從1.6億環境公益訴訟案件看環境保護訴訟的新發展

從1.6億環境公益訴訟案件看環境保護訴訟的新發展

策劃/本刊編輯部 執行/小溪塔 趙海燕 本刊記者/明文

2015年1月1日，被稱為“史上最嚴”的新修訂的環境保護法正式實施。

2015年1月7日，最高人民法院制定的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》正式實施。

新修訂的環境保護法作為環保基礎法律，從行政管理到公民權利義務都有極大的擴展性規定，在環境保護訴訟方面更是在梳理近年訴訟實踐的基礎上有了突破性的規定。而最高法院的該司法解釋，對修改后的《環境保護法》以及《民事訴訟法》中的環境公益訴訟，在廣泛吸收司法實踐經驗的基礎上進行具體規定。本文將結合典型案例，具體解讀上述法律及司法解釋中的亮點。

提高環境污染違法成本法律賦予行政執法更大權力

蘇州工業園區環保局根據投訴，于2013年9月30日會同蘇州市環境監察支隊執法人員至夢達馳公司進行執法檢查時,該公司保安以未辦理來訪預約為由拒絕執法人員進入現場檢查。執法人員隨即撥打110報警求助,在民警和執法人員的要求下,保安電話聯系公司環保負責人后仍以未預約為由拒絕執法人員進入現場檢查。環保局執法人員因受阻撓而認為喪失最佳檢查時機,故未強行進入現場進行檢查。

后園區環保局依法定程序，作出行政處罰決定,認定該公司拒絕其入內開展檢查,違反大氣污染防治法關于“環境保護行政主管部門和其他監督管理部門有權對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查,被檢查單位必須如實反映情況,提供必要的資料”的規定,根據行政處罰法、大氣污染防治法有關規定,對該公司處以罰款人民幣4萬元的行政處罰。夢達馳公司不服,提起行政訴訟,請求法院撤銷該行政處罰決定。

蘇州市姑蘇區法院一審認為,國家環境保護行政機關依法實施環境保護執法檢查,是法律賦予執法機關的權力和職責,原告夢達馳公司的內部管理規定不能對抗國家強制性法律規定。原告以公司管理規定為由阻礙、拒絕依法進行的行政執法行為,在公安民警到場介入的情況下,仍拒絕檢查,其行為已構成拒絕執法檢查。根據大氣污染防治法相關規定,拒絕環境保護行政主管部門或者其他監督管理部門現場檢查,環境保護行政主管部門或者法律規定的監督管理部門可以根據不同情節,責令停止違法行為,限期改正,給予警告或者處以五萬元以下罰款,原告無正當理由拒絕被告的執法檢查,事后也未及時采取補救、改正措施,其主觀過錯較大。被告對原告所作出的罰款在法定處罰幅度內,并無不當。故判決駁回原告的訴訟請求。一審宣判后,雙方當事人均未上訴。這是2014年12月19日,最高法院公布的環境保護行政案件十大案例中的一例。

現場檢查是環境保護行政部門收集證據、制止環境污染違法行為的重要程序和手段,被檢查單位拒絕環境保護行政部門現場檢查的行為,依法應予處罰。

新修訂的環境保護法，在賦予環保部門現場檢查權的基礎上，還賦予了環保部門委托的環境監察機構的現場檢查權，這將使數量更多的環境監察機構更能方便地進入現場進行檢查，從而為第一時間取證提供可能。不過，環境監察機構雖有一定的現場檢查權，但是屬于縣級以上人民政府環境保護主管部門委托執法的機構，仍屬于委托執法，并不具有相對獨立的執法權。一旦涉嫌違法行政，環境監察機構不直接作為被告承擔責任。因為《行政訴訟法》第25條第4款規定：“由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告”。因此，受環保行政機關委托進行行政執法的環境監察機構在執法時，環保行政機關對受委托的環境監察機構進行的行政執法行為應當負責監督，并對這一行為后果承擔法律責任，如引起行政訴訟時，被告則是委托的環保行政機關。

在環保部門的行政管理方面，新修訂的環保法確實賦予了環保部門更多更有可操作性的權力和處罰手段。首推的當屬按日計罰的規定，還有賦予環保部門查封、扣押的行政強制權，規定環保部門有權責令超標或超總量排污的企事業單位限制生產、停產整治等。此外，環境保護法保護法還增設了更加有效的治安處罰的規定，對未批先建、無證排污、監測數據弄虛作假，利用暗管、滲坑、滲井等方式污染地下水這四種違法行為，可給予治安拘留處罰，同時增設按日計罰等等，這都將極大震懾違法行為，從一定程度上解決以往環境保護中違法成本低、守法成本高的問題。

信息公開法律依據升級細化賦予更多公民知情權

2015年1月19日，河北省武邑縣法院正在審理一場“民告官”案件——武邑縣環保局因未按法律規定向申請人公開環境信息被告上法庭。這是新修訂的環保法實施后河北省首例政府環境信息公開訴訟案件。

近年來，隨著中國環境污染問題日益凸顯，公民環境意識逐漸增強，其中對環境信息的知悉，成為相關社會公眾的首要的訴求。公眾對環境信息的知情權，通俗說就是想知道重大污染事件或者有新建項目以及業已存在的廠礦企業是否會造成污染以及污染到什么程度的信息。人們希望政府和企業能夠及時披露環境信息，讓公眾知道自己喝的水、呼吸的空氣等是否安全。人們可以要求環保部門、政府公開環境信息，如董正偉律師，就曾在2013年向環保部申請公開全國土壤污染狀況調查方法和數據信息和全國土壤污染的成因和防治措施方法信息。當然，還有因為認為環保機關沒有公開有關環境污染類信息而被告上法院，形成知情權行政訴訟，比如2011年12月全國首例環境知情權公益訴訟案——中華環保聯合會訴貴州省修文縣環保局信息公開案，就是中華環保聯合會請求貴州省修文縣環保局公開貴州好一多乳業股份有限公司有關的環境信息未果而起訴，贏得官司。

之前社會公眾要求環保部門公開環境污染類信息以及提起行政訴訟的實體法律法規依據，主要是《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法(試行)》（兩者不屬于立法法意義上的法律），而作為法律的環境保護法有關信息公開的規定，僅僅限于環境保護行政主管部門應當定期發布環境狀況公報以及發生環境污染事故的企業向可能受到污染危害的單位和居民這個狹窄范圍公開信息的義務。然而,侵害環境知情權案件的頻頻發生表明,僅僅憑借原則性的條例和法律效力層級比較低的規章，很難在知情權的維護上起到有力的法律支撐。

新修訂的環境保護法增設專章規定了信息公開和公眾參與的相關條文。其中明確公民享有環境知情權、參與權和監督權。新法要求，各級政府、環保部門要公開環境信息，及時發布環境違法企業名單；企業環境違法信息記入社會誠信檔案，排污單位必須公開自身環境信息。

1.6億環境公益訴訟案件折射環境公益訴訟新發展

2014年12月4日和12月16日，江蘇省高級法院院長許前飛出任審判長，二審開庭審理江蘇常隆農化有限公司等6家公司涉嫌污染環境的民事公益訴訟案。12月30日，江蘇省高級法院正式宣判：維持一審法院原判，判決常隆公司等6家化工企業從判決當天起30日內，將1.6億余元支付到泰州市環保公益金專用賬。

該案從一審判決之后到二審，一直引起社會的極大關注，入選2014年全國十大民事案件。

對于該案，中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發給予很高的評價，他認為，“泰州環境公益訴訟案的判決，必然會成為環境侵權訴訟新常態的先導。社會各界期待著泰州環境公益訴訟案判決的示范效應，盼望我國環境侵權訴訟新常態的盡快呈現。”

同時，該案二審中曾出現三大爭議焦點：即泰州市環保聯合會是否具備提起環境民事公益訴訟的原告資格；上訴人和原審被告處分涉案副產酸的行為和環境損害結果之間是否存在因果關系；損害結果如何認定，是否存在著需要修復的環境損害，修復費用的計算方法是否適當等。

這些爭議焦點，在新修訂的環境保護法和最高法院環境民事公益訴訟的司法解釋中，能找到相應的答案和解決思路。

誰能提起環境公益訴訟

泰州環境公益訴訟案的二審判決書顯示，泰州市環保聯合會依據現行法律規定提起訴訟，具備環境民事公益訴訟的原告資格。《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。泰州市環保聯合會經泰州市民政局核準成立，并以提供環境決策建議、維護公眾環境權益、開展環境宣傳教育、政策技術咨詢服務為其業務范圍，屬于依法成立的專門從事環境保護公益活動的社會組織，有權提起環境民事公益訴訟。雖然修訂后的《中華人民共和國環境保護法》第58條對環境民事公益訴訟主體資格范圍作出了新的規定，但該法至本判決作出之日尚未生效，不適用本案。

誰有資格提起環境公益訴訟（原告資格），是環境民事公益訴訟的核心問題。十幾年來，我國環境公益訴訟的遲緩發展，主體問題沒有解決，是最大的障礙。

根據媒體報道，我國的環境公益訴訟從2000年左右開始到2013年，大約只有50多件。提起公益訴訟的原告，絕大部分是行政機關和檢察機關；環保組織提起的公益訴訟比較少，實際上只有中華環保聯合會、自然之友、貴陽公眾環境教育中心和重慶市綠色志愿者聯合會四家組織，以原告的身份提起過訴訟，占全國7000多家環保組織的萬分之五。

2013年1月1日，修訂后的民事訴訟法生效，首次設置環境公益訴訟有關條款。然而，在此后一段時間里，由于相關法律沒有明確規定究竟誰能成為環境公益訴訟原告，使得法律缺乏可操作性，環保民間組織提起的訴訟很難立案，即使有半官方背景的中華環保聯合會，其在2013年提起的8起環境公益訴訟，全被拒絕受理。

新修訂的環境保護法特別授權符合條件的社會組織可以提起環境公益訴訟，具體有四個條件，即：在設區的市級以上的民政部門注冊登記，專門從事環境保護公益事業，已設立5年以上，近5年內無違法記錄。

據民政部官員介紹，截至目前，在各級民政部門登記的生態環保類社會組織約7000個，符合環保法及司法解釋可提起環境民事公益訴訟的，大概有700多個，主要分布在野生動植物保護、水資源保護、沙漠化治理等方面。

最高法院及時出臺《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，為環境公益訴訟的實施提供了制度保障。對于社會組織的原告資格，司法解釋第2條規定：“依照法律、法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等，可以認定為環境保護法第五十八條規定的社會組織。”根據現有行政法規，在民政部門登記的非營利性社會組織只有社會團體、民辦非企業單位以及基金會三種類型。最高法院新聞發言人孫軍工表示，該司法解釋沒有將社會組織限定在上述三種類型，而是保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規或地方性法規拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環境民事公益訴訟。這樣做的目的，是使依法運行并且具備維護環境公共利益能力的社會組織能夠參與到環境民事公益訴訟中來，從而確保訴訟的質量和效率。司法解釋第4條、第5條對主體資格要件作了進一步的明確，“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為環境保護法第五十八條規定的‘專門從事環境保護公益活動’，社會組織在提起訴訟前五年內未因從事業務活動違反法律、法規的規定受過行政、刑事處罰的，可以認定為環境保護法第五十八條規定的‘無違法記錄’。” 司法解釋對社會組織提起訴訟的地域范圍未加限制，而且情節輕微的違規行為、社會組織成員以及法定代表人個人的違法行為不影響社會組織提起訴訟。

前文提到，在之前提起的環境民事公益訴訟中，地方檢察機關是作為支持訴訟者或直接作為原告提起訴訟。如這起泰州環境公益訴訟案件中，泰州市環保聯合會作為民事公益訴訟原告，泰州市檢察院作為支持起訴機關，起訴6家企業。在二審中，江蘇省檢察院副檢察長發表了出庭意見，履行法律監督職責。

最高法院司法解釋規定，檢察機關、負有環境保護監督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業事業單位依據民事訴訟法第15條的規定，可以支持社會組織提起公益訴訟。但除了“提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式”，司法解釋并未詳細規定支持起訴的方式。2015年1月1日，自然之友等提起的環保法修訂后的首例環境公益訴訟案件中，福建南平市人民檢察院是支持起訴單位。新環保法以及最高司法解釋出臺后，是否有檢察機關作為原告對污染企業提起民事公益訴訟，尚有待觀察。

不過檢察機關提起行政公益訴訟，倒是有了“試水”之舉。2014年10月20日，貴州省金沙縣檢察院的一紙訴狀將金沙縣環保局告上了法院，請求判令金沙縣環保局依法履行處罰職責，環保局進行處罰后，檢察院撤訴，得到法院準許。這是我國首例由檢察機關提起的行政公益訴訟。有專家認為，這種“官告官”的檢察機關提起的行政公益訴訟制度，是通過環境行政公益訴訟倒逼行政執法，是完善檢察機關行使監督權的法律制度，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。在2015年1月21日召開的全國檢察長會議上，最高檢強調，要穩步探索檢察機關提起行政公益訴訟重點改革任務。

環境污染的因果關系、舉證與生態修復費用

在泰州環境公益訴訟這起案件中，涉及水體污染，被告辯稱其處置廢酸行為與水體污染損害結果之間不存在因果關系，法庭最后沒有支持這一辯護。二審判決認為，上訴人與原審被告在明知副產酸極有可能被非法傾倒情況下，卻對此持放任態度，其向并不具備副產酸處置能力和資質的企業銷售副產酸，應視為是一種在防范污染物對環境污染損害上的不作為，該不作為與環境污染損害結果之間存在法律上的因果關系。

那么，最高法院司法解釋對此有何規定呢？

最高法院環境資源庭負責人在新聞發布會上指出，一般民事訴訟都是誰主張、誰舉證，但是環境公益訴訟中，原被告的舉證能力相差比較大，因此，在這種特殊的環境民事訴訟中，不管是公益訴訟還是私益訴訟，都不要求原告一定要具備四個條件（侵權行為、有侵害后果、行為和后果之間有因果關系、行為人主觀上還得有過錯）。尤其是因果關系的問題，因果關系是采取了舉證責任倒置的規定，原告僅僅要證明有侵權的行為，有侵權的后果；至于因果關系是不是存在，這個主要由被告舉證證明，如果被告要免除自己的責任，要證明其的行為跟損害沒有關系。司法解釋第13條規定，原告請求被告提供其排放的主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況以及防治污染設施的建設和運行情況等環境信息，法律、法規、規章規定被告應當持有或者有證據證明被告持有而拒不提供，如果原告主張相關事實不利于被告的，人民法院可以推定該主張成立。

泰州環境公益訴訟中，原告是在技術機構和環保行政部門的支持下獲得了能夠證明水體污染的證據的，如地方環境監測站提供了監測樣本數據，環境科學學會提供了評估鑒定性質的技術報告，大學的環境學教授作為專家輔助人出庭，就環境生態專業方面的技術性問題進行說明和解釋。泰興市、泰州市、江蘇省幾級環保部門及所屬監測機構，在水質監測和基數認定方面都給予原告有力支持。這些做法完全符合環境案件的技術性特點，體現出環境司法的專業性特征。

最高法院司法解釋，也對此有相應的規定。該司法解釋第14條、15條規定，人民法院認為必要的，應當調查收集證據。對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定。當事人申請通知有專門知識的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關系、生態環境修復方式、生態環境修復費用以及生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失等專門性問題提出意見的，人民法院可以準許。此類專家意見經過法庭的質證后，可以作為認定事實的根據。

泰州環境公益訴訟判決6家被告企業賠償1.6億元，用于環境修復。法院對于環境修復巨額費用的支持，也是該案被關注的重要因素。

環保部官員指出，污染物質進入環境后，會發生化學、生物等反應和變化，水體和大氣的污染既有區域性，也有流動性。環境遭受污染破壞之后，損害評估、修復費用的分析和認定，具有很強的專業性和不確定性。這就要求環境損害評估必須遵循一定的規范。近年來，環保部一直在組織研究環境損害評估，在借鑒國外經驗的基礎上提出了。該案的修復費用的計算，即為按照環保部推薦的環境損害評估規范和計算方法算出來的虛擬治理成本。

最高法院司法解釋對此亦有相應規定。該解釋第20條、23條規定，原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式。人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。

此外，最高法院司法解釋還就同意污染環境事件中允許私益訴訟原告“搭便車”，生態環境修復費用的使用，環保組織通過訴訟獲益的應該如何規制等等作了詳細的規定，具有很強的操作性。

通過結合案例的解讀，我們看到環境訴訟已經有了立法和司法兩個層面的法律規定、制度保障的支持。隨著最高法院環境資源審判庭的成立以及地方法院環境資源審判機構的增加，加上檢察院環境公益訴訟的擴展以及環境公益訴訟基金的設立，我們有理由相信，包括環境公益訴訟在內的環境保護訴訟的春天真的是來臨了。

（本文系本刊與《環境與生活》合辦欄目“環境法庭”供稿）

責任編輯/唐明