2015年地方財政改革透視

陳健恒?范陽陽?唐薇

財政部的立法和規定

隨著過去幾年地方政府債務的快速膨脹，加上反腐力度的持續加大和經濟發展模式的轉變，國務院和財政部自2014年以來通過立法來逐步推動地方政府的財政體系改革，希望地方政府財政預算管理更為完善、公開透明，債務增長有序可控，國庫管理效率提高、杜絕腐敗。2014～2015年相關的立法和規定包括：

（1）8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改后的《中華人民共和國預算法》，新《預算法》在預算管理諸多方面取得了重大突破，將自2015年1月1日起施行。（2）9月26日，國務院發布《關于深化預算管理制度改革的決定》，明確提出了下一步深化預算制度改革的指導思想、基本原則和主要措施，為進一步深化預算管理制度改革指明了方向。（3）10月23日，財政部印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，要求各地方政府須對2014年12月31日前尚未清償完畢的債務進行清理甄別，為將政府債務分門別類納入全口徑預算管理奠定基礎。（4）10月28日，財政部發布《關于進一步規范地方國庫資金和財政專戶資金管理的通知》，要求嚴格執行國庫集中收付制度，嚴格控制新增財政對外借款，全面清理整頓存量財政專戶。（5）11月21日，財政部發布《關于完善政府預算體系有關問題的通知》，要求加快完善政府預算體系，加大政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度，加大國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，加強一般公共預算各項資金的統籌使用。（6）11月29日，財政部印發《關于政府和社會資本合作模式（PPP）操作指南（試行）的通知》，對項目識別、準備、采購、執行、移交各環節等操作流程進行了規范。（7）國務院2015年年初下發《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》提出，加強頂層設計，堅持問題導向，使轉移支付制度與事權和支出責任劃分相銜接，逐步推進轉移支付制度改革。

隨著這些改革措施的推動，2015年各級地方政府在財政預算、財政資金管理和債務管理方面也會進行相應的調整，其中有一些變化的影響可能是深遠的。

加大預算統籌力度

根據新《預算法》和《關于深化預算管理制度改革的決定》，要求中央和地方政府加大政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度，加大國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，加強一般公共預算各項資金的統籌使用。

政府預算體系由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算共同組成。四本預算保持完整、獨立并相銜接，全面反映政府收支總量、結構和管理活動。其中，一般公共預算是指原來的公共財政預算，按照新《預算法》要求，更名為一般公共預算。是指政府憑借國家政治權力，以社會管理者身份籌集以稅收為主體的財政收入。地方公共財政收入預算包括：地方本級預算收入、轉移性收入、調入預算穩定調節基金、地方政府債券收入和上年結余收入。地方公共財政支出預算編制內容包括地方本級預算支出、轉移性支出、地方政府債券還本支出、安排預算穩定調節基金、增設預算周轉金和年終結余。政府性基金預算是指對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。

為加大政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度，財政部要求從2015年起將原政府性基金預算中用于提供基本公共服務以及主要用于人員和機構運轉等方面的項目收支轉列一般公共預算，具體包括地方教育附加、文化事業建設費、殘疾人就業保障金、從地方土地出讓收益計提的農田水利建設和教育資金等11項。因此，在新的一年，一般公共預算和政府性基金預算的口徑發生了變化。這些被納入一般公共預算的原政府性基金預算的管理也會更為嚴格。在新口徑中，政府性基金預算中的大頭主要是土地出讓金的收支。

在2015年的財政預算編制中，北京市一般公共預算收入預期4310.0億元，同口徑增長7.0%以上。同時自2015年起將部分政府性基金收入轉列一般公共預算的非稅收入。按照新口徑，全市一般公共預算收入預期4513.5億元，增長12.1%;一般公共預算支出4731.4億元，增長14.9%。由于轉移到一般公共預算中的部分政府性基金收入的增速相對較高，剩余在政府性基金預算中的收入增速會相應下降。北京市政府性基金預算收入預期2058.6億元，同口徑下降34.1%。新口徑政府性基金預算收入預期1855.1億元，下降40.6%（下降較多也跟土地出讓金收入預期下降有關）;政府性基金預算支出1987.5億元，下降21.9%。

上海市也將涉及的7項基金（即地方教育附加、文化事業建設費、殘疾人就業保障金、從地方土地出讓收益計提的農田水利建設和教育資金、水利建設基金、船舶港務費等）轉列一般公共預算。此外，還將新增機動車額度拍賣收入納入一般公共預算管理，專項用于公共交通方面的建設和補貼支出。

從其他省份公布的數據來看，轉列一般公共預算的原政府性基金收入占總的一般公共預算的比重一般在5%以內，占原政府性基金收入的比重一般在5%～10%。

一般轉移支付比重增加

自1994年分稅制財政體制改革之后，中央財政逐步建立并完善轉移支付制度，形成了一般性轉移支付與專項轉移支付相互協調的轉移支付體系。中央對地方的轉移支付已經成為地方財政收入的重要來源。但轉移支付制度也存在著固有的問題。主要的問題出在一般轉移支付和專項轉移支付的比例不合理，專項轉移支付的比重過高。

一般性轉移支付是指中央政府對有財力缺口的地方政府（主要是中西部地區）的補助，地方政府可以按照相關規定統籌安排和使用，主要解決基本公共服務均等化問題。專項轉移支付是指中央政府對承擔委托事務、共同事務的地方政府，給予的具有指定用途的資金補助，以及對應由下級政府承擔的事務給予具有指定用途的獎勵或補助。簡單理解，對于一般性轉移支付來的這筆錢，地方政府可以自由決定如何花，而專項轉移支付卻不可以。2013年一般性轉移支付和專項轉移支付占轉移支付總額比重分別是57.1%和42.9%。

從工作實踐來看，專項轉移支付比例過高，規模過大，存在一些比較突出的問題，包括：（1）專項轉移支付項目過多，而且這些專項資金審批權多數掌握在各部委手上，為了爭取這塊資金，地方政府部門到北京各大部委跑動溝通，以爭取專項資金，這就是俗稱的“跑部錢進”現象。（2）地方爭取到了中央的專項資金后，還需要相應的配套資金，配套資金是指一種為獲得上級或者外部投入資金而由有關單位或部門配備一定比例的資金。但一些地方政府財力緊張，造成地方配套壓力較大，財政統籌能力較弱。（3）當前不少轉移支付項目，特別是涉及民生的轉移支付項目，出發點是好的，政策目標也是明確的，但由于信息不對稱等因素影響，基層政府在執行中出現了偏差，導致虛報冒領、擠占挪用等問題時有發生，嚴重影響了轉移支付政策目標的實現。

為了解決上述的諸多問題，《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》進行了新的改革，首先明確了轉移支付中兩種方式的關系：建立以均衡地區間基本財力、由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度。另外提出了增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上，并確保均衡性轉移支付（屬于一般性轉移支付）增幅高于轉移支付的總體增幅。《意見》提出逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費。

針對這些政策，地方政府從2014年開始也作出了主動的響應。比如天津按20%比例壓縮專項轉移支付，相應增加一般性轉移支付。遼寧按照“增一般、減專項、提績效”的原則編制2015年省對下轉移支付預算，省級專項轉移支付項目數量大幅減少，一般性轉移支付占比從35%提高到50%，對競爭性領域專項轉移支付規模進行壓減。安徽2014年省政府出臺一般性轉移支付和專項資金管理辦法，健全了管理制度。清理規范專項轉移支付，省級專項轉移支付壓縮到140項、77.5億元，較上年分別減少47.2%、33.8%，把更多的資金和項目下放市、縣（市、區）管理。健全一般性轉移支付穩定增長機制，提高市、縣（市、區）基本公共服務保障能力。未來來看，當一般性轉移支付增加后，能部分減輕地方政府的資金需求和融資壓力，畢竟資金使用的靈活性有所提高，也減少了地方政府的配套資金，從而有利于緩解地方政府債務增長的壓力。

提高國庫管理效率和效益

除了在預算和收支體系方面推動改革以外，2015年財政部還積極推動國庫尤其是地方政府國庫管理，提升國庫管理的效率和效益。其中包括國庫集中收付、國庫集中支付電子化、國庫現金管理效益提升。

國庫集中收付是指所有財政性資金納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出在支付行為發生時通過國庫單一賬戶體系以直接支付和授權支付方式支付到收款人或用款單位的現代國庫管理制度。國庫集中收付的實施有利于規范財政收支行為，加強財政收支管理監督，提高財政資金的使用效率，從制度上防范腐敗現象的發生。

針對這些改革，一些地方政府在2014年以來已經有所進展。國庫集中支付電子化管理覆蓋2200個省級預算單位，并在部分市縣開展試點。黑龍江2014年擴大國庫集中支付覆蓋范圍，省直1474個預算單位和市縣13980個預算單位實施了國庫集中支付制度，覆蓋面達97.2%，覆蓋全省財政資金66%，全省1.4萬個預算單位實行了公務卡制度改革，公務卡消費金額5.7億元;實施省本級國庫集中支付電子化管理試點，財政資金安全性和撥付效率進一步提高。2015年，各地方政府會繼續推動國庫集中支付和電子化管理。

此外，對于地方國庫而言，提高資金效益也是重要的改革之一。央行與財政部2015年年初共同出臺了《地方國庫現金管理試點辦法》，并選擇6個省市啟動了試點工作。根據《試點辦法》地方國庫現金可以通過招標方式存放商業銀行億提高資金效率。而此前只有中央國庫現金可以通過招標存放商業銀行，即國庫現金存款招標。《試點辦法》推動國庫現金存款招標從中央向地方鋪開。北京、上海都已經先后進行了相應的實際操作，而其余4個試點城市分別為深圳、廣東、黑龍江和湖北。2014年12月，北京曾進行300億元的市級國庫現金管理商業銀行定期存款操作，但是通過第三方機構中金招標公司進行;2015年2月5日，上海市國庫現金管理招標400億元，采取公開招標方式確定定期存款商業銀行。

國庫現金一般存放在央行，國庫現金存款招標將資金從央行轉移到商業銀行實際上是資金投放的過程。增加地方政府國庫現金存款招標，實際上也是增加了一種央行向市場投放資金的工具和渠道。按照每個試點省市發行幾百億的國庫現金存款來看，2015年地方政府國庫現金存款投放可能達到2000億～3000億元，對寬松資金面，增加銀行存款也起到有益的補充作用。

地方政府下調GDP目標和財政收入增速預期

根據2015年政府工作報告，中央政府將2015年GDP目標從2014年的7.5%左右下調至7.0%左右。由于中國經濟處于“三期疊加”，一味追求增長速度已經不符合目前的經濟形勢。根據調結構促發展的思路，各地方政府從2014年以來就逐步下調GDP增速目標，2015年下調更為明顯。

從2015年各省的地方政府預算報告來看，2015年各省市財政收支增長目標大幅下調。2014年地方財政一般公共預算收入增長9.9%，基本符合2014年年初計劃數的10.2%，較2013年的12.9%下降3個百分點。在房地產持續下行背景下，經濟增長中樞不斷下移，地方財政收入面臨較大下降壓力，2015年各省市不斷下調經濟增長目標，一般公共預算收入目標也被同步下調。我們根據各省市預算報告估計，2015年各省市一般公共預算收入增長目標為8.3%，較2014年預算數下降1.9個百分點，較2014年執行數下降近1.6個百分點。從各省市具體情況看，多數省市預期增速較2014年顯著回落，部分經濟下行較快省市預算收入增長目標放緩尤為明顯，例如，山西和內蒙古一般公共預算收入增長6%，遼寧僅增長2%，黑龍江甚至零增長（圖1）。

土地出讓金收入下降導致地方政府性基金收入預期同步下降。2014年地方國有土地使用權出讓收入達4.26萬億元，甚至高于2013年的4.23萬億元。盡管降息和政策放松可能刺激房地產逐步邊際改善，但房地產市場總體弱勢格局或將延續，企業拿地和新開工意愿或繼續不足，土地出讓金可能大幅下降，2015年前兩個月40個大中城市土地出讓收入同比降幅達50%左右（圖2）。根據各省市預算報告，2015年地方政府性基金收入降幅至少在5%以上，北京和四川等省市降幅更是達30%左右。根據40城市土地出讓金數據，2015年以來，土地出讓金增速仍在快速下滑，同比明顯負增長。尤其是二線、三線和四線城市的商品房供給過剩可能抑制開發商的拿地熱情。而從銷量來看，盡管2014年11月份降息后，房地產銷量一度較快反彈，但隨著剛需集中釋放后，年初以來又重新回落。在沒有看到政府更大力度放開房地產政策之前（比如放開二套房的首付比例限制以及三套即以上房產的貸款限制，或者進一步下調交易稅費），我們預計房地產市場難以有明顯的回暖。從2014年來看，土地出讓金的下滑會帶動政府性基金收入的下滑。

一般預算收入和政府性基金收入同步放緩意味著地方政府總收入增速放緩，由于地方政府一般赤字安排沒有明顯增加，2015年地方財政支出增速可能顯著放緩，這可能對基建投資乃至全年經濟增長形成拖累。

“三公”支出預算繼續下降

在政府收入放緩的背景下，地方政府的支出也會出現分化，總體的原則是繼續壓縮三公經費，進一步向民生支出和節能環保支出傾斜。2014年，各地方政府陸續壓縮三公經費支出。例如，浙江降低30%、北京降低12.67%、上海降低11.2%、河北降低6%，江蘇、寧夏、青海降低5%等。在落實中央“八項規定”和“三公”經費只減不增政策背景下，2015年各省市“三公”、會議和培訓費用支出預算繼續下降。分省市來看，絕大多數省市強調“三公”支出“只減不增”，部分省市安排預算較2014年繼續大幅下降。例如，北京和上海“三公”預算降幅分別達14.9%和14.6%，廣東、山西、河北、湖南和新疆“三公”預算降幅也在5%以上。各級政府壓縮“三公”支出不可避免對相關行業形成沖擊，尤其是公務旅游、高端餐飲和奢侈品等行業。盡管隨著“三公”支出壓縮空間縮小，相關行業所受影響在邊際減弱，但相關消費所受抑制短期不會消失，疊加政府控制一般預算支出拖累政府消費，消費可能受到更多來自財政支出變化的不利影響。

伴隨經濟高速增長，高污染高消耗重工業持續反彈，生態環境持續承壓。2011年以后中國經濟增速持續放緩，環境污染問題依然嚴峻，但環保相關財政支出增速快速下行。環保支出增加對經濟的影響是雙重的：一方面，相關財政支出增加直接帶動相關投資支出，對經濟形成一定支撐，2008年以來全國環境污染治理投資總額占GDP比重持續在1.5%以上，2014年更是超過1萬億元;另一方面，環保相關財政支出增加通常伴隨環保政策更加嚴格，這可能對煤炭、鋼鐵和石油化工等高耗能高污染行業產出形成不利影響。

深化政府債務管理

根據43號文（《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》）等相關文件的要求，地方政府要著力清理甄別地方政府債務，并加強地方政府債務管理。具體包括：落實債務限額控制，嚴格限定舉債主體、程序和資金用途，推動政府債務分類納入全口徑預算管理，將一般債務和專項債務分別納入一般公共預算和政府性基金預算管理;逐步剝離融資平臺的融資職能，確保融資平臺政府債務余額不再增加;妥善處理存量債務和在建項目后續融資，統籌資金確保政府債務管理改革的平穩過渡;按照中央規定，統籌發行全市地方政府債券，同步開展存量債務債券置換工作。

新《預算法》賦予了地方政府合法的舉債權利，但只能通過發行地方政府債的方式舉債。2015年中央和地方財政的赤字率從2014年的2.1%上升到2.3%，提高0.2%，赤字規模從1.35萬億元提高到1.62萬億元。其中，中央赤字1.12萬億元，地方赤字0.5萬億元。中央赤字比2014年提高1700億元，地方赤字比2014年提高1000億元。這意味著彌補赤字的地方政府債的發行量為5000億元，比2014年多1000億元。2014年地方政府債到期量為993億元，即4000億元發行量扣除到期后，凈增量為3007億元。

按照規定，一般地方政府債納入一般公共預算，發行額度受到赤字的約束，2015年是5000億元。而專項地方政府債納入政府性基金預算管理，以來政府性基金收入作為償還依靠。但無論一般地方政府債還是專項地方政府債，根據新《預算法》，地方政府舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。專項地方政府債的主要作用在于彌補政府性基金收支差額和置換存量的政府性債務。

一旦地方政府清理甄別完由財政兜底的政府性債務規模之后，這部分被財政部予以承認的存量地方政府性債務，在到期后，是可以在財政部限定的額度范圍內通過發行地方政府債的方式進行展期的。比如一些存量地方政府債務之前可能是以貸款、城投企業債、非標等形式存在的，融資利率相對較高，通過發行地方政府債的方式來進行展期可以降低融資成本。但這種債務形式的轉換可能導致債券市場的供需關系發行變化，供給壓力上升。根據2013年的政府債務審計結果，有2萬多億元的政府性債務會在今年到期。如果考慮2013年后新增的地方政府債務，到期量會更多。而到期的政府性債務可能有相當一部分要通過發行地方政府債的方式來進行滾動。因為按照新《預算法》的規定，地方政府債務只能通過發行地方政府債的方式來舉借，其他的融資途徑并不合法，除非財政部給予一定的過渡期。從這個角度而言，今年用于存量債務置換的地方政府債的發行量會很大，可能達到1萬億元甚至超過1萬億元。除了債務滾動的專項地方政府債，用于彌補政府性基金預算收支差額也會需要發行專項地方政府債。比如2015年的預算報告中提到，“匯總中央和地方預算，全國政府性基金收入48873.38億元，下降3.5%，加上上年結轉收入720.72億元，地方政府專項債券1000億元，全國政府性基金收入總量為50594.1億元;全國政府性基金支出50594.1億元，增長4.1%。”這意味著彌補政府性基金收支差額的專項地方政府債發行1000億元。考慮兩種用途的專項地方政府債的發行，這會增加地方政府債的總發行和總供給量，對債市造成一定壓力。

地方政府債主要用于解決純公益性項目的資金缺口。而如果地方政府的投資項目兼具一定的公益性和盈利性，那么可能適合發展PPP的模式來進行融資和后續管理。從2014年以來，財政部就積極推動PPP模式的立法和項目推動，希望日后PPP能成為更廣泛更有效率的融資和投資模式。不少地方政府今年也積極推動PPP模式，包括制定《關于推動政府與社會資本合作的指導意見》，明確PPP推廣運用的基本原則、實施路徑和管理機制，建立PPP項目庫，完善金融專家庫，推進試點項目建設，探索實施存量項目和新建項目運用PPP的機制。

從各省2015年財政預算報告來看，僅有5個省沒有提到PPP，而提到PPP的省市，主要目的在于創新籌措資金渠道、用活財政資金等目的。如具體探討PPP于政府預算/融資模式探討、創新投融資體制機制、深化政府債務管理/各項財稅改革、將財政資金“用活”等章節處提及，強調注重財政資金使用與運用金融工具相結合，通過基金、PPP等多種形式，多渠道籌措經濟建設資金，放大財政資金的使用效益，或旨在通過PPP模式著力解決公共建設資金不足問題。

多地下發PPP合作指導意見，研究PPP實施的項目范圍和論證，確立項目流程、優惠政策和保障措施等，部分省市表明為PPP等政府與社會合作的新模式優先安排預算;并著手進行項目篩選，部分省市推出試點推薦項目，主要集中于交通運輸、基礎設施和公共服務的行業領域是目前試點項目的主要方向。2014年9月以來，福建省、河南省、江西省、河北省、湖南省、安徽省、江蘇省、四川省、浙江省省人民政府或省財政廳相繼出臺了關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見或通知，根據各省的行業分類主要有以下幾類項目：基礎設施（污水處理、垃圾焚燒、停車場、公園、環境治理，其中污水處理項目一半以上）、交通（高速公路、道路、城市軌道交通、機場）、社會事業（學校、醫院、養老設施）、水務（主要是指供水）、園區工業地產及旅游。其中總投資金額最高的為交通領域，計劃總投資額3128億元，金額占比達到72%，而基礎設施類項目總數為77個，項目數占比為54%。

同時，安徽、山西、黑龍江、湖南、陜西等省市提到“創新機制支持保障性安居工程建設，利用PPP模式或政府購買服務方式盤活存量房，引導社會資本參與保障性住房的建設和運營管理”。

（作者單位：中國國際金融有限公司）