訂不嚴(yán)密、建設(shè)單位擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模或提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程施工簽證把關(guān)不嚴(yán)、高估冒算等必須禁止甚至需要懲罰的因素引起超概，要分清緣由，區(qū)別對待，嚴(yán)格按規(guī)定的程序和制度進(jìn)行調(diào)整。盡量避免一個項(xiàng)目調(diào)概，各個項(xiàng)目都找理由調(diào)概，造成敞開口子花錢問題。即要規(guī)范概算調(diào)整行為、明確概算調(diào)整范圍、調(diào)整方法、調(diào)整時段及審查批復(fù)程序，使項(xiàng)目批復(fù)概算更加合理地反映建設(shè)工程造價。

（4）加強(qiáng)工程設(shè)計圖紙審查：根據(jù)投資管理實(shí)踐表明，影響工程投資最大的階段為從工程立項(xiàng)到工程招標(biāo)階段。項(xiàng)目事前投資控制影響投資的可能性為60～70%，施工階段為25～30%，決算階段為5～10%。因此，做好政府投資項(xiàng)目工程概預(yù)算和設(shè)計文件的審核工作至關(guān)重要。在以往的建設(shè)體制下，部分項(xiàng)目業(yè)主、設(shè)計單位往往很少考慮項(xiàng)目的合理性、經(jīng)濟(jì)性，一味追求高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，致使任意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、增加設(shè)計變更和建設(shè)內(nèi)容，造成投資失控，助長浪費(fèi)，出現(xiàn)“單位隨意點(diǎn)菜，財政被動買單”現(xiàn)象。針對存在的問題，筆者所在審核中心規(guī)定政府性投資建設(shè)項(xiàng)目投資額超過50萬元以上的工程設(shè)計圖紙須經(jīng)審核中心審查咨詢，未經(jīng)審查同意的不得進(jìn)入招標(biāo)程序，財政部門不安排建設(shè)資金。具體工程設(shè)計圖紙審查內(nèi)容主要包括審查設(shè)計科學(xué)性、規(guī)范性、經(jīng)濟(jì)性、合理性，重點(diǎn)針對設(shè)計圖紙的合理性和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審查，并提出優(yōu)化意見，提交設(shè)計單位進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計修改。

（5）加強(qiáng)工程量清單和招標(biāo)控制價審查：著力做好政府投資項(xiàng)目工程概、預(yù)算審核工作是把好投資控制的前道關(guān)口，也是最重要一關(guān)。因此我們要加強(qiáng)工程量清單和招標(biāo)控制價的審核。在審核過程中，按工程招標(biāo)程序和工程量大小不同實(shí)施分類管理。對于公開招標(biāo)的項(xiàng)目，我們負(fù)責(zé)工程量清單和招標(biāo)控制價的審核，并對招標(biāo)控制價進(jìn)行確定，而對于實(shí)行邀請招標(biāo)或直接發(fā)包的工程，還需核定投標(biāo)最高限價后才能進(jìn)入招標(biāo)程序。同時，加強(qiáng)對定額、清單運(yùn)用、費(fèi)率計取等內(nèi)容的審核，如2013年出臺了新的清單計價規(guī)范，則政府項(xiàng)目的預(yù)算編制文件，也應(yīng)審核編制是否符合新清單計價規(guī)范的編制要求、工程量的計算是否符合新清單計算規(guī)范的計算要求；對于定額的套用也應(yīng)進(jìn)行審核，隨著技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)階段的定額，畢竟不能涵蓋所有的工程工作內(nèi)容，故有很多工作都會套取相似定額進(jìn)行組價，而相似定額的人工、機(jī)械、材料含量均不相同，故定額報價也高低不均，因此也要審核編制文件是否選取了最為合理的定額，杜絕多算高報現(xiàn)象的發(fā)生。

（6）加強(qiáng)簽證管理：在項(xiàng)目前期工作中，如概算、預(yù)算審查和招標(biāo)階段審查均已不斷完善，少部分施工企業(yè)為了獲取自身利潤最大化，多在工程實(shí)施階段的工程變更與施工簽證中入手，如工程量的虛報、施工方法的調(diào)整等，更有甚者，在業(yè)主、監(jiān)理方把關(guān)不嚴(yán)或疏忽中，對很多不必要的工作進(jìn)行了簽證，以此來獲得額外的工程利潤。為此，審核人員更需要加強(qiáng)簽證審核管理，督促工程各參建方對施工簽證、設(shè)計聯(lián)系單等進(jìn)行規(guī)范化管理，對變更的技術(shù)方法進(jìn)行合理性分析，對各項(xiàng)變更及增減項(xiàng)一定要現(xiàn)場實(shí)際查勘，特別是工程量等易引起誤差的內(nèi)容進(jìn)行復(fù)核，杜絕在此過程中出現(xiàn)不合理的核增現(xiàn)象。

（7）積極參與政府投資項(xiàng)目前期方案咨詢論證：審核人員如有機(jī)會，應(yīng)與有關(guān)部門相互配合，積極參與政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計方案的論證與評審工作，提出合理化建議，為項(xiàng)目決策階段提供技術(shù)依據(jù)。通過參與項(xiàng)目前期監(jiān)督管理，可對政府性建設(shè)項(xiàng)目投資的合理性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行審核，更為有效地控制工程造價。

（8）加強(qiáng)專業(yè)能力學(xué)習(xí)，樹立廉政思想：工程領(lǐng)域新技術(shù)新方法層出不窮，而法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、定額更是不斷推陳出新，審核人員作為工程概預(yù)算的把控人員，更需與時俱進(jìn)，不斷地學(xué)習(xí)新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)，以提升專業(yè)技能，加強(qiáng)業(yè)務(wù)水平，提升審核效率。

建設(shè)領(lǐng)域一直都是腐敗易發(fā)區(qū)，業(yè)務(wù)能力再好的審核人員，如沒有廉政意識，工作中吃拿卡要，為自己謀私利，與工程承建方暗通款曲，則再好的審核水平，再精湛的專業(yè)技術(shù)，也無法杜絕工程投資中的浪費(fèi)及國有資產(chǎn)的流失。因此，應(yīng)制定廉政建設(shè)制度，以制度規(guī)范行為，以制度杜絕腐敗，更要加強(qiáng)廉政教育，提升審核人員廉潔自律意識、責(zé)任意識，不以小利失大義，這樣才能真正做好工程概預(yù)結(jié)算的審核工作。

[1]周和生，尹貽林.建設(shè)項(xiàng)目全過程造價管理.天津大學(xué)出版社，2008.

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[3]張葉萍.談對工程概預(yù)算費(fèi)用產(chǎn)生影響的因素[J].黑龍江科技信息，2011（29）.

TU723.3

A

1673-0038（2015）20-0160-03

2015-4-25

何龍飛，男，助理工程師，中級經(jīng)濟(jì)師（建筑）資格，從事工程管理、施工、造價工作。