商品人工林采伐管理制度的對策分析

柴兵

（遼寧省三北防護林工作總站，遼寧 沈陽110036）

商品人工林是林業的集約經營（intensive management）與面向市場（Market oriented）相結合的林業經營方式，能提供工業用材及相關工業（Relatedindustries）林產品需求、緩解森林資源危機[1]?！吨泄仓醒搿鴦赵宏P于加快林業發展的決定》確立了以生態建設為主的林業可持續發展道路。伴隨生態需求和社會經濟發展，林地資源有限和集體林權制度主體改革結束，通過改革和完善商品人工林采伐管理制度，改變傳統的森林經營、采伐與利用機制，有利于實現森林資源保護與利用的良性循環，緩解國內木材供需矛盾，調動社會各界參與林業的積極性，增加森林資源數量和質量，實現森林可持續經營目標[2]。

1 國內外商品人工林的采伐管理狀況

自20世紀40年代，美國開始大力發展商品人工林南方松。目前栽培面積已達100多萬hm2，占世界南方松栽培面積的2／3。自20—30年代，新西蘭開始營造輻射松商品人工林30萬hm2，采取高度集約經營，用占國土面積5%的林地和退耕地發展商品人工林，20年后可供應木材800萬～1 000萬m3，提供了99%的商品材需求，商品人工林成為新西蘭的支柱產業。智利的商品人工林提供的工業原木占本國的80%，巴西占62%，贊比亞占50%[1]。早在20世紀60年代，中國就開展了人工林建設；到20世紀90年代，人工林面積4 135萬hm2。目前人工林面積4 666萬hm2，一直高居世界首位。

但是，我國商品人工林的經營指標和經濟指標與世界上許多國家都有明顯差距。世界上許多國家制定和實行了適合本國的采伐管理制度[3]，對保護生態環境和緩解木材供需矛盾提供了很多成功經驗。

加拿大對采伐管理依據林木生長量、出材率和市場需求等，采伐后確保更新，以保護生物多樣性和生態環境。森林采伐嚴格按照年允許采伐量標準進行操作。

俄羅斯對林木采伐程序、形式、年采伐量、森林更新和撫育等，通過采伐許可證、任務書和森林利用證做出詳盡規定。采伐采取擇伐和皆伐2種形式，禁止超過設計年伐量采伐樹木。許可證注明采伐任務、時間和環保要求。

芬蘭對國有林采伐采取招投標委托專業公司管理，對私有林的采伐管理自由度較高，實行采伐前的申報備案制度。同時，芬蘭也對經營和開發森林資源的行為和資格分別進行審批許可；采伐必須符合森林經營方案和作業規程，并及時實現采伐跡地更新造林。

美國采取森林采伐審批制度。國有林采伐權通過競標方式獲得。私有林采取激勵式審批和法制化管理，采伐后須再造林或保留比例母樹的自然更新，國家獎勵和資助私有林更新。對采伐項目采取驗收和制定標準，規定皆伐的最大面積等。

巴西采取采伐許可證制度，由巴西環境和再生自然資源局管理采伐申報手續和審批程序。新西蘭實行森林可持續經營計劃許可證和年采伐計劃審批制度，采伐獲得為其10a的許可證，每年采伐前需提交年度采伐計劃申請，詳細注明采伐的方式、面積和位置等情況。

1998年《森林法（修正案）》，規定用材林所有權的依法流轉的背景下，促進現行林木采伐管理制度的完善。2003年12月30日《國家林業局關于完善人工商品林采伐管理的意見》，對人工商品林的采伐管理制度進行了必要的補充與完善。

2 我國商品人工林采伐管理存在的問題

2.1 當前的林木采伐管理制度，限制了商品人工林經營權和采伐處置權。我國《森林法》中森林經營方案、采伐許可證制度、采伐審批制度、運輸許可證制度、法律責任等的規定在保護森林資源方面發揮了巨大作用。當前，我國采伐管理制度采取行政手段來控制，人為將經營權和處置權分割。而且，實行采伐限額和年度木材生產計劃，一般禁止年度限額的調劑，不能依據市場需求進行自主采伐，也影響到經營方案的科學制定與實施，導致商品人工林經營缺乏科學合理性。

2.2 林木采伐管理制度，制約了我國林業行業的跨越式發展。由于林地資源的有限性，要實現2050年森林覆蓋率達到26%的目標，需凈增森林面積9億hm2，加上彌補消耗，只靠國家投入是不夠的，必須廣泛吸納各種社會力量投資林業。采伐管理制度以行政審批為主，采伐許可證辦理困難。集體林權主體改革結束后，商品人工林經營規模小且分散，不利于財富分配的公平原則；不利于吸引更多資金和非林業用土地資源來經營商品人工林，成為制約其發展的“瓶頸”問題。

2.3 采伐限額制定隨意性大、行政權缺乏必要監督、執行缺乏必要監管和超采現象普遍。國外商品人工林發達的國家在制定采伐限額的同時，也規范了其經營和更新的可行性方案，資助和獎勵制度（我國可以理解為補償制度），采伐項目的監督機制，相關社會服務部門和制度也相對建立和健全。在商品人工林經營、采伐、流轉、補償、更新及監督處罰等方面都有明確的規定和相關部門監管，有力地保證了商品人工林的可持續經營。

2.4 當前采伐管理制度維護了森林生態需求的公共性，屬于公權力；商品人工林也有準公益性特點，但采伐管理制度制約了其私權利，得不到合理的經營權和處置權，損害了經營者的投資回報利益。隨著集體林權主體改革的結束，商品人工林經營存在自身規模小、經營技術水平低、經營成本高、準公共產品性質、采伐限額制度、林業生產基礎設施建設、林業技術培訓和林業病蟲害防治等問題，制約商品人工林的經營。僅僅完善采伐管理制度，不能促進商品人工林經營數量和質量的進一步提高。政府應通過稅收等手段從財政支出中為當前商品人工林經營提供科學規劃、項目建設和資金扶持與補償，不斷完善社會服務體系。

3 完善中國商品人工林采伐管理制度的分析

3.1 借鑒國際商品人工林采伐管理的成功經驗，完善商品人工林的采伐管理制度

德國采取10a的森林采伐總限額管理制度。制定10a和分年度采伐計劃，可結合市場需求做出調整，進行總量控制。國有林制定計劃合理采伐，社團林在批準后進行采伐，私有林采伐前征求私有林協會或林業主管部門意見，不需審批。瑞典對商品人工林，國家管理部門只制定年采伐量占年生長量的75%～80%；林場主依據市場供求自主調整，但須提前6周向當地林業部門申請。采伐前需提供詳細的采伐規劃圖和更新計劃，林業部門進行核查后頒發采伐許可證。采伐后采取監督更新機制，5a內沒有造林的給予警告；10a內沒有造林的，處以高額罰款；故意不造林的，追究刑事責任[3]。

我國應根據區域的不同制定不同的采伐管理制度，如東北山區針葉樹生產周期長，制定10年采伐總限額管理制度；東北平原楊樹速生豐產林和南方的速生豐產林生產周期相對較短，制定5～10年采伐總限額管理制度。編制采伐總限額和分年度采伐計劃，可結合市場需求做出調整，進行總量控制。采取申報制，采伐前向林業管理部門申請，并提供詳細的采伐規劃圖和更新計劃，林業部門進行核查后頒發采伐許可證。采伐后采取監督更新機制，制定法規獎懲條例。

3.2 商品人工林逐步取消限額采伐制度，由經營者根據市場需求和森林自身生長狀況對森林進行培育和采伐，給經營者更多自主權

現行采伐管理制度在采伐量、采伐方式和采伐時間上受到政府的管制與約束，不能根據商品人工林的生產經營周期、需求和價格狀況自主決定采伐數量和采伐時間，必然加大培育和管護成本。而且，現行采伐限額管理制度下，獲取采伐指標是享有采伐權的唯一合法途徑。集體林權改革在采伐管理制度方面由縣級林業主管部門確定采伐指標分配方案，并在村級層面予以實施，越向農戶層面分配，采伐權受限越小。采伐指標的分配方式可以衡量采伐權大小[4]?，F行的采伐管理制度，制約了商品人工林投資回收，增加了其經營風險，不利于吸引社會資金和土地發展商品人工林經營，應建立適合市場需求和林木自身生長特點的采伐管理制度。

3.3 完善采伐管理制度，建立商品人工林補貼制度，建立激勵機制，穩定長期經營環境

商品人工林補貼制度是世界各國降低商品人工林的經營風險、提高經營水平、增加收益、保護生態環境的重要手段。商品人工林補貼制度有利于保證其生產過程中的生態收益，降低生產周期長帶來的不確定性風險，建設商品人工林經營者負擔不起的大型林業基礎設施，降低商品人工林經營者的經營成本。

適當放寬貸款發放的擔保和抵押條件，允許以林地使用權或活立木資產做貸款抵押，適當延長還貸年限。對森林、林木和林地使用權的轉讓、出售、抵押、出租、合資等行為做出明確規定，以規范流轉。調動全社會各方面參與林業建設的積極性，為私有林業的發展創造寬松的環境條件，才能吸引大量的社會閑散資金。林業職能部門在資金、物資、技術、執法、土地管理、林道修建、稅收等方面為商品人工林經營者提供必要的扶持和服務，加強瞭望塔，火災觀測點，防火道和撲火隊伍建設；做好森林病蟲害的預防、檢疫和生物化學病蟲害防治。

3.4 補償商品人工林的準公益性特點，政府部門不斷完善商品人工林社會服務體系

采伐管理制度限制了商品人工林的發展。在不斷探索和完善我國商品人工林采伐管理制度和各種規章制度的前提下，政府部門也應投入人力、物力和財力不斷完善商品人工林的社會服務體系，為其發展提供科學寬松的內部和外部環境。建立森林資源評估機構，推動投資轉讓、抵押貸款和變現等。建立森林保險市場，抵御火災、病蟲害、風災、雪凍、洪水等影響。建立科技服務體系，通過辦技術培訓班、發放科技資料、科技講座、現場指導等形式，指導私有林經營者搞好規劃設計、基礎建設、整地造林、樹種搭配和多種經營等工作。建立信息服務平臺，提供優質苗木、農藥、化肥和產銷信息，發布實用技術、信息咨詢等服務。

[1]韓友志.商品人工林對解決木材供需矛盾及發展趨勢分析[J].遼寧林業科技，2003（1）：34－36，45

[2]李留春.云南省集體人工商品林采伐管理改革思考[J].林業調查規劃，2013（1）：102－105

[3]蔣桂娟，鄭小賢，楊翠，等.國外公益林和商品林采伐管理制度分析與建議[J].林業資源管理，2010（3）：120－123

[4]何文劍，張紅霄，楊萍.我國林改后農戶商品林采伐權配置方式影響因素的案例研究[J].世界林業研究，2014（3）：56－61