什么決定了財政分權程度——基于文獻的考察

李清彬

（國家發展和改革委員會經濟研究所，北京 100038）

十八屆三中全會通過的《決定》將建立事權和支出責任相適應的制度作為深化財稅體制改革的三大任務之一，并明確了中央與地方事權劃分和支出責任適應事權安排的原則。其中的一個核心問題就是，中央地方的財政分權程度如何決定。財政分權理論始終強調，集權和分權都有各自的優點和缺點，過度分權和過度集權都可能偏離了最優的軌道，關鍵點在于到底多大程度的財政分權是適宜的。事實上，財政分權程度是一個受到多種因素影響的復雜問題，并不存在一個放之四海皆準的統一標準，各個經濟體的財政分權程度均是在自身的政治、經濟、社會、歷史、地理、文化等多方面因素的共同作用下，或主動或被動地形成的，并會隨相關條件的變化而不斷動態演變。本文的工作是基于既有研究文獻的相關成果，對財政分權程度的影響因素做一系統性的梳理提煉，從理論上認清分權程度的相關因素和影響機制，為我國下一步進行事權和支出責任的分權改革提供參考。

一、政治因素

政治因素對財政分權程度有著非同尋常的影響，作用機制的基本鏈條為：政治分權程度客觀上要求相匹配的財政分權程度。政治因素主要包括是采用聯邦制還是單一制、民主程度、以及政府規模。

(一)政治體制

當今世界國家大體可劃分為聯邦制與單一制。聯邦制國家地方與聯邦中央在法律意義上互不從屬，各成員單位在規定范圍內相互平等而獨立，這決定了其傾向于分權而治。單一制是由若干行政區域單位和自治單位組成的單一主權國家，強調國家權力和決策的相對集中，各級地方政府對中央政府有著較強的依賴性，這決定了其具有集權傾向。既有實證研究或者將樣本分作聯邦制和單一制國家兩個樣本做回歸(Yilmaz,1999)，或者在回歸中加入虛擬變量予以考慮，或者將政治體制分為五檔(Bodman,etal，2010)，發現政治體制越集權，財政分權程度也就越低，即聯邦制的財政分權程度要比單一 制 政 體 社 會 高 (Wasylenko，1987；Yilmaz,1999；Letelier，2005；Bodman,etal，2010)。

(二)民主程度

民主政治與選舉、權力制衡關系密切。具有選舉權通常意味著公眾表達自身偏好更加充分，這是激勵政府對此做出回應的有效動力。因而，民主程度越高，分權程度也更高。實證文獻中大多支持這一 結 論 (Panizza，1999；Letelier，2005；Bodman,et al，2010；Jamettiand Joanis，2011；Canavire-Bacarreza and Martinez-Vazque，2012)。其中，Panizza(1999)使用國家民主指數、州政府及州以下政府是否選舉產生等來衡量民主程度，發現民主程度與財政分權程度為正向關系。Bodman,etal(2010)發現具有選舉權的地方政府層級個數越多，地方政府的收入比重越大，即分權程度越高。Jamettiand Joanis(2011)考察了選舉政治因素對財政分權的影響，使用了世界銀行Datasetof Political Indicators(DPI)中的相關指標，確證了民主程度與財政分權程度的正向關系。

(三)政府規模

Bodman,etal(2010)關注了政府規模對財政分權程度的可能影響。政府規模有兩方面的含義，一是政府的整體規模，二是中央和地方政府規模的相對大小。采用全部政府收入占GDP比重這一指標衡量政府規模，發現政府規模越大，各項資源也就更容易集中在中央政府手中，這意味著較低的財政分權程度。而地方政府的相對規模，本身是衡量財政分權程度的一個重要方面。地方政府的相對規模越大直接意味著財政分權的程度更大。使用地方政府人員/中央政府人員指標的研究結果發現，指標值越高，地方政府占總收入的比重也就越高，但以支出衡量的分權指標上的結果出現了分化：OECD樣本中系數不顯著影響，中低收入國家樣本呈現正向影響①Bodman,etal(2010)的解釋是，對于中低收入國家樣本，政府雇員工資本身就占到支出的很大一部分，因而影響較大。。

二、經濟因素

經濟因素的基本機制在于：分權程度應適應于效率要求，即圍繞經濟效率的提升來匹配財政分權程度。經濟因素主要包括經濟發展水平 (或收入水平)、城市化的推進、財政收支結構特征和轉移支付狀況等。

(一)經濟發展水平

經濟發展階段(收入水平)的差異帶來了各方面的差異，財政分權程度也不例外。然而，因為正負兩種作用機制都存在，這種影響的正負方向并不是那么確定。第一，多數研究支持經濟發展水平對財政分權的正向影響，即隨著經濟發展水平的提升，財政分權程度會加大。不少實證研究都發現財政分權與經濟發展水平是正相關的。這種正向關系存在雙向因果的可能，而且常常難以剔除干凈，不過單從經濟發展水平對財政分權的影響來看，主要有以下幾種機制在發揮作用。(1)經濟水平提高推動本地化服務需求增加，進而對分權的需求增加。經濟的發展推動本地化服務多樣化和質量的需求增大，對財政分權也就有了更大的需求(Panizza，1999)，而且經濟發展提升了地方政府的籌資能力，使其變得更有能力負擔起本地公共品的提供(Tanzi,2000)。(2)“成本推動效應”自動支撐地方支出膨脹。下級政府的支出責任主要集中在生產力增長緩慢、勞動密集性質的活動上，如健康、教育、警察事務，當收入水平隨整個社會生產力提升時，這些地方服務項目就變得相對昂貴(Baumol,1967;Letelier,2005;Campbell,2003)，地方政府的支出也就相對膨脹了。(3)分權在發達國家更能推動經濟增長。Davoodiand Zou(1998)發現財政分權的經濟增長效應在發達國家更強。Bahl&Linn(1992)以及Panizza(1998)認為，在發達國家，地方政府提供的公共產品比中央政府提供的公共產品的收入彈性高，財政分權成為經濟增長的一種要求；而在發展中國家，財政分權與經濟增長之間的關系并不清晰。因而，發展水平越高，越傾向于采取更大分權安排來提供更多公共品，進而推動經濟增長。(4)發達國家穩定經濟社會狀況的需求較弱。Bahl&Linn(1992)在理論上論證了發展中國家由于面臨穩定經濟社會狀況等問題，比發達國家更需要集權。隨著經濟發展水平的提升，經濟社會狀況相對穩定，這方面的需要逐步減弱，也就傾向采用更大程度的分權模式。第二，經濟發展水平對財政分權程度也存在負向作用。一些研究也發現了經濟發展水平對財政分權的負向效應。這是由于：(1)隨著經濟發展和收入的增長，收入再分配和社會性政策的必要性更為凸顯，相對重要性不斷增強(Oatesand Wallis，1988；Letelier，2005)，而這些支出責任通常在中央政府，因而分權程度存在被拉低的可能；(2)隨著生活水平提升，人們對城際交通和高速公路等基礎設施的需求也會增大(Pryor，1967)，這類基礎設施(特別是跨區域設施)具有較強的外部性特征，因而支出責任更多歸屬于中央政府，財政分權程度也可能因此而下降。①一些研究也認為，上述特征在聯邦國家更多表現為中層政府權力的增強，如省級政府或者州政府(Pommerehne，1977)。

綜合來看，雖然存在負向作用力，但經濟發展水平對財政分權程度的正向影響是主要力量，至少在高于一定收入臨界點后，這一正向影響是有共識的 (Bahl and Nath，1986；Bahl and Linn，1992；Letelier，2005)。

(二)城市化的推進

城市化對財政分權的作用也存在正向和負向兩種作用力。②事實上，城市化與財政分權存在雙向影響關系，分權對城市化進程也會產生影響：分權可以讓本地政府更大程度地介入當地活動，提升公共設施水平，減少人們對政府的不滿。在這種狀態下，向更大城市的遷移活動可能會因此減緩(Letelier,L.S，2005)。本文主要關注的是城市化對財政分權的作用力。隨著城市化的推進，分散的農村地區人口減少，規模較小、分散的地方政府難以承擔大量的公共服務支出，從而帶來地方政府的合并重組，財政分權程度因而下降。同時，城市化的持續發展使得大量人口集中在少數大城市，公共服務的種類、數量和規模激增，單純依靠城市的財力難以承擔所有的公共支出責任，對中央政府或上級政府的補貼需求就隨之加大，導致財政分權程度的下降。然而，如果人口并非集聚在少數幾個大城市，而是同時存在多個相對重要的城市，呈現齊頭并進的發展勢頭，那么城市化也不一定必然導致財政分權程度的下降(Letelier，2005)。而且，原本農村地區的稅基相對較單一，城市化的推進卻會擴大地方政府的稅收多樣性，還有可能引致稅收的分權化(Theissen,2000)。實證結果中，通常的結論是城市化的推進對財政分權是負向影響(Letelier,L.S.，2005；Bodman,et.al，2010)，Letelier(2005)發現這種負向關系在低收入國家中更為明顯，可歸因于少數幾個大城市的聚集。不過，早期的Kee(1977)發現了正向影響，Letelier(2005)對分部門的分權研究結果表明，城市化對地方政府的住房支出比重是正向影響。可見，城市化因素對財政分權的影響并不完全確定。

(三)收支結構特征

從收入來講，各國主體稅種結構有所不同，直接影響到財政分權程度。按照稅收劃分的原則，某些稅種更適合劃歸中央政府，另一些適合劃歸地方政府。假如世界各國都遵守統一的劃分標準，那么基于不同國家稅收收入的來源結構，財政分權程度也就相應不同。如果一個國家的收入以適合中央政府的稅種為主，則分權程度較低；相反，以更適合地方政府的稅種為主③如關稅、公司所得稅、資源稅、流轉稅和消費稅等。這是由稅收成本的全國受益性或流動性所決定的。如房產稅、環境保護稅、財產稅、土地稅等。這幾個稅種都具有強烈的地方受益稅性質。當然，還有一些可以兼做中央和地方的稅種，如個人所得稅、財富稅(如遺產稅、贈與稅)等?；谒麄兊脑俜峙湫再|，這些稅種適合作為中央收入的有效組成，而基于地方政府在管理上所具有的信息優勢，也適合于作為地方收入構成。各國的實際情況差異很大，分成比例也就差距很大。，則分權程度較高。比如，最為典型的經濟模式劃分——外向型或內向型經濟模式，如果一個國家的經濟發展模式是外貿導向性的，中央政府就很可能集中了關稅及相關收入，財政分權程度可能較低(Letelier，2005)。不過這通常發生在發展中國家，他們更容易將進出口稅收作為創匯以及財政收入的唯一手段。實證研究支持了邏輯上的判斷，即外貿水平負向影響財政分權程度(Kee，1977；Bodman,etal，2010)，然而，Letelier(2005)只發現了微弱的關聯，在多數回歸中并不顯著。支出結構對財政分權程度的影響與收入結構的機制是相似的：基于多種因素和相應的原則，中央和地方都有著更適合的支出類型傾向，各國支出結構中不同支出類型的比重差異就影響到中央地方實際支出規模的分配，進而影響到財政分權程度。不過政府的支出結構較難采用指標來合理衡量，通常采用某一項較為突出的支出類型作為代理變量來說明這一關系。比如加入軍費支出指標，軍費支出通常是由中央政府支出，如果一個國家的軍費支出占很大比重，則以支出比重來衡量，分權程度就較低。

(四)轉移支付狀況

從本質上講，中央政府對轉移支付的控制是一種集權而非分權的表現。轉移支付的前提就是稅收權力的上收和再分配，那么在地方事權既定的前提下，轉移支付的規模越大，地方自主的稅權就越少，財政分權程度也就越低。同時，轉移支付以減少橫向失衡、保障公共設施和公共服務均等化為目的，強調轉移支付的作用必然在觀念上抵制財政分權。實際上，這一機制的關鍵部分在于中央政府對轉移支付數量和用途的控制權大小。如果只由中央政府收取然后按照征收來源的比重(假如可以做到)轉移支付給地方政府，那么這是一種分權的表現；相反，如果中央政府完全控制了轉移支付，在對誰轉移、轉移多少、用途是什么等都有完全話語權，這就是一種集權的表現。需要注意的是，隨著轉移支付的增大，以地方支出占比指標來衡量的財政分權程度也會相應提高(Letelier，2005)。然而，Kee(1977)的發現，這一效應在收入衡量的分權指標上就不再顯著，而新近的研究中，地方政府收入中轉移支付的比重越高，財政分權程度越低(Letelier，2005；Bodman,etal，2010)。

三、社會因素

社會因素對財政分權程度的影響是一種自下而上的需求表達過程，其基本機制是，社會群體的各方面特征反映出對財政分權的需求，進而影響到財政分權程度。主要包括群體異質性、社會穩定性等因素。

(一)群體異質性

群體異質性包括兩個層面的含義。第一層面是指“群體特征異質性”，包括種族、民族以及語言多樣性等方面。他們對財政分權程度是正向影響。一是群體特征異質性越大，對本地公共品的需求也就更多樣化(Tiebout，1956)，采用分權模式更有效率；二是群體特征異質性越大的國家，更需要通過有區別的地方管理來維護自治及調和民族矛盾，將更傾向于降低中央政府的支出水平(Panizza，1999)①當然，對于民族沖突不斷的社會來說，采用更高程度的集權或許是一種更好的應對辦法，這對應著社會因素中的社會安定性的作用機制。。不少文獻支持了群體特征異質性對財政分權程度的正 向 影 響 的 結 果 (Panizza，1999；Campbell，2003；Arzaghi and Henderson，2005；Bodman,et.al，2010；Canavire-Bacarrezaand Martinez-Vazque，2012)。第二層面是指“群體偏好異質性”。正如Calsamiglia,et.al(2006)構建的“團結模型”揭示的那樣，各個社會對區域公共品供給均等性的偏好存在差異，導致財政分權程度的差異。對于一個上下通達的社會，這種偏好越強，就更傾向于更易于實施再分配功能的集權模式，而這種偏好越弱，則傾向于分權。對這種偏好進行衡量是較為困難的，在實際研究中等價于“再分配偏好”的指標②有關再分配偏好的衡量指標，可參見Alesina&Giuliano(2009)對再分配偏好的研究。，包含龐大樣本量的社會調查數據是形成這一指標的基礎。文獻中還使用收入差距程度來衡量再分配偏好，認為收入差距過大的社會里，人們對再分配需求更大，而這更大程度上是中央政府的職能，集權的需求就變得強烈。不過，Letelier,L.S.(2005)和 Bodman,et.al(2010)均發現基尼系數對財政分權的影響在統計上不顯著。③需要注意的是，群體偏好異質性很可能受到群體特征異質性的影響，當然也會受到其他因素的影響。有關再分配偏好的影響因素問題，可參見李清彬(2011)的綜述。

(二)社會穩定性

如果一個社會經常面臨著戰爭和內部沖突的不確定性時，可能就更傾向于集權(在保持其他因素不變的條件下)。一是社會沖突不斷為人們接受一個大政府提供了氛圍條件 (Peacock and Wiseman，1961)；二是如果一個社會經常發生各類沖突事件，這個國家就更傾向于給地方政府更少的權力(Bahl and Linn，1992)。因而，社會混亂程度對財政分權程度是負向影響。實證研究中通常使用一國或地區的軍費支出占GDP的比重來衡量，發現軍費支出顯著地負向影響財政分權程度 (Bahland Nath，1986；Bodman,et.al，2010)。

四、其他因素

除政治、經濟和社會因素外，還有一些地理、歷史和文化因素影響到了財政分權程度。這些因素的影響機制較為復雜，在研究文獻中通常作為控制變量來考慮。主要包括國家規模、殖民歷史和宗教信仰等。

(一)國家規模

國家規模通常可以用人口規模、疆域面積，或者二者的融合指標——人口密度來表示。Panizza(1999)指出，大的疆域和稀少的人口可為中間投票者提供一個更為理想的距離，降低了人們對中央提供公共品的需求，也就更支持財政分權。在具體作用機制上，一是大的國家規模對公共品需求更加多樣化，進而引致分權程度加大。二是更大的疆域面積降低了地方公共品在區域間的外溢效應(Pommerehne，1977)，同時更容易產生規模經濟，由中央統一提供公共品的必要性下降，地方自主供給公共服務更為可能，財政分權程度也就更高。三是行政成本過高引致分權程度加大(Litvack and Oates，1971)。疆域遼闊而人煙稀少的大國，集權式體制會帶來更高行政成本。比如，人口密度足夠高的時候，由中央政府來征稅更有效率。因而，人口密度對財政分權是負向作用，密度越小，分權程度越高。俄羅斯、加拿大、美國等聯邦國家都屬于這一類型。實證結果顯示，疆域面積與財政分權程度是正向關系(Panizza，1999；M.Arzaghi and J.V.Henderson，2005；Bodman,et.al，2010)，人口規模對分權程度也是正向影響(Bodman,et.al，2010；Jamettiand Joanis，2011)。不過Letelier,L.S.(2005)沒有發現人口密度對財政分權有顯著關系。①Canavire-Bacarreza and Martinez-Vazque(2012)分析了地理特征對財政分權的影響機制，基于海拔、疆域面積和氣候等變量構建了地理特征指數。其基本邏輯是在地理上越趨向發散的國家，民眾的異質性也就越強。當然這一邏輯受到基礎設施和交通條件的影響，但影響程度很小。實證結果驗證了上述機制。

(二)歷史文化

對于有過殖民歷史的國家來講，其財政分權程度的安排通常受到原宗主國的深度影響。Conyers(1990)指出，不少欠發達國家從他們的宗主國那里繼承了相對集權的體制，特別是在獨立初期，通常傾向于維持、甚至強化中央集權的體系，以顯示國家的統一完整性，強化新政府的權威性，保障政策執行的順暢。Arzaghiand Henderson(2005)控制了殖民歷史變量，但未發現顯著關系。除了殖民特征的歷史，財政分權程度嚴重依賴于歷史狀態——制度具有相當大的路徑依賴性質。Panizza(1999)將財政分權變量的滯后項加入到回歸中去，發現了十分顯著的關系，表明歷史傳統因素的重要性。Letelier(2005)的實證結果也發現，特定歷史時期的制度變動對財政分權程度會產生很大影響。另外，一個國家主流宗教信仰的差異也會對財政分權的制度安排產生影響，作用機制較為復雜，理論上的預期影響方向不明確，不過Arzaghiand Henderson(2005)控制了“穆斯林人口比重”，發現對財政分權程度有穩健的負向影響。

五、總結和討論

本文沿著慣常的思維習慣，從既有文獻中梳理出政治、經濟、社會和其他各方面影響因素和具體變量，分析討論了作用機制和實證結果(見表1)。

本文認為，所謂適宜的財政分權程度指的正是與該國的政治、經濟、社會和其他各方面因素相適應的程度，既在約束條件之內，又滿足了偏好和效率。一般來講，正向影響財政分權程度的因素有：實施聯邦制、民主程度較高、政府規模較小(以及地方政府規模相對較大)；經濟更發達、城市化程度較低、收支結構更偏向地方政府、轉移支付規模較大且受中央政府控制較??；群體異質性越大(再分配偏好越高)、用于維持社會穩定的支出越低；疆域面積越大、人口規模越大。另外，財政分權程度還受到宗主國制度和宗教信仰等因素的影響。不過，既有文獻研究也面臨一些問題和障礙。一是數據本身存在問題，IMF的GFS數據缺失值較多，且并未包括地方政府的自主稅權等相關變量，基于這一數據庫構筑的財政分權指標具有誤導性(Bahl，1999)。二是如何更精準地衡量財政分權程度。Ebel,et al(2002)，Stegarescu(2004)以及徐永勝、喬寶云(2012)曾對此做了討論。一個辦法是采用多種指標分別展示結果，但這樣又會出現不同指標得到的結果有所差異的現象，主要表現在收入分權程度和支出分權程度的不同結果。這一問題的根源在于收入分權和支出分權不對稱發展問題。這一現象在研究財政分權的影響因素時也應深入考慮。①Sacchiand Salotti(2014)專門研究了這種不對稱的分權狀態。三是內生性問題。如何識別出經濟發展水平和財政分權的雙向因果關系？現有實證研究對內生性控制的不夠，可能導致錯誤的結論。不少研究意識到了這一點，但要做出恰當處理是困難的。正如Arzaghi and Henderson(2005)指出的那樣，不少變量與財政分權存在明顯數量關系，但很難進一步確認出因果關系，因而應更多關注那些有明顯因果機制的變量。

表1 財政分權程度的影響因素

〔1〕 Alesina,Alberto,and Paola Giuliano.Preferences for Redistribution.NBER Working Paper No.14825,2009.

〔2〕 Arzaghi,M.and J.V.Henderson,Why Countries are Fiscally Decentralizing,Journal of Public Economics,July,2005,1157-1189.

〔3〕 Bahl,R.W.,&Linn,J.F.Urban Public Finance in Developing Countries.Oxford:Oxford University Press,1992.

〔4〕 Bahl,R.W.,and Nath,S.Public Expenditure Decentralization in Developing Economies.Environment and Planning C:Governmentand Policy,1986,4:405-418.

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〔6〕 Calsamiglia,Xavier,Garcia-Mila,Teresa and McGuire,Therese J.Why do Differences in the Degree of Fiscal Decentralization Endure?CESifo Working Paper Series No 1877,CESifo Group Munich,2006.

〔7〕 Campbell,H.F.Are Culturally Diverse Countries More Fiscally Decentralized?in Growth and Development in the Global Economy,H.Bloch(ed),Edward Elgar,2003:203-223.

〔8〕 Canavire-Bacarreza,Gustavo and Jorge Martinez-Vazque.Reexamining the Determinants of Fiscal Decentralization:What Is The Role of Geography?International Center for Public Policy Working Paper,2012:12-11.

〔9〕 Conyers,D.(1990).Centralization and DevelopmentPlanning:A Comparative Perspective.In Decentralizing for Participatory Planning,edited by P.de Valk and K.H.Wekwete.Aldershot:Avebury.

〔10〕Davoodi,H.,&Zou,H.F.Fiscal Decentralization and Economic Growth:ACross-Country Study.Journal of Urban Economics,1998,43(2):244-257.

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〔12〕李清彬.再分配傾向的決定：對既有文獻的考察.經濟評論,2011(5).

〔13〕宋立，劉樹杰主編.各級政府公共服務事權財權配置.中國計劃出版社，2005.

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