城市管理碎片化形成原因與解決路徑

王生坤

導讀：隨著新型城鎮化的快速發展，城市管理工作在條條之間、條塊之間呈現出碎片化的趨勢，這對做好城市管理工作造成了一定的影響。結合治理現代化理論和城市管理實踐，有助于分析城市管理碎片化的表現形式、形成原因，并提出解決對策。

隨著新型城鎮化的深入推進，大量外來人口涌入城市，越來越多的農民變成了市民，然而，由于城市公共服務供給能力跟不上城鎮化的步伐，導致違法建設、亂設攤點等現象層出不窮，由此帶來的城市管理問題日益突出，成為現代城市面臨的頑癥和難點。從治理體系現代化的要求來看，現有城市管理存在碎片化的狀態，這使得城市管理效果不盡如人意，需要統籌考慮予以整合。

一、城市管理碎片化的表現形式

所謂城市管理碎片化，指的是同級政府相關職能部門和上下級政府之間在執行、處理城市管理事務時存在的分割狀態。從形式上來看，主要包括條與條之間存在壁壘，條與塊之間缺乏有效溝通，具體體現在以下幾個方面：

（一）橫向層面上，城市管理主體模糊與缺位

城市管理是以城市為對象的復雜管理行為，與城市規劃、城市建設及城市運行等公共事務緊密相連。城市管理對象的多元化決定了城市管理工作需要各個相關職能部門的協作才能取得更好的效果，否則就會淪為“九龍治水”的局面。城市管理制度誕生之初，就是為了解決城市管理中多頭管理卻都管不好的問題，然而，在相對集中行政處罰權的實際操作中集中的只是責任和義務，并沒有理順相關部門之間的法律關系和法律地位。迄今為止，在很多人眼中，城市管理的主體都是各級政府成立的專門的城市管理部門，城市管理工作與規劃、建設相脫節，存在職能缺失的現象，相當程度上制約著城市管理政策執行。有些部門認為，城市管理只是城市管理部門一家的事情，持事不關己、多一事不如少一事的態度，站在旁邊看熱鬧或者看笑話。比如說，對于違章建筑的管理，涉及到規劃、建設等眾多部門，但是由于規劃和建設部門在違章建筑建設之初沒有做好管控工作，待建成后交由城管部門去拆違，加大了工作的難度。狹隘的“小城管”觀念制約了城市良善治理的實現，也使得城市管理部門疲于奔命，很大程度上成為了萬金油，什么都能管一陣，但什么都不能根治。

（二）縱向層面上，城市管理體制不統一

城市管理是依托城市而存在的，所以，在省和國家的層面，并沒有統一的城市管理職能部門，導致全國城市管理部門職能、職責、機構設置乃至名稱都不統一。以人員編制為例，有的地方城管隊員是參照事業編制，有的地方是事業編制，五花八門。把目光放到一省、一市范圍內，城市管理部門也存在千差萬別。另外，隨著新型城鎮化的發展，越來越多的農村地區變成了城市建成區，但是這些地區差異巨大，各個新城市化區域內部同質性強，導致整個城市管理的異質化程度越來越高，某一城市管理政策在某一區域管用，到了另外區域就不管用了。比如說，對于外來人口多的區域的管理與本地人口占主導的地區的管理就沒有可比性。在城管執法過程中，各地對城管執法的尺度、方式規定不一，導致有的地方執法手段過于強硬，易引發沖突；另外一些地方則失之于軟，不能起到威懾作用。這種差異也帶來了不同層級城市管理部門之間的沖突。由于城市管理工作是嚴重依賴區域特色和地方政府而發揮作用的，導致城市管理主管部門的權威相較公安等要弱得多，甚至會出現下一層級城市管理部門不服從上級城市管理部門管理的局面。如2006年的時候，深圳市城管局聯動執法隊在執法時被街道辦城管執法隊當街毆打、扒褲，凸顯了城市管理部門內部管理層級和目標的不一致性。

（三）城市管理跨界合作尚未形成

城市管理是城鎮化進程中一個長期存在的復雜社會問題，需要更多的治理主體長期、全面、有效地參與、跨界合作才能實現綜合治理。聯合國人類居住中心《關于健全的城市管理規范：建設“包容性城市”的宣言草案》對城市管理有如下定義：“城市管理是個人和公私機構用以規劃和管理城市公共事務的眾多方法的總和。”然而，從協作的角度，各地的城市管理部門還沒有完全學會同各類社會組織、企事業單位乃至普通市民合作，公民社會在城市管理中發揮的作用有限且不成體系。從目前來看，僅有一些企業通過招投標的形式進入到了城市管理領域，大多都是以政府購買服務的形式存在的。各類社會組織、企事業單位乃至普通市民無法參與到城市管理的政策制定、監督和評估方面來，加大了市民對于城市管理的不理解和不支持。前不久浙江余杭中泰垃圾焚燒廠事件很大程度上就是由于市民參與不足導致的。各地城市管理的實踐和教訓表明，城市管理部門若與市民之間缺乏統一、有效的協作，僅靠政府，城市管理的成效勢必大打折扣。

二、城市管理碎片化的形成原因

城市管理碎片化產生了許多消極影響，制約了城市正常有序的發展。為了更好地治理城市管理碎片化，首先需要對導致城市管理碎片化的原因進行分析。我們認為導致城市管理碎片化的原因主要包括以下幾點：

（一）城市管理領域沒有統一法律

城市管理自誕生以來就一直面臨法律缺席的尷尬境地。所以，城市管理的領導體制和城管部門的主體資格、職權、管理原則、強制措施以及與其他職能部門的關系都不太明確。而且，行政處罰權的相對集中，不可避免地帶來了執法人員自由裁量余地過大的問題。兩個方面疊加，導致城市管理既無可靠的法律“后盾”，又無明確的執法“邊界”。

（二）政府部門之間相互隔離

導致城市管理碎片化的重要原因是政府各個部門之間的地盤意識。不同部門各自擁有獨立的職能區域、政策空間以及在地盤內的裁判權，每個部門都有千方百計維護本部門利益的意識。在缺乏溝通的前提下，各個部門在合作時會有意識地保留實力，導致有利益的搶著干，無利益的沒人干。城市管理工作煩亂復雜，是燙手山芋，各部門為了維護自身利益，更加容易傾向于不聞不問。

（三）科層管理體制內在的沖突

行政機關的科層管理體制是以高度分工和專業化為標志的。過分強調分工和職能區別將不可避免地造成政策目標和手段的沖突。尤其是在上級城市管理部門和下級政府之間，由于雙方的出發點和目標不一致，使得許多城市管理政策和措施無法得到實施。由于城管部門的人財物資源都依賴本級政府，所以在面對上級指導部門和本級政府的沖突時，下級城管部門會堅定地站在本級政府這邊，導致了上下級城市管理部門之間的沖突。

三、城市管理碎片化的解決路徑

十八屆三中全會報告指出，要“深化行政執法體制改革。整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制”。在應對城市管理碎片化的探索中，應以十八屆三中全會精神為指導，推進整體性治理，有針對性地提出對策，進一步推進城市管理創新。

（一）出臺統一的城市管理法律法規

盡管一部統一的《城管法》并不能徹底消解城管執法的諸多矛盾和問題，但是沒有統一的《城管法》，勢必會凸顯城管執法權限的混亂，加劇城管執法過程中職權與職責的錯位。城市管理是社會管理的重要內容，在加強和創新社會管理的新形勢下，在推進依法治國方略的背景下，制定一部全國統一的《城市管理法》勢在必行，宜早不宜遲。考慮到全國統一的《城市管理法》制定出臺需要一定的程序和時間，先期可以在省級層面，出臺省級城市管理地方法規，實現全省范圍內的城市管理體制和機制的統一。

（二）發揮城管委作用實現職能重組

當下幾乎所有城市都成立了城管委，但是不同地區的城管委的地位和作用并不一致，大多數地區的城管委有名無實，不能有效發揮作用。我們認為，作為跨部門的議事協調機構，打破城市管理碎片化局面需要創造性發揮城管委的作用。要以城管委為基礎，以公共服務為對象，推進城市管理職能的橫向整合。可行的方式是對城市管理事項進行分類，并根據分類在城管委下設置相應的專委會，每一個專委會對應一項城市管理事項，組成部門包括各個職能相關的機關，實行部門牽頭負責制，牽頭部門的負責人兼任專委會主任并對城管委負責。專委會的主要職能是統籌整合資源、協調部門力量，解決某一類型的城市管理事項。實行這種方式，可以有效遏制不同行政機關之間的推諉扯皮現象，而且在專委會中各個行政機關之間是分工協作關系而不是利益沖突關系，有利于規避碎片化。

（三）發揮數字城管作用實現流程再造

以數字城管為主線重塑城市管理流程。一是對管理區域進行網格化劃分，每個網格配備一定數量的城市管理隊員進行巡視，發現問題后通過手持終端將圖文信息向統一的數字城管平臺進行報告，社會公眾也可以通過下載相應的城市管理軟件的方式進行舉報。二是城市管理平臺獲得信息后，進行甄別、立案，根據問題歸屬將信息發送至相應的部門和地區，并通過城管委專委會等途徑督促解決。三是待問題處理結束后，處理單位將案卷批轉回數字城管平臺，然后由數字城管平臺對問題處理情況進行驗查。整個流程，數字城管平臺可以進行跟蹤查詢，且可以進行相應的事后評價。這樣的流程克服了城市管理工作效率低下和沒有監督的弊病，避免了信息獲取滯后和層級流通不暢，促進兩級政府、三級管理主體之間的和諧互動，提高了城市管理效率。

（四）推進城市管理部門與公民協作治理

城市管理要充分發揮市民的積極性和主動性，要從居民需求出發，以為民、便民、利民為原則，推進城市管理主體的多元化。一是要明確城市管理定位，合理劃分政府職能，分清必須由政府提供的服務和可以由社會提供的服務，對于可以由社會提供的服務，要通過政府購買、項目支持、資金引導等形式，鼓勵社會組織和相關企業參與。二是大力整合服務資源和服務力量，對必須由政府提供的服務，要權責明確，流程清晰。三是要整合社會資源，鼓勵和引導公民積極參與城市管理。充分調動社會各方參與城市管理的積極性，可以借助現代的傳媒手段與市民互動，吸引市民了解城市管理工作；通過開發專用軟件，優化決策程序，讓市民能夠參與城市管理工作，能對城市管理政策發表意見和建議。

責任編輯：王 縉