國家與社會：構建何種治理秩序？

賈玉嬌

摘要：社會管理作為源于中國社會結構變遷的時代命題，開啟了新歷史發展條件下國家與社會關系的重塑進程。中國社會管理理論研究可以提煉為兩大研究范式：社會治理范式和國家治理范式，其中前者是以國家和社會的二元分野為理論假設，揭示國家和社會之間的張力關系，推動社會與國家平等基礎上的合作共治；基于中國復雜國情對“強國家”需要的傳統與現實，后者強調在多元主義框架中實現國家對社會的控制，它所要解決的核心問題是如何在政府的控制與引導下實現社會與政府共治。分析既有理論研究集中反映出來的問題取向和不足之處，可以為政府進行社會治理體制改革與機制創新提供理論參考及支持。

關鍵詞：社會治理；國家治理；社會管理；頂層設計

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2014）08-0078-08

社會管理作為源于中國社會結構變遷的時代命題，不僅為中國本土社會學的理論創新提供契機，具體闡釋與更加豐富了“中國經驗”與“中國模式”，而且還成為化解社會矛盾，實現社會穩定、有序的制度工具，成為指導與推進中國社會轉型的重大戰略，必將對新歷史發展階段中的國家與社會關系重塑，以及社會主義民主政治制度產生深遠影響。在中共中央的倡導與推動下，社會各界都參與到這場創新社會管理的改革浪潮中來。學術界、政界和新聞界紛紛從各自的角度對社會管理創新進行了理論考量與實踐摸索。數量龐大的研究成果堅實了中國社會管理創新的理論基礎。但由于受選擇性接納西方主流思想傳統與對中國社會轉型所持的價值立場的影響，在構建何種國家一社會關系問題上存有爭議。基于此，本文將在思考和總結中國社會管理理論研究的基礎上，理清和反思社會管理研究范式下的國家與社會關系，提出既有理論模型集中反映出來的問題取向和不足之處，從而為政府進行社會治理體制改革與機制創新提供理論支持。

一、社會管理的定義及頂層設計的提出

自黨的十七大以后，“社會建設”和“社會管理”在中國社會主義事業發展的總體布局中日益占據重要地位。然而，對于何謂社會管理，學者們的觀點莫衷一是。由于“社會”這一概念具有較大的理論張力與討論空間，所以學者們在把握“社會管理”時，習慣上從“廣義”和“狹義”兩個維度來進行闡釋。簡單說來，廣義的社會管理與廣義的社會相對應，指的是對全部社會內容的管理，而狹義的社會管理則特指對社會子系統、社會部門或第三部門的管理。對社會管理進行上述理論加工，既揭示出了社會管理作為一個與人類社會變遷相伴生的學術命題，也有利于推進社會管理“科學化”。但是，如果就此將“社會管理”泛化為一般性的學術問題，就會忽略掉現階段語境下它所具有的歷史特征和時代意義，而這恰恰是社會管理作為中國特有的公共管理實踐的根本所在。從這個意義上講，社會管理本身就具有創新性。

“頂層設計”作為政治綱領首次出現在十七屆五中全會。后在“十二五”規劃中，黨中央重申了對改革各項事業進行頂層設計與總體規劃的要求。它的提出標志著以改革開放為歷史轉折點的、具有中國特色的社會主義建設事業開始步入成熟發展時期。這是因為，在改革開放初期，由于社會主義市場經濟體制的實踐并無先例，所以中國只能在沒有經驗和規律可循的背景下，邊探索、邊改革、邊積累、邊創新。在這種“試錯型”的改革推進過程中，社會管理實踐多帶有“實驗”色彩。為充分發揮基層治理智慧，中央政府往往對社會發展事業做出原則上的規定，這在給地方留有因地制宜空間的同時，也產生了較為普遍的“彈皮筋兒”現象，導致中國公共事業發展整體水平不高且地方差異明顯。為避免由于缺乏總體性規劃而導致社會管理戰略不能整體、高效、協調地向前推進，同時也為了增強人們對政府治理的信心，對社會管理進行頂層設計是十分必要的。此外，在經歷三十余年的發展積淀后，中國模式的基礎越發堅實，各種社會問題及其背后的深層矛盾日益明確，中國共產黨的執政能力更加成熟，中國人文和社會科學的理論自覺能力更強，所以現階段中國有能力完成頂層設計這一宏偉目標，為中國社會轉型順利推進保駕護航。

隨著我國社會管理事業發展的不斷深入，黨的十八屆三中全會中提出社會治理。如何實現社會管理向社會治理的轉化，需要對近十年來的社會管理理論研究進行深入、系統的梳理，并在此基礎上分析既有理論體系存在的問題和不足。換言之，在理解和定位社會治理及頂層設計時，應當在總結既有社會管理理論研究的基礎上，重新審視中國改革開放以來不斷累積形成的社會問題、社會矛盾、社會沖突以及由此所產生的對社會秩序的影響，立足于現階段中國社會矛盾形成的社會背景和深層根源。

二、社會管理研究的兩大范式

總的說來，學者們是在“國家一社會”的二元分析框架中來展開社會管理研究的。由于當代中國社會發生了一場空前巨變，使得“國家一社會”關系面對從未有過的實踐背景，在接受新的社會現實拷問的過程中，社會管理體系的建構過程即為具有中國特色且順應時代發展需求的“國家一社會”關系的重塑過程。簡單說來，可將西方“國家一社會”理論的源頭劃分為洛克式的“社會先于國家”或“社會外于國家”傳統和黑格爾式的“國家高于社會”傳統。受其影響，可以整理出兩條理論發展脈絡：一個是以國家和社會的二元分野為理論假設，闡述國家和社會之間的張力關系；另一個是在國家與社會的“粘合”的狀態中，展開權力爭奪與讓渡的研究。受此影響，中國社會管理理論研究形成兩大研究范式，即社會治理范式和國家治理范式。

（一）社會治理范式

在探討如何在新的社會變遷背景下實現中國社會管理創新這一問題時，學者們不禁將視野投向了西方，以求在現代性使各國社會變遷產生共性社會問題的背景下，尋找外部理論支持與幫助。由此，市民社會理論、治理理論、新公共管理理論等紛紛引入，成為中國社會管理研究的重要理論來源。下面筆者對這三種理論做一個簡要的述評。

具體說來，“市民社會”理論強調國家與社會的對立，它是由奧斯特加德（Clemens StubbeOstergaar）在1989年以后率先使用，借此表述“市民社會反抗國家的理論模式”，并以此解釋這一時期的政治實踐。這一理論的引入與中國市場經濟發育下市民社會的“未意圖的擴展”密切相關，并由此引發了一場關于中國國家一社會關系的熱烈討論。在鄧正來等人的推動下，從20世紀90年代初期起，“市民社會”理論開始成為分析中國社會結構變遷的主流范式。同時，一場國家主義神話的消解工作也就此展開。此后，大量關于市民社會的研究不斷涌現，“第三部門理論”隨之形成。但是，隨著研究的不斷深入，市民社會理論中國化所面臨的深層解釋困境變得日益清晰起來，即中國并不存在“不受制于權力支配的自由社團”。此外，大多數研究仍處于個案研究式的“局部觀察階段”。為走出市民社會理論的當代中國困境，康曉光、鄧正來等人從新的研究視角探索市民社會理論的出路。同時，立足馬克思主義立場的沈原等人繼承了波蘭尼的“能動社會”與葛蘭西的“公民社會”的理論觀點，指出轉型中國面臨同時生產這兩種社會的緊迫任務，從而在整體性意義上指出了中國市民社會的發育路徑。endprint

“治理”（governance）和“善治”（good governance）理論作為經濟市場化和政治民主化作用于社會治理結構的理論回應，成為流行于21世紀的國際社會科學的前沿理論之一。這一理論的核心觀點指出政府和市場都存在失靈現象，所以傳統社會的“單中心治理”模式往往是導致社會失序產生的深層原因。因此，只有實現社會治理主體多元化及其合作結構的達成，才能確保社會協調運行。由此可知，治理理論崇尚自發性的“多中心秩序”，強調第三部門或公民社會在社會治理結構中的重要作用。在此種理論的指導下，中國政府通過不斷推進自身職能轉變來實現社會治理結構向“善治”轉化。然而，現在還很難回答中國距離“善治”還有多遠。

新公共管理理論產生廣泛影響起于20世紀80年代。在這一時期全球“新公共管理運動”浪潮的席卷下，各國的政府存在形式、國家和社會角色、治理結構和權力分配等都發生了深刻的變革。這一理論主張政府不再是唯一的公共產品供給者，政府與公眾的關系不再是支配與被支配關系，而是轉變為服務提供者和接受者的關系。此外，還主張優化政府職能，綜合考慮行政管理的效率和成本，并以此確定政府規模。受此影響，自20世紀90年代以來，中國政府的行政管理體制改革持續推進，政府角色逐漸由“劃槳者”向“掌舵者”轉變，由公共權力的掌管者向服務者轉變。而且，直到今天這場變革還在繼續。

之所以把上述三種理論捏合在一處，是因為它們都以國家與社會的分野為理論前提，都以在推動社會與國家平等的基礎上實現合作共治為理論旨趣。此外，這三個理論還存在密切的內部關聯，即市民社會理論聚焦分析的社會的外部性、獨立性、抗爭性和自治性為社會治理理論主張的“多中心治理”格局奠定結構性基礎，而社會治理理論強調的發展第三部門和培育社會資本的觀點，為新公共管理理論主張推動政府與社會角色轉換提供結構性前提。然而，上述三種理論分別是從社會學、政治學和公共管理學等學科視閾對新歷史條件下的國家與社會關系進行不同考量后所得出的理論產物，所以市民社會理論更強調社會的能動性，治理理論致力于保持多元治理主體之間平衡關系的達成，而新公共管理理論則更傾向于政府在推動社會治理結構轉型過程中的主動性。因此，即便是在這一范式內部，學者們對社會管理的理解與設計也會有所差異。

在論及社會管理主體這一問題時，學者們的觀點大體上可分為兩種：一是社會管理主體多元論。持這一觀點的學者認為在由中國社會轉型所釋放出來的社會發育空間中，社會結構迅速分化，社會群體的權利意識和利益訴求日益增強，使得在正統的國家權力體系之外，形成了諸多新的權力主體，如公司企業、社區組織、其他非營利性組織、轄區單位和居民等。因此主張社會管理必然需要其他社會主體的參與。二是社會管理主體二元論。基于對社會的狹義理解，這一觀點將社會組織或公民組織作為政府之外的治理主體，強調二者應該進行合作管理，即政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規范和調節，而社會組織則應當發揮自主性和自治性功能，對社會進行自我管理。在闡述不同社會管理主體關系時，學者們多借用“伙伴關系”來表達多中心共治格局的關系特征。

在構建社會管理的理念、目標、任務和實現路徑時，大多數學者是按照“治理”的思路來進行設計的。其中，社會管理理念是統攝社會管理的精神內核和價值基礎，確定何種理念就意味著給中國社會管理創新定下了何種基調。對此，雖然學者們的提法有所不同，如積極的社會管理、發展型的社會管理、社會本位的社會管理、社會利益最大化的社會管理，等等，但是它們的共同之處是都在不同程度上表明了中國社會管理理念的社會權利轉向，勾勒出了一幅公平、公正社會的建設藍圖。在此理念的指引下，學者們將社會管理的目標定位為在人本化、服務型政府的推動下，釋放國家發展的社會能量，努力向“善治”邁進，從而解放社會活力，最終實現社會有序、良性運行。這就給社會管理提出了新的任務要求，即加強社區建設，促進社會組織發展，進一步明確社會管理在滿足社會公眾需求、協調利益沖突、化解社會矛盾、規避社會風險等方面的任務指向。在實現路徑的設計上，學者們有著不同的傾向。一部分學者提出“參與式管理”，主張自下而上地進行社會管理格局的重塑，指出培育社會自組織能力和發展社會資本是推動社會管理格局轉型的根本。換言之，只有當人們能通過各種自組織的形式來追求、維護自己的利益，同時實現自我教育、自我約束、自我管理的時候，社會秩序的內生機制才能實現。同時，這必然推動政府向法律的執行者及秩序的維護者等角色回歸。此外，還有一些學者鑒于中國社會發育水平不高的現實，指出在推動多元治理主體合作共治的過程中，應發揮政府的主導作用。然而，與國家治理不同，政府會隨著社會自治能力的提高而逐步撤出。

在討論社會管理體制時，學者們分別從內涵、改革的原則、導向和路徑等方面做出了闡述，所達成的理論共識是社會管理體制改革應該以社會權利為導向，以治理理論為基礎，以有限政府和服務政府為組織保障，以法治為依托，以建成具有中國特色的社會主義現代化的社會管理體制為目標②。在總結和構建社會管理體制模型時，一部分學者提出在社會自治、合作網絡的作用下，具有獨立性、共生性和利益表達能力的利益群體之間的互動是充足且有序的，并與政府形成平等和相互支持的關系。還有一部分學者提出：本著黨委堅持方向管理，政府完善公共管理，企業改進民主管理，社會組織自我管理，公民積極參與管理的原則，實現政府與其他治理主體之間的良性互動、功能互補和合作管理。

（二）國家治理范式

由于市民社會理論的某些假設具有明顯的西方特征，如公共領域和私人領域界限分明與私人領域內部結構具有市場化傾向等，所以從這一理論引入以來就存在缺乏現實基礎的問題⑤。雖然在一些學者的努力下，市民社會理論的中國本土化進程不斷向前推進，但是市民社會論者在對社會空間向自由多元主義方向拓展持有樂觀態度的同時，不得不面對中國國家與社會關系復雜的嚴峻現實。與市民社會的理論前提與解釋框架不同，在合作主義（corporatism）提供的國家與社會關系模型中，基于社會組織的自主活動難以形成一個對各個集團都公正的政策結果的事實，國家的力量得以強化。然而，與國家主義不同，合作主義是在多元主義框架中實現國家對社會的控制，國家與社會之間的“合法性”交換成為二者達成合作與國家對社會實現控制的前提條件。因此，合作主義是具有理想色彩的社會自發秩序與必要的國家權威相結合的產物，是實現治理與統治雙重目標的最佳模型，因此得到世界諸多國家的認可。endprint

這一理論范式的引入源于西方學者對社會主義政治體制所具有的穩定性和包容性的探討和認識。例如，Mayfair Yang對中國企業內部常規的社會合作體制的研究，Margaret Pearson對合資企業生存和發展的國家制約性研究，許慧文的“地方性國家法團主義”研究，裴敏欣的“國家法團組織”研究，古德斯坦對中國社會轉型中的法團主義模式研究，昂格爾和陳佩華對中國改革開放以來“國營企業工會的雙重角色”的研究與“社會主義的社會法團主義”研究，等等。后來，一些大陸學者基于中國經驗的特殊性發展了這一理論范式，并將其應用于對中國社會轉型以來國家與社會關系的分析中，指出與其他外來理論相比，這是最適合中國強國家、弱社會傳統的理論范式了。這一理論吸引了大量學者對其進行中國本土化的闡釋與發展，表明它對中國學者的提問方式與分析路徑產生重要影響，并由此成為分析與解決中國社會問題的一個重要范式。需要指出的是，在由國家合作主義和社會合作主義作為兩極的國家與社會關系的譜系中，中國更接近于國家合作主義，即通過社會參與政府治理以達到強化政府控制社會組織的目標。基于中國復雜的國情對“強國家”需要的傳統與現實，合作主義中國化所要解決的核心問題是如何在政府的控制與引導下實現社會與政府共治。故而，本文使用“國家治理”這一表述形式。

在這一范式下，中國社會管理研究呈現出以下特點。首先，就社會管理的主體而言，雖然同樣主張多元主體參與，但并非是多中心治理，而是基于政府主導治理秩序建構的理念，強調通過政府轉型和制度重塑，突破國家與社會之間“零和博弈”的困境，力圖實現國家與社會的雙贏。換言之，政府自身建設和規制成為國家和社會共治關系新格局形成的關鍵。對此，存在兩種代表性的觀點，一是主張由全能型政府向能促型政府（enabling govern）轉型，實現國家和社會之間相互增權（mutual empowerment），從而形成一個國家行政能力強大、社會組織富有活力的強國家一強社會的社會管理主體格局，以順應自20世紀90年代以來東亞公民社會取得長足進步的趨勢。二是以俞可平為代表的創新型政府理論，主張通過合理的制度創新以應對日益發展的市民社會，增強黨和政府駕馭社會主義市場經濟、發展社會主義民主政治和維護社會穩定的能力。同時，在政府的支持、引導與規制下實現社會發育。與具有深厚“社會”傳統的西方國家不同，中國的社會始終處于國家力量的覆蓋之下。雖然市場經濟內生了市民社會，但是由于中國社會組織的先天不足導致其對國家具有較強的依賴性。這表明中國社會組織還遠遠未達到能夠與國家合作共治的發育水平，所以一旦國家退出，就會形成“國退”而“民未進”的公共性“真空”。為此，“國家治理范式”強調政府的“退場”是為了更加合理和強有力的“出場”，政府對社會組織的“放松”管制是為了更加科學、有效地掌控和引導社會發展動向。

其次，就社會管理的理念、目標、任務和實現路徑來看，“包容”與“合作”成為這一范式下社會管理理念的關鍵詞。與前一種范式相似，它也以權力的適度分化作為社會管理創新轉向的基礎⑧，但是與前者不同的是，它更突出國家理性和治理能力，即通過國家超越“價值增值的增長”及財富增長的發展觀，并形成維系與社會之間互相滲透關系的制度，從而以“合作”的形式將社會包容進國家控制體系中來。然而，如何合理確定國家政治權力體系的開放程度成為難點。就社會管理的目標而言，其總體性目標與前一范式相同，都是為了提高社會公平，實現社會和諧，推動社會穩定由表面向實質轉化，但是在具體目標上二者有所不同。具體說來，國家治理范式更加強調治理形式下的社會控制，而社會治理范式則更加強調社會自治。為實現上述目標，有的學者指出社會管理的重點應集中于政府創新，如提升政府的軟行政能力，進行柔性社會管理等，還有的學者指出通過不斷完善社會整合、監督和利益協調等機制以提高和強化政府治理能力，從而有效規避或控制社會不穩定因素。在論及社會管理的實踐路徑時，可將學者們的觀點分為以下三種：一是主張利用現代科技進步成果，實現國家治理手段的技術化、現代化，從而提升國家治理能力。具體說來，通過運用社會物理學理論，建立各類社會指標體系，將社會管理定量化、科學化，例如，預警預控管理體系、前饋控制機制、社會穩定預警機制等。然而如何對非物化的社會現象進行深入的定性分析和健全測量非物化現象的操作系統，成為構建信度和效度均令人滿意的指標體系的重點和難點。二是基于對當前中國社會管理進路與缺陷的分析，提出國家權威在資源配置和手段性社會沖突引導方面的重要作用，同時指出連接國家與個體之間的中介組織對于保持國家權威所具有的意義。第三種觀點是在將技術治理和權威治理相結合的基礎上，提出“項目制”的社會管理實踐路徑。它不僅是一種管理體制，還是使體制運轉起來的機制，能夠在提高各級政府公共服務水平、調和中央和地方利益矛盾，以及協調社會發展和經濟發展關系方面發揮作用。然而，“項目制”本身卻存在這樣一個悖論，即一旦權威治理和技術治理完全有效地結合起來，它就會培育出將技術、資本、信息和權力壟斷于一身的“利維坦”。

在討論社會管理體制時，一些學者認為應著手構建黨、政府和各類社會組織健康、有序、合作的社會管理格局。何增科將其凝練為“一核多元”、共建共治，“一核”是指各級黨委，“多元”是指處于決策樞紐和責任主體地位的各級政權組織、在提供社會服務和培育社會組織方面發揮重要作用的各類公司企業，以及社會組織和公民。還有的學者指出應當通過政府主導，自上而下地進行政府和社會協同關系的建構，從而實現社會管理資源整合和創新。

三、構建何種治理秩序？

由上述分析可知，學者們力圖將市民社會和合作主義解釋模型與中國本土的政治、社會、文化傳統和當代特征相結合，發展出具有中國特色的社會管理理論范式。具體說來，社會治理范式所要達成的理想治理格局是政府和社會邊界清晰、地位平等的“伙伴關系”，而國家治理范式提供的是一幅“嵌入式”的政府和社會權力平衡的圖景。通過分析學者們的研究偏好可知，學者們更傾向于將中國社會管理創新置于國家與社會相分離的二元分析框架中來展開討論，換言之，他們更青睞于社會治理所提供的創新思路。與之相比，雖然合作主義與中國強國家的政治傳統更具契合性，但是由于合作主義在中國產生影響的時間尚短，其解釋效力還處于實驗之中。所以，有學者對今后能否由中國這一特殊案例發展出與施密特（Sohmitter）設計的模型不同的合作主義模型持不確定態度。

二者的共同之處在于都是對社會管理主體地位橫向平衡的表述，而且都有賴于社會發育水平的提高。然而，這兩種理論都遇到了中國本土化的難題。首先，市民社會理論在中國面臨的深層解釋困境在于國家與社會并非是二元對立，國家依然掌握著對社會的控制，國家權力沒有退出，中國沒有完全實現國退民進。換言之，中國并不存在市民社會形成的結構性前提。因此，無論是從社會/政治的傳統，還是從當下社會/政治的現實來看，這一理論都難以適應中國。其次，與立足于政府與社會分立的市民社會理論不同，合作主義展現出來的是一幅政治與社會之間權力讓渡與合作的圖景。根據二者權力讓渡的程度和合作的形式，可以畫出一條以社會合作主義和國家合作主義為兩個端點的波譜，其間連續散布著不同的合作主義模式。正因為如此，在超越左與右的政治努力下，合作主義成為一條易于被各國接受的政治道路。雖然一些研究表明國家合作主義更為貼近中國現實，但是有學者指出這一理論仍有待進一步的考量。換言之，保證合作達成的“結構”與制度是否已經具備？這對于回答上述兩種理論范式的中國化是作為一種暫時性的現象，還是一種具有政治整合意義的制度模式是十分重要的。

對此，學者們的觀點不一。一派觀點認為中國社會階層已向階級轉向，階級意識已經形成，而且整體行動能力達到一定水平；另一派觀點則認為中國階級在再生產的過程中被既有的制度與體制所分割，階級內部分化嚴重，跨階層的聚合體已經形成，社會結構呈現出異質性內聚的特征。無論中國社會是否已經具有整合意義，一個不可忽視的事實是由于社會長期被控制在國家之下，以及在改革開放之初社會建設的邊緣地位，使得中國社會管理格局在經歷從單位制時期國家覆蓋社會和市場，到改革開放時期政企社分開的轉變過程中，出現了嚴重的社會管理主體失衡。這集中體現在社會力量薄弱且處于政府管理和控制之下。由此可見，無論哪種理論范式的最終兌現都離不開社會組織的發育。

鑒于上述兩種范式均存在不足，以及中國復雜的國情基礎與現實需求，應將上述兩種范式相結合，形成具有多層架構且能夠實現多元主體橫向和縱向關系協調的復合型社會治理范式，從而實現國家治理和社會治理的相輔相成、相得益彰，即社會治理水平成為國家治理能力的集中體現，國家治理水平成為社會治理的一個重要的保障性前提。

（責任編輯：薛立勇）endprint