城市化進程中地方財政風險形成與防控

景宏軍

(哈爾濱商業大學，黑龍江 150028)

城市化在我國經濟社會發展中已經形成了一股不可逆轉的熱潮，地方政府在城市化進程中起到了重要的推動作用。但一段時間以來，地方政府因此而累積的財政風險也逐漸顯現，如何認識地方政府在城市化進程中的準確定位及有效化解財政風險，已成為擺在各級地方政府面前的一項重要課題。

一、城市化的一般闡釋

(一)城市化的經濟效應

對于農民來說，城市化不僅代表他們的身份由農民向市民轉變，更多的還是在生活方式和生產方式兩方面由農民向市民的轉變。這種轉變具體包括：第一，生活方式由自給自足向市場化供應轉變，農民變成了市場中的消費者；第二，生產方式由分散式的獨立生產向社會化分工的工業大生產轉變，農民變為受雇傭的勞動力供應者，參與生產活動。在身份轉變后，這部分新市民的貢獻體現在兩個方面：一方面，他們原本自給自足的消費模式不能維系，包括食品在內的大部分日常消費品已經不能夠自己生產，需要從市場上購買取得，這就直接增加了市場中的有效需求；另一方面，在市場有效需求擴大的背景下，企業就會擴大生產規模，急需大量新增勞動力，而這部分進城的新市民就會滿足企業對勞動力的新增需求。因此，城市化會導致市場需求和市場供給的良性增長，形成市場擴張效應。

(二)城市化的模式

城市化進程中，農民生活和生產方式轉變的發生地點有所不同，有的發生在農村，有的發生在城市，這樣，城市化的模式就可以概括為兩種：

1.農村城市化模式

這種城市化模式主要發生在城市近郊的農村。隨著城市發展，城市不斷擴張，將近郊的農村納入城市的范圍，在這一過程中，農村的集體土地被國有化，成為工業用地和住宅用地，農民和土地分離，農民就近就可以成為產業工人，實現就業，隨著這一進程的推進，原來的農村也逐漸變成城市、原來的農民也逐漸變成市民了。

這種模式的主要特點是：第一，在市場需求方面，由于農民脫離了土地，他們的生活資料無法自給自足，需要工業化生產來提供，而城市所生產的工業品就直接輸送到這部分新城市；第二，在勞動力供給方面，農民在新的城市中就可以就業，參與社會化分工。這種模式下，產品可以在新城市生產，在新城市消費，新市民可以在新城市中工作。也就是說，城市化的兩個轉變都發生了，只不過供求兩方面的增加都發生在新城市中。因此，這種做法可以叫做“送城市化下鄉”或者“農村城市化”。

這種模式是通過城市擴圍實現的，在這種模式下，農民不需要大規模地進入城市，城市化發生在原來的農村，也就是原有的農村向城市轉變，這樣，由于城市的擴圍，地方財政就要承擔新建城市的責任，它們需要更新改造農村原有的道路、電網和基礎設施等，從無到有、從少到多地提供新的公共產品，以適應上述兩個轉變。這種模式不需要原有城市的擴容，不需要承擔城市擴容的經濟和社會成本，同時也不會對現有城市造成太大的沖擊，但它會大規模增加地方財政新建城市的支出。

2.農民城市化模式

相對于上一種農村城市化模式，農民城市化模式更加直接和有效。在這種模式下，農民進城，身份直接轉變為市民，他們通過遷徙在城市就業和生活，實現了生活方式和生產方式的雙重轉變，成為實實在在的城里人。

這種模式的特點是：第一，在市場需求方面，農民離開了土地，衣食住行等生活需求不再能夠自給自足，這部分需求形成了大量的市場，但因為他們定居在城市，因此，生活用品的需求在原有的城市中就可以直接滿足；第二，在生產環節方面，工業生產所需要的大量新增勞動力供給直接來自這部分新增市民。這就實現了“產品在城市生產，在城市消費”，“市民在城市工作，在城市生活”。這種做法可以叫做“接農民進城”或者“農民城市化”。

這種模式是由農民進城實現的，也就是農民改變自己的生活和居住地，實現了城市化。這種模式的速度很快也很直接，但卻會帶來城市的擴容問題，使城市原有的市政服務和公共產品供不應求，帶來擁擠效應，從而增加城市的經濟和社會成本，直接造成地方財政的負擔。

鑒于以上分析，可知：無論農村城市化模式還是農民城市化模式都會增加地方財政的負擔，只不過前者需要地方財政同時應對城市面積擴張和人口增加兩個挑戰，即：城市擴圍的支出較多，后者只需要地方財政應對城市人口增加這一個挑戰，即：城市擴容支出較多。從我國地方財政目前的狀況看，其收入規模較小，支出剛性較強，收支缺口較大，因此，從財政風險的角度看，無論是擴圍支出還是擴容支出，都勢必會給地方財政帶來更多挑戰與壓力。

二、地方政府促進城市化進程的機制

從以上分析可以看出，城市化對于地方經濟、社會有很強的拉動作用，地方政府也熱衷于提高城市化率，那么，在促進城市化的進程中，地方政府應該從哪些方面入手呢？這需要對城市化的影響因素進行分析。

在影響城市化進程的各種因素中，農民進城的經濟成本①農民進城面臨著多種多樣的挑戰，也就是說進城成本不僅包括經濟成本，還包括社會成本等多方面，但為了便于進行論述，本文僅考慮經濟成本。和城市的接納能力是最重要的兩個。按照經濟學基本的供求分析方法來分析城市化進程，可以將農民進城的經濟成本看作是城市化的需求函數，成本越高，城市化進程越慢，城市化率越低，也就是說農民進城的成本與城市化率呈反向關系；而城市的接納能力可以看作是城市化的供給函數，城市的接納能力與城市化率呈正向關系，接納能力越強，城市化率越高。

要提高城市化率就應該從供給和需求兩方面入手，即：一方面，降低農民進城的經濟成本，另一方面，提高城市的接納能力。而無論是降低農民進城的經濟成本，還是提高城市的接納能力，地方政府都有可作為的空間。從我國目前的情況看，地方政府的典型做法如下：

(一)降低城市化的成本：減輕進城農民的稅費負擔

從目前而言，我國存在城鄉二元經濟結構，這種二元結構不僅體現在城鄉經濟發展速度方面，還體現在城鄉居民稅收負擔方面，也就是說，一方面，城市的經濟發展速度和發展質量要明顯好于農村，另一方面，農民的稅費負擔水平卻要遠遠低于市民(尤其是經過2001年開始的農村稅費改革①從2001年開始，我國農村稅費改革逐步在部分省市進行試點、推廣。其主要內容可以概括為：“三取消、兩調整、一改革”。“三取消”，是指取消鄉統籌和農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工。“兩調整”，是指調整現行農業稅政策和調整農業特產稅政策。“一改革”，是指改革現行村提留征收使用辦法。和2003年全面農業稅減免兩項政策后，我國又相繼實施了種糧直補政策、家電下鄉、農機下鄉、汽車下鄉等政策，農村居民的稅費負擔大大減輕，而且可以使農民能夠從政府享受到大量的財政補貼)。一旦農民進城、成為市民以后，他們就要面臨和城市市民同等的稅費負擔了，也就是說，他們的潛在稅費負擔會大大加重，不僅要被征收各種稅收，還要被征收各種行政事業性收費和政府性基金。

因此，地方政府對于進城的農村居民給予了適當的減免稅(費)，這部分減免既包括稅收，也包括更多的非稅收入，尤其以后者為主。通過這種做法，維持這部分進城農民的生活。也就是說，地方財政通過“減收”的方式降低了農民進城的潛在經濟成本，促進了城市化的進程。

(二)提高城市化的供給水平：增加對進城農民的財政投入

土地是農民最重要的生產資料，只要有土地在，農民的生活就有保障，土地既是我國農民千百年來安身立命的場所，又是其改善生活、發展生產的唯一生產資料，土地和農民的關系非常緊密。所以，在城市化的進程中，一旦農民選擇進城，就意味著離開了土地，離開了賴以生存的基本保障，未來生活的不確定性加大，因此，進城的農民需要穩定的生產、生活保障；另一方面，從城市來看，大量農民進城會增加城市的“擁擠成本”，在我國城市公共產品提供的數量有限、質量不高的情況下，短時間內大量農民的涌入會使公共產品原來就很脆弱的平衡被打破，造成公共產品的供不應求，惡化城市的生產和生活環境。

因此，地方財政主要通過增加財政支出、調整支出結構的方式，來改善上述狀況。一方面，地方財政在這部分新市民中建立起一種社會保障制度，以替代土地的保障機制，比如：建立并完善城市低保制度、增加對進城農民的補貼；構建覆蓋進城農民的城鎮合作醫療制度；建立農民工學校和保障房制度等，以此為農民編制一張足以覆蓋其衣食住行和生老病死等基本方面的安全網，以替代傳統土地的作用；另一方面，隨著農民的大量進城，城市原有的供水、排水、供電、垃圾處理等公用基礎設施就要超過原有的承載能力了，因此，地方財政開展大規模的基礎設施投資，不斷地修路、架橋、興修城市供排水系統、拓寬城市道路等，以此提高城市的承載力，實現城市的有序擴容。也就是說，地方財政通過“增支”的方式提高了城市的接納能力、同時改善進城農民的生活狀態。

通過以上兩個途徑，地方政府一方面降低了進城農民的稅費負擔，另一方面增加了對進城農民的民生投入，實現了降低農民進城的經濟成本和提高城市接納能力的雙重效果，達到了地方政府吸引農民進城、加快城市化進程的目的。

三、城市化進程中的地方財政風險類型

如前所示，為有效推進城市化進程，地方政府實施了“減收”和“增支”并行的財政機制，這種機制在惠及了千百萬進城農民的同時，卻帶來了另一個問題，就是在我國地方財政普遍不健康的情況下，這種增支減收的擴張政策會積聚形成地方財政風險。這種風險體現在以下四個方面：

(一)財政收入方面：單一收入來源的風險

分稅制以來，我國地方財政的收入雖然逐年上漲，但其相對規模和來源結構卻存在一定的問題，出現了規模風險和結構風險。

1.規模風險

規模風險是指地方財政總體收入和支出之間長期存在缺口所帶來的風險。我國現行的分稅制財政管理體制導致財權與財力向中央財政傾斜，地方財政雖然擁有地方稅，但是地方稅的稅基不穩、征收難度大，稅收增長的空間有限，增長的速度緩慢。這種情況可以從地方財政收入比重和地方一般預算收支關系中看出，具體情況見表1和表2。

表1 2004年-2014年中央財政與地方財政收入比重表 單位：%

表2 2002年-2013年地方財政一般預算收支及差額表 單位：億元

從表1可以看出，地方財政收入所占比重從2004年的45.1%上升為2014年的54.1%，雖然提高了9個百分點，但是這11年平均的比重只有49%，不足總收入的一半。這11年我國政府事權不斷下移，地方政府在教育、環保、衛生等方面的支出責任不斷加大。因此，地方財政收入比重的固步不前與地方政府所承擔的事權和責任日益增多不相協調，造成了大面積的縣鄉財政困境[4]。

從表2可以看出，從2004年到2014年的11年間，地方財政一般預算收入和一般預算支出之間每年都存在收支缺口，年均赤字達28904.4億元，而且呈現典型的逐年上漲趨勢。這說明，在地方財政收入增長緩慢的情況下，大量的地方財政支出導致一般預算收入與支出之間的矛盾逐年擴大，規模風險凸顯。

另外，隨著城市化進程的推進，短期內，地方政府大量投資于民生項目和公共工程，拉動地方財政支出大幅提升，這種做法使財政收支之間的矛盾進一步拉大，地方財政的規模風險呈現擴大之勢。

2.結構風險

現行財政體制下，流轉稅大部分被中央財政分享，我國地方稅體系并不完善，發展也并不成熟，地方財政呈現如下基本格局：稅收收入主要依靠城市擴張帶來的產業稅收效應，非稅收入主要依靠土地出讓金收入。城市擴張主要依托于與土地相關性較高的建筑業和房地產業的發展①與土地相關的部門收費大體分三類：一是土地部門的收費，如耕地開墾費、管理費、業務費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標費、收回國有土地補償費、新增建設用地有償使用費；二是財政部門的收費，如土地使用費、土地租金；三是其他部門收費，如農業、房產、水利、交通、郵電、文物、人防、林業等部門，它們將收取土地從征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關費用。這些收費十分龐雜，透明度低，難以查清，但數額不菲。。在各地房地產相關行業普遍超水平發展的情況下，這種土地相關收入具有很好的增長性，地方財政將城市擴張作為地方政府擴充稅源的最有效、最直接而又最值得信賴的途徑 (雖然由于土地的稀缺性造成這種方式的可持續性受到質疑)，也就是說，在地方財政收入的來源結構中，我國很多的地方財政都形成了土地財政一家獨大的局面。

在城市化進程加快的情況下，地方政府的收入來源不但沒有太大的變化，而且隨著支出剛性和緊迫性的增強，短時間內，地方財政無法也不愿意去培植新的財源以替代房地產相關行業。因此，地方財政對于土地出讓金及相關收入的依賴會進一步加大，路徑依賴效應增強，形成財政收入來源結構方面的風險。

眾所周知，地方財政這種收入過度依賴土地相關收益的情況不可持續，因為土地的不可再生性導致這部分收入的不可重復性，總有一天地方政府手中可以用于出讓的土地會大幅減少，從而造成這部分收入的枯竭；另外，經濟中一旦出現房地產業發展遲緩，甚至房地產泡沫破滅的情況，地方財政在短期內是無法找到替代收入來源的，財政收入規模將迅速下降，財政狀況也將急劇惡化。事實上目前一些地方已經出現了這一局面。

(二)財政支出方面：剛性社會福利支出的風險

隨著城市化率的提升，進入城市的農民越來越多，在自身生存手段有限的情況下，其收入來源單一，收入規模有限的問題會日益突出，各級地方政府為了應對城市化進程中出現的兩極分化等社會問題，會主動或被動地加大針對低收入人群的社會福利支出，如：提高醫療、住房、社會福利、社會救濟和低保標準等。這部分支出的具體情況如表3所示。

表3 2009年-2013年地方政府主要社會福利支出 單位：億元

從表3可以看出，在2009年—2013年的5年間，地方政府用于文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生和城鄉社區事務等社會福利方面的支出呈現逐年上漲的趨勢，5年增長了17414.75億元，年均增速達24.02%，大大超過了同期地方財政收入的增長速度。這直接帶來地方政府財政支出的急劇膨脹，導致地方財政面臨較大的資金支出壓力。

根據國際經驗，社會福利支出的增長是與經濟社會的發展緊密相連的。一方面，由于這部分支出能夠惠及百姓，屬于民生支出，因此，社會希望這部分支出能夠快速增長；但另一方面，對于政府來講，由于福利支出的非生產性和“能上不能下，能多不能少”的剛性特征，因此它的總體規模應該受到控制，政府不宜過分追求這部分支出的增長速度，要隨著經濟社會發展而相應有序地增長，否則一旦規模失控，超過經濟和財政收入的承受范圍，政府的回旋余地將很小，造成積重難返的情況出現。因此，在控制這種支出的增長方面一定要有很好的預見性和連續性，否則，地方財政會很被動，也難以真正保證持續增長。

(三)財政平衡方面：單一平衡機制的風險

雖然地方財政收入規模總體呈增長態勢，但地方財政經常性收入與經常支出之間存在比較明顯的失衡問題，隨著地方財政收支比例的進一步失調，財政平衡的問題就顯得更加突出，但地方財政卻缺乏自主平衡預算的手段，因為《預算法》(2014修正)第三十五條規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。

近一段時間以來，這一法律堅冰有所松動，一方面，《預算法》(2014修正)第三十五條規定：經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措；另一方面，從2009年開始，中央政府開始代發地方債，每年地方債的發行上限是2000億元人民幣，2013年調整為3500億元人民幣。但是相對于地方政府現有的3-4萬億元的資金缺口，代發的規模較小，地方財政自給率仍然偏低、自身財政收支平衡仍難以自主實現。因此，在這種情況下，地方財政只能繼續依靠中央財政的轉移支付資金來維持財政平衡。近5年的情況見表4。

從表4可以看出，2013年中央財政對地方的轉移支付數為43804.21億元，比2009年決算數23677.09億元，增長了85%，年均增速21.25%。由于中央對地方的轉移支付是解決地方財政資金缺口的重要手段，這種快速增長一方面顯示了中央財政財力的增強，另一方面卻反映出地方財政財力的緊張和資金缺口的擴大。這種增長加大了地方財政對中央政府轉移支付資金的依賴程度，破壞了地方財政自我平衡的能力，導致地方財政風險進一步加大。

表4 2009年-2013年中央對地方稅收返還和轉移支付情況 單位：億元

(四)政府資產負債表方面：資產與負債錯配的風險

從政府資產負債表看，地方政府的資產可以分為金融性資產和非金融性資產。在促進城市化的進程中，地方政府會形成數量巨大的非金融資產，它們雖是政府償還債務的有力保障，但由于這部分資產的變現能力較弱，導致它們對短期負債的覆蓋能力有限。同時，地方政府所承擔的負債卻大部分是中短期的流動性負債，這樣，地方政府雖然擁有大量的國有資產和國有資源，但是由于資產的流動性與負債的流動性在期限和存在形式等方面存在不相匹配的問題，因此，出現金融資產不能夠完全覆蓋政府流動性負債的情況，造成地方政府資產負債表上存在一定風險。

四、地方財政風險的應對措施

如前所述，城市化是符合社會經濟發展潮流的，但一段時間以來，地方政府在促進城市化的進程中所積蓄的財政風險也是現實存在的，而且還有愈演愈烈之勢。那么，擺在地方政府面前的工作就是要在積極促進并應對城市化的進程中，通過財政改革來防控地方財政風險。

(一)準確定位地方政府的角色

顯而易見，城市化對于城市的規模擴大、社會進步以及經濟發展都有著直接的、重要的推動作用，因此，地方政府在提高自身城市化率方面都有著天然的熱情，結果就出現了很多地方政府采用各種政策措施組合拳的方式來吸引農民進城、從而提高城市化率的現象。城市化進程儼然變成了地方政府主導下的又一場改革。在這一進程中，地方政府既是倡導者、又是實踐者，既制定政策、又積極參與。這樣，地方政府的活動范圍不斷加大，程度不斷加深，遠遠超過了自身的限定范圍，財政風險也就越積越大。地方政府這種過度積極的態度與我國地方政府改革的總體方向不符，與中央政府倡導的“發揮市場在資源配置中的決定性作用”的理念也不相一致，這會導致改革方向的偏差，從而走回之前“財政無所不包”的老路上。因此，要防控地方財政風險，一個很關鍵的問題就是要重新定位地方政府在城市化進程中的角色，從而準確地確定地方政府的任務及活動范圍。

本質上來講，我國的城市化進程是經濟社會發展到一定階段的自然要求，是長期工業化發展的必然產物，也是我國政府重視農業、農村和農民問題的良性結果，這一現象的出現是一個自然而又不可逆轉的過程。

城市化進程固然需要地方政府通過社會、經濟、法律等政策手段積極推進，但是，這種作用的發揮要保持在一個合理的范圍內。地方政府要對自身的作用進行準確定位，既要順應城市化的潮流，又要摸清城市化的規律，找準著力點，因勢利導。要認清并尊重城市化發展中的客觀規律，不可缺位，更不可越位，確立市場機制在城市化進程中的主體地位。換句話來說，就是城市化不應該再是政府主導下的一個進程，政府沒有能力、也不應該成為這一進程中的“發動機”，只應該成為這一進程的“助推器”。

(二)健全地方政府的資產負債意識和能力

在保證財政安全的前提下，成熟的地方財政應該有獨立進行資產負債平衡的觀念，同時也應該有對自身資產和負債進行系統管理的權限。前者叫做資產負債意識，后者叫做資產負債能力。二者對于建立健全的地方財政至關重要。

1.健全的資產負債意識能夠促使地方政府認識到自身資產和負債之間的關系，能夠根據自身的資產狀況，對負債進行管理，能夠為自身的財政安全負起責任，它包括：控制債務的規模、調整債務的結構等。資產負債意識能夠減少政府決策的短期行為，提高地方政府決策的責任感和使命感，從本地最長遠的利益進行考慮，將決策的時間范圍延長。從而實現資產與負債的匹配，避免因為資產負債的錯配而導致財政風險的形成與累積。它要求地方政府在籌集財政收入、安排財政支出時，不僅要考慮到本屆政府任內的短期收益，更要從當地的長遠利益出發。地方政府擁有資產負債意識是地方財政健全和成熟的表現，這種意識的擁有要靠地方政府的長期運行與積累，通過不斷地實踐才能夠獲得。

2.資產負債能力是指地方政府有權占有、使用、處置自身的資產與負債，這更多地表現為一種權利。在城市化進程中，這種權利尤為重要。當地方政府認識到自身資產負債存在或可能存在錯配等潛在和現實風險時，它應該有通過自身決策機構制定決策和執行決策的權利，比如：自主制定地方債的發行決策，自主確定地方債的發行規模與時間，根據市場規律確定發行利率和方式等。資產負債能力是資產負債意識的有效延伸，更是對地方政府資產負債意識的有效保障。在我國現階段，地方政府資產負債能力的提高有賴于中央政府在財政體制改革進程中加快向地方政府授權的步伐。

資產負債意識和資產負債能力是責任和權利的關系，二者相輔相成，缺一不可，一方面，資產負債能力的提高能夠加強地方政府的資產負債意識，資產負債意識的成熟能夠使地方政府獲得更多、更健全的資產負債管理的權利；另一方面，資產負債意識不強會導致中央政府向地方政府財政授權進程的延緩，而資產負債能力的缺失也會導致地方政府平衡自身資產負債意識的淡薄。

(三)完善地方財政收入的來源結構

從目前地方財政收入來源結構看，我國地方財政的收入主要有地方稅收、非稅收入和少量的地方政府債務收入。

我國現行的分稅制財政體制中，那些籌資能力強、征收成本低的稅種(如：消費稅和關稅)基本上被劃成了中央稅，地方稅體系處于從屬和被動的地位，而且，在歷次中央稅與地方稅的調整中也存在著稅種由地方向中央讓渡的趨勢(如：企業所得稅和個人所得稅的調整)，這直接導致地方稅籌資能力的下降。在地方政府非稅收入來源不斷減少的情況下，必須健全地方稅稅制，保證地方財政有及時足額的收入來源。在此次結構性稅制改革中，可以伴隨著個別稅種的改革，調整其在中央政府與地方政府間的分配格局，如：現行的增值稅擴圍改革后，部分原來繳納營業稅的行業開始繳納增值稅，那么，可以提高地方政府在這部分行業增值稅分配中的分享比例。另外，伴隨著我國房地產調控，將房產稅改革試點進一步擴大，增強房產稅的籌資能力，在各地房產存量不斷攀升的情況下，使其成為地方政府的一項重要收入來源。

(四)優化財政支出結構

目前，地方政府著眼于提高城市接納能力，簡單地把解決農民衣食住行等方面的困難作為最終目的，這種做法只能短期解決這部分人的生活問題，但是，他們在城市中仍然沒有立足的本領，長此以往，會形成逆向選擇，造成懶人橫行、地方財政積重難返的局面，增加了地方財政的支出剛性。

因此，地方政府要促進城市化的發展，就要在優化地方支出結構方面進行改革，立足遠期化和宏觀性，注重財政支出的投向，從“養人”為主向“做事”為主轉變，提高城市基礎設施建設的水平、加強對進城農民的技能培訓。通過優化地方財政支出結構，發揮地方政府在城市化進程中的促進作用。

(五)豐富地方政府的預算平衡手段

地方政府平衡預算的手段至少應該包括財政投融資機制和自主發行地方債。財政投融資機制是解決地方政府資金困難的一種有效手段，這一機制依托于政府的信譽、采用信用的方式進行融資，同時在投資方面手段多樣而靈活。它能部分解決地方政府在城市化中基礎設施建設所面臨的資金缺口。

健全的地方財政應該擁有平衡預算的手段，地方政府獨立發行地方債是目前國際通行的做法，我國在這方面已經進行了有益的嘗試，但這個進程比較緩慢，到目前為止，從地方財政總體來看，發債的需求基本上沒有得到滿足，大量的地方政府(尤其是市縣一級的地方政府)距離自主獨立發行公債仍然較遠。應該加快向地方政府放權的進程，但這種放權并不是簡單地賦予地方政府發行地方債的權利，因為我國絕大多數地方財政仍是不成熟的，要在穩步提高地方政府資產負債意識的前提下，賦予地方政府全面的資產負債管理權力，從而構建健全的地方政府資產負債管理能力。

〔1〕 王立新.經濟增長、產業結構與城鎮化——基于省級面板數據的實證研究[J].財經論叢，2014年第4期.

〔2〕 劉建平，楊磊.中國快速城鎮化的風險與城市治理轉型[J].中國行政管理，2014年第4期.

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〔4〕 吳冠岑.土地供給、分配機制與地方財政風險防范[J].改革，2012年第4期.

〔5〕 王蘊波，景宏軍.地方債管理模式與構建地方政府資產負債管理能力的探析[J].經濟與管理研究，2012年第6期.

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