水利工程招標階段項目法人的風險控制措施

朱鵬程

（上海市堤防（泵閘）設施管理處　上海　200080）

水利工程招標階段項目法人的風險控制措施

朱鵬程

（上海市堤防（泵閘）設施管理處上海200080）

水利工程招標投標是一種有序的市場競爭交易方式，也是規范選擇交易主體、訂立交易合同的法律程序。項目法人在水利工程招標階段的管理質量，直接影響到項目實施的合法、合規，減少變更、索賠等情況出現，確保順利完成工程建設目標。本文作者根據在上海市有關水利工程招標管理的有關經驗，就項目法人在招標階段各環節存在的法律風險、招標文件編制風險、合同風險、履約風險及道德風險等進行研究，提出合理、有效的風險防范措施。

1　前言

隨著水利建設投入進一步加大，上海市全市范圍內的重點水利基礎設施建設、堤防海塘達標建設、黑臭河道整治、美麗鄉村建設等一大批水利工程相繼實施。全市根據分級管理的原則，由市、區及鄉鎮組建了數量眾多的項目法人單位，很多項目法人單位缺少建設管理的經驗，對有關法律、法規不重視、不了解，沒有樹立風險意識，出現了項目法人規避招標、招標文件及程序不規范等問題。項目法人在招標階段的管理不到位、考慮不周全也往往是工程實施過程中變更、簽證多，導致承包商索賠多，延誤工期等情況發生的重要原因。所以，作為項目法人有必要研究在招標階段的各個環節采取有效的管理措施，使管理風險降到最低。

2　法律風險的控制

2.1明確必須招標項目及范圍，進行全覆蓋管理

上海市水利工程招標采購主要是兩個公共交易平臺，分別是建委平臺和政府采購平臺，建委平臺依據的是《招標投標法》，政府采購平臺依據的是《政府采購法》。《招標投標法》和《政府采購法》對工程類的規模標準是一致的，但是對服務的含義有所不同。工程招標一般在建委平臺實施。服務招標中建委平臺僅對勘察、設計、監理實施監管，而政府采購平臺則基本全覆蓋。

近年來各級稽察、檢查往往會把服務的概念擴大，把勘察、設計、監理之外的其他委托事項均作為服務，也需要按照上述法規的規定執行。其他服務類，如測量、物探等，超過50萬元的委托事項未公開招標，50萬以下的未辦理發包手續，則會被認定為未依法公開招標及內部建設管理制度不健全。

2.2建立健全發包管理制度

所以項目法人應該建立健全內部建設管理制度，盡可能完成限額以上委托事項的公開招標，對于未納入集中采購目錄項目以及建委平臺無操作平臺的委托事項，可以通過國家發改委指定的“中國采購和招標網”進行公開招標。對于“兩法”未明確規定的、限額以下的委托事項也要做明確的規定，如初勘等可以通過完成內部比價來確定，如專項規劃、土地預審等缺少市場競爭的委托事項通過項目法人單位內部三重一大的議事決策程序和手續，避免法律風險和廉政風險。

2.3制定招標總體方案

由于有些委托事項發生在項目前期，甚至是項目建議書批復之前。項目法人應該在項建書批復后就制定項目招標總體方案，根據項目特性分析需要進行招標的事項如物探、基坑監測等，明確采取的招標方式，制定相應的招標計劃，待工可批復、初設批復后進行微調，確保招標工作能提前考慮，避免出現規避招標或改變招標方式的法律風險，同時也不影響后期工程建設的實施進度。

3　招標前期工作的風險管理措施

3.1提前參與項目技術前期

從各項目法人內部職責分工看，有相當一部分負責工程招標的部門或個人并不負責項目的技術前期，各部門之間也沒有階段成果的交底機制。招標負責人往往在取得工可或初設批復后才啟動勘察設計或施工招標等工作，無法了解到工程審批過程中各方重點關注的問題，也就無法在招標中采取有效的措施，減少項目法人可能存在的風險。所以招標負責人應該盡可能的提前去參與項目技術前期工作，至少應該參與初步設計概算的審核及施工圖評審，對工程重點、難點，影響投資的重要分部分項和措施做到心中有數，在編制招標文件技術要求、工程量清單以及控制造價時有針對性。

3.2加強勘察、設計質量管理

在勘察招標階段要對勘察提出明確的技術要求。由于水利工程概算編制規定中勘察費用是按指標計取，它包含了初勘、測量及詳勘，而我們勘察招標時，往往在項建書批復甚至工可批復以后，只對詳勘階段招標，因此我們在招標時應該測算詳勘的招標限價，合理分析概算中初勘、詳勘的費用分攤，以避免總體勘察費用超概的風險。

在設計招標階段除了需要提出明確的設計要求及限額設計以外，在設計過程中應加強對設計單位的管理和考核。項目法人應要求設計單位對勘察成果進行深入分析，提交勘察成果分析報告。設計人員應充分踏勘現場，在設計過程中發現勘察成果有疑問或老結構圖紙與現場不符時應該及時提出，避免施工單位進場后發現現場與地勘資料、設計圖紙與現狀不符的問題，而引起重大設計變更的風險出現。

3.3落實施工圖審查

目前水利工程招標均按照工程量清單計價規范的要求編制工程量清單，施工圖的質量直接影響到工程量準確性。①堅持采用施工圖招標，施工圖相比初步設計圖紙或招標圖紙要更詳細、工程量更準確。②建立施工圖審查制度，除了對圖紙進行強制性規范的審查外，從項目法人及管理單位的角度對工程實施的合理性、經濟性進行優化。審查后的施工圖既是招標階段計算工程量的依據，同時也是指導施工單位施工的依據。所以使用經審查的施工圖招標有利于設計質量的提高，設計考慮越周密，事后發生變更的可能性越小，也就減少了發生爭議的可能性，也意味著減少了業主管理的風險。

4　招標文件編制風險控制

招標文件在整個招標過程中起著至關重要的作用。項目法人應重視編制招標文件的工作，應該采用水利部標準招標文件版本，在此基礎上，根據不同的項目特性，進行補充和優化。項目法人應本著公平互利的原則，務必使招標文件嚴密、周到、細致、內容正確。

4.1招標文件基本格式條款要明確

招標文件的內容眾多，基本格式條款包括投標須知、前附表、投標函等。項目法人應在投標須知、前附表中把項目的招標范圍、工期要求、質量要求、投標人資格、投標截止日期、最高投標限價、否決投標條款等內容準確表述，對于項目經理等有特殊要求的，應在其他注意事項中明確。例如，在實際評標過程中發現有否決投標的情形，但該情形并未在前附表及評標辦法中的否決投標條款中列明，評標委員會往往都會以沒有依據而不能否決該投標文件。在實際操作中將會產生爭議、導致項目法人被投訴的風險。

4.2重視技術條款的編制

招標文件中的技術條款明確了招標的技術要求，引用各類規范等等。勘察設計的招標技術條款是明確勘察和設計的技術要求。施工招標技術條款是與施工圖配套的用于指導投標單位編制投標文件的技術要求和施工程序，與施工總說明比較接近。而水利工程金屬結構、機電設備招標的技術條款更顯得重要，因為部分設備圖紙無法很詳細的表示出各設備的性能指標、技術參數及安裝運行要求。

目前大多數項目法人對招標文件中的技術條款并不重視。技術條款一般由設計單位提出再由招標代理單位進行整理，而設計合同中并沒有要求設計院詳細編寫技術條款，因此設計單位更多的只是羅列一些規范，還有很多圖紙跟技術條款不一致的情況出現。而招標代理單位受制于專業性等的緣故，并不能很好地做到匯總整理工作，從而導致中標后出現很多的爭議和扯皮現象。另外，還要注意在技術條款中不能有歧視性條款，或者指定品牌出現，這是違反法律規定的。故此，項目法人單位要十分重視技術條款的審核和管理，嚴格審查設計院提交的技術條款，注意避免上述風險。

4.3重視合同條款的審核

招標文件的合同條款是招標文件非常重要的組成部分，根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》第五十七條規定：“招標人和中標人應當依照招標投標法和本條例的規定簽訂書面合同，合同的標的、價款、質量、履行期限等主要條款應當與招標文件和中標人的投標文件的內容一致。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。”目前審計、稽察也對實際簽訂的合同與招標文件的一致性作檢查重點。

而在實際的操作中，合同談判時是會對招標合同的有些條款進行修正和調整，其實這是有法律風險的。故項目法人應在發布招標文件前根據工程特性對合同變更、索賠、計價原則、結算原則、工程款支付、工期要求、質量標準、獲獎要求、違約責任等主要條款進行研究，避免招標時考慮不周全導致實際簽訂時發生實質性的背離。

4.4工程量清單及控制造價的風險控制

工程量清單及控制造價是招標文件的重要組成部分，是今后造價形成的控制性文件。工程量清單漏項、工程量計算錯誤以及控制造價編制不合理是容易出現的風險。一旦出現這類風險就直接影響今后的工程造價，故要十分重視。為控制此類風險，主要的方法如下：

①清單編制單位要將清單成果與設計概算進行橫向對比，對清單子目要逐一核對，重大工程量偏差要和設計院進行溝通核實。②控制造價的計算依據、原則、材料單價、費率均要列明，并提請項目的財務監理（投資監理）進行審核，要確保控制造價的編制符合行業規范。③對編制的清單和控制造價，要和施工圖設計單位進行全面核對，尤其是對于圖紙表達不清晰的部分，以及重大分部分項工程的施工方案和措施，要和技術管理部門進行溝通，確保成果的合理性。

4.5評標辦法設定的風險

評標辦法是招標文件的核心內容之一。項目法人通過對評標辦法的設定，可以選擇最符合要求的合格承包人。但由于水利工程屬于公益性項目，其評標辦法的設定必須符合國家的有關政策法規，不能違背強制性規定。故評標辦法的設置既要考慮能夠選擇到符合項目法人管理要求的承包人，又必須符合國有資金項目招標的有關規定，不能隨心所欲的設置標準。

根據當前的管理規定，在進行評標辦法的設定時，項目法人要全面接受招標監管部門的監管，同時要探索新的管理辦法，以保證評標辦法的公平、公正、合法、擇優。尤其在擇優方面，上海水利工程的招標進行了許多有益的嘗試，取得了比較好的效果，主要包括：對投標人資格條件進行預審的辦法；技術商務兩階段評審，其中在技術標評審階段引入項目經驗答辯的環節，經技術評審優良的方案使用經評審的最低價法等等。這些方法的使用，可以減少今后工程管理中的風險，提高工程管理質量。

5　合同簽訂階段的風險控制

5.1合同簽訂前的風險預控措施

中標公示結束后，項目法人應第一時間督促財務監理對中標單位的投標文件進行分析，找出不平衡報價和其他需要澄清和承諾的地方，提交風險預控報告。正式簽訂合同前，由項目法人召集財務監理和中標單位進行合同談判，對需要澄清和承諾的事項達成一致意見并簽署合同談判備忘錄后才能簽訂合同。避免合同簽訂后才發現問題，中標單位提出索賠的風險。

5.2合同簽訂的風險措施

正式簽訂合同時，項目法人應提供與招標文件一致的合同協議書、通用條款和專用條款。對實質性的條款不應作修改，對招標文件合同條款表述不準確，不完善的地方，可以通過合同談判備忘錄的形式加以補充和完善。

6　工程保險的風險轉移措施

很多項目法人和施工單位長期以來沒有對工程保險引起足夠的重視，成熟的項目法人單位會在招標文件中規定由中標施工單位以甲乙雙方的名義統一購買工程一切險和第三者責任險。但在實踐中過程中執行的并不好。在實施過程中施工單位是否真的買了保險，并沒有進行約束，而一旦出現意外，施工單位很有可能因為沒有購買保險而想方設法向項目法人索賠。

所以項目法人應重視工程保險措施，在措施費用中單列工程保險費用項目，并明確保險費用的結算原則，如果沒有購買或購買保險的費用小于投標報價，將按實際結算。通過這種方式來督促施工單位購買保險，同時也要在合同中明確施工單位不購買保險的違約責任。施工單位購買的保險公司及產品也需要經過項目法人的同意，甚至可以把購買保險作為工程款支付的前置條件等。而保險公司由于擔保了受益人工程險，也會對投保人有一定的保險監管責任，可以更好的減少風險的發生。購買保險后，一旦出現意外，施工單位首先應該向保險公司提出索賠，避免了項目法人增加投資的風險。

7　結語

綜上所述，項目法人在招標階段所面臨的風險眾多，為減少變更、索賠，減少超投資、超工期的現象，項目法人應扎實做好招標階段各環節的風險控制工作，提高招標工作及其配套工作質量，為后期工程建設實施創造良好的條件。

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1673-0038（2015）31-0281-02

2015-6-24