美經驗可借鑒無法復制

○ 文／郝 琦

美經驗可借鑒無法復制

○ 文／郝 琦

“競爭-合作”的開發體制促進了技術創新，是美國頁巖氣產業革命成功的根本，但我國現階段無法復制。

近年來，我國非常重視頁巖氣的產業發展，目前已初步形成“獨立礦種、一級礦權、兩級管理、多元參與”的體制機制，市場化水平有了一定提升。盡管如此，我國頁巖氣的發展仍存在開發成本過高和市場化程度較低等問題，發展路徑過于依賴政策優惠和國家補貼。根據美國頁巖氣商業化成功的經驗和產業經濟學中的一般規律：政策和補貼能在短期內幫助企業“解燃眉之急”，但并不能支持新興產業擁有持續自我發展能力；加快我國頁巖氣的發展，歸根結底要實現產業創新，激勵企業依靠市場實現技術和經濟上的突破并獲取盈利。因此，有必要系統梳理美國頁巖氣的產業發展經驗，并結合我國油氣市場發展實際，切實促進我國頁巖氣產業持續健康發展。

美頁巖氣的發展經驗

美國政府長期重視能源產業的發展戰略，能源部下設多個如國家石油委員會的獨立能源咨詢機構，直接向能源部長提供極具參考價值的戰略建議和能源行業的最新發展動態。一方面，獨立存在的咨詢專家委員會保障了美國能源產業發展戰略制定的客觀性，始終圍繞能源獨立和能源多元化進行，不為短期內政府的政治利益和企業的經濟利益所左右。以國家石油委員會為例，該委員會于2007年7月的咨詢年報中指出：受國內供給限制，美國在未來將更加依賴LNG進口，建議加強LNG產業建設；僅兩年后，該委員會在2009年和2011年咨詢年報中已及時修正對美國能源產業的預判，建議大力發展國內頁巖氣和頁巖油產業。另一方面，對能源行業發展動態的密切關注使美國對新的能源種類及其開發技術有較為超前的認識，有利于制定具有前瞻性的產業發展戰略。譬如，美國歷史上第一次商業化開采頁巖氣的時間為1821年，但頁巖氣產業實際“井噴”式發展出現在2005年以后。在這100多年里內美國一直長期堅持研發先進的頁巖氣開發技術和完善天然氣的市場化運營模式并最終取得突破。BP能源統計數據顯示，2009年美國天然氣產量5840億立方米，首次超過俄羅斯的5277億立方米成為全球第一大生產國。

“競爭-合作”的開發體制促進了技術創新，是美國頁巖氣產業革命成功的根本。該體系由兩個方面組成。一是完善的產權制度，有助于參與頁巖氣開發的各個相關方（勘探公司、開發企業、土地所有者、礦權擁有者）責、權、利劃分清晰，建立合理的行業準入和退出機制；二是成熟的市場運營體系，保障各個市場參與者激勵充分、競爭與合作自由，吸引了大批油田服務公司（例如物探公司、鉆井公司）、技術研發機構和金融企業等共同參與并實現高效率的產業分工體系，并帶動了管網等基礎設施得到大發展。

完善的產權和成熟的市場制度使企業家精神得到充分發揮，一大批中小公司在不進則退、優勝劣汰的市場競爭中成為技術創新和商業化的主力：從事頁巖氣開發某一環節的中小企業在完成其開發或服務并收回利潤后，可以將項目轉讓，后續工作由下一個環節的中小企業代替，在勘探、開發項目各個階段的過渡上形成無縫銜接。在這種充分“競爭-合作”的開發體制下，頁巖氣開發單個環節投入小、作業周期短、資金回收快、資本效率高，能夠最大程度上激發中小企業的參與和技術創新熱情。

在美國頁巖氣的整個產業鏈中，產業的規模化發展是實現資源商業化的重要環節。

一方面，在中小型企業通過“競爭-合作”的開發體制實現技術突破和初步商業化以后，由于資本和運營能力上的限制，頁巖氣的產業規模化發展需要大企業長期運營經驗和巨額投資的支持。開放的市場化運營使美國大型油氣生產企業可以通過參股、并購擁有頁巖氣區塊，核心開發技術甚至整個中小型頁巖氣公司，能夠利用資本和市場實力進行資源整合，提高整個產業的生產效率，進一步降低單位生產成本，使頁巖氣市場價格更具競爭力。

另一方面，從頁巖氣井口到用戶之間通暢的市場化輸送渠道，同樣保障了產業的規模化發展。在美國歷史上，聯邦政府對天然氣價格的管制曾導致上世紀70年代的“氣荒”和80年代的產量過剩。為保障供氣安全并減少輸送成本，美國聯邦能源管理委員會等監管機關出臺《天然氣政策法案》、聯邦能源管理委員會第380號令、436號令和636號令等一系列法案和法規，將天然氣產業鏈上生產、運輸和分銷三個環節進行市場化拆分，形成獨立的管道公司和天然氣銷售公司；允許管道的第三方進入并強制管道公司公開其服務的有效性信息，下游用戶可以自行選擇供氣商，實現了天然氣從井口到用戶間的輸送路徑最優。

出臺有針對性的政策支持。美國對頁巖氣的產業政策支持主要來自法律法規和財政補貼。法律法規方面，美國沒有針對頁巖氣的專門立法，但是大多數天然氣政策對頁巖氣同樣有效；財政支持方面，美國聯邦政府主要補貼頁巖氣開發的技術研發，近30年來先后投入了60多億美元進行非常規氣勘探開發活動，投入超過10億美元用于培訓和研究，水平鉆井、水力壓裂、隨鉆測井、地質導向鉆井、微地震檢測等頁巖氣開發關鍵技術的突破與率先應用都來自美國。此外，美國共有48個州開發頁巖氣。這些州政府都有各自針對天然氣和頁巖氣的政策和法令，特別是激勵頁巖氣的稅收優惠。事實上，美國政府對頁巖氣的生產過程并沒有提供太多補貼，政策支持更注重針對性：從美國的相關政策演變可以看出，20世紀90年代前，針對不完善的天然氣價格形成機制，政府側重對市場調節的建設和維護，依靠市場而不是優惠措施形成天然氣價格，用市場化的價格調節產量；20世紀90年代之后，在成熟的天然氣市場基礎上，政府則針對頁巖氣等非常規天然氣開發技術上的難題，側重通過政策支持實現技術進步。

一部分經驗值得借鑒

美國的成功經驗充分展示了“競爭-合作”的開發體制和市場化運營對頁巖氣產業的巨大貢獻，但我國現階段無法復制其產業發展模式。首先，我國包括頁巖氣在內的各類油氣市場開放程度較低，現有開發體制中國有大型企業占據絕對主導地位，中石油、中石化和中海油等國有企業基本壟斷了油氣行業的整條產業鏈，“競爭-合作”的產業機制缺乏土壤。其次，相較于美國地表使用權和地下礦權相統一的土地所有權模式，我國頁巖氣礦權由國家通過招標統一分配，二級市場轉讓制度存在交易時間等多重限制條件，也不利于采取“競爭-合作”的產業機制。再次，由于我國獨特的分權與增長驅動方式，經濟制度常與政治制度相互嵌套，油氣行業作為國民經濟中最重要的基礎產業之一，其微觀主體發展頁巖氣的市場行為除了受市場機制影響外，在一定程度上還依賴于我國特有的“發展型地方政府”的發展目標，而國家的頂層戰略設計則對“發展型地方政府”具有決定性影響。因此，美國市場化運營的頁巖氣發展模式在我國現階段同樣難以直接復制。

盡管美國頁巖氣的發展模式在我國現階段難以復制，但成功經驗中仍有相當一部分值得借鑒。一是制定具有前瞻性的能源戰略和能源科技戰略；二是建立適合本國特點的頁巖氣開發產業體制；三是政策支持的針對性；四是運用市場機制實現頁巖氣商業化。

雖然我國從2012年鼓勵符合條件的民營企業投資勘查、開采頁巖氣，但民營企業根本不具備油氣領域的專業背景和技術經驗。 攝影/沈志軍