淺析我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的問題與對(duì)策

楊 靜 李甜潔 陳昆鵬

（商丘市環(huán)境科學(xué)研究所，河南 商丘 476000）

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)與政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及生活密切相連的社會(huì)活動(dòng)。大多數(shù)國(guó)家和有關(guān)國(guó)際組織已通過立法或國(guó)際條約采納來實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍已經(jīng)涉及到具體的建設(shè)項(xiàng)目以及立法、規(guī)劃計(jì)劃、重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策制定和開發(fā)區(qū)的建設(shè)等宏觀活動(dòng)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)獨(dú)立的法律制度，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面規(guī)劃、工業(yè)發(fā)展的合理布局、老污染源的強(qiáng)化治理以及新污染源的嚴(yán)格控制等方面發(fā)揮著極為重要的作用。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度仍存在一定的差距。從我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的自身實(shí)踐來看，也存在一定的局限性。這些都是制約環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度運(yùn)行效果的因素，因此，我們應(yīng)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度高度重視，對(duì)其作進(jìn)一步完善。

1 相關(guān)概念的界定

環(huán)境是是指圍繞著人群的外部世界及其中人類賴以生存和發(fā)展的各種自然因素和社會(huì)因素的綜合體。環(huán)境為人類的社會(huì)生活和生產(chǎn)提供了廣泛的空間,豐富的資源和必要的條件，包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩種。環(huán)境影響是指開發(fā)行為可能引起的環(huán)境條件的改變或新的環(huán)境條件的形成。環(huán)境影響對(duì)人類而言可以是有益的，也可以是有害的。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)(Environmental Impact Assessment，簡(jiǎn)稱EIA)制度是指可能對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)和開發(fā)項(xiàng)目，在其興建之前，對(duì)其可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出環(huán)境影響及防治方案的報(bào)告，按照法定程序經(jīng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批的法律制度。它是預(yù)防性環(huán)境政策的重要支柱之一，是環(huán)境管理的一項(xiàng)基本制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是政府基于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的所進(jìn)行的活動(dòng)，其目的在于使政府在決策或人們?cè)趶氖孪鄳?yīng)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)，充分考慮此行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，盡可能地避免由此對(duì)環(huán)境造成的不利影響，從而使行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境價(jià)值的考慮更科學(xué)、更民主。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的問題

2.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍狹窄

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍作了規(guī)定，在評(píng)價(jià)對(duì)象上僅限于規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，主要是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估。在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，僅僅是指土地利用的有關(guān)規(guī)劃，對(duì)于區(qū)域、海域和流域的建設(shè)和開發(fā)規(guī)劃，尤其是對(duì)綜合規(guī)劃中地位最重、作用最大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃并未納入評(píng)價(jià)范圍。另外，對(duì)環(huán)境有重大影響的一些宏觀政策也沒有納入環(huán)境影響的評(píng)價(jià)范圍。誠(chéng)然，規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響是直接的，但是國(guó)家的重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)政策，城市和行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，區(qū)域和資源的開發(fā)規(guī)劃，重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等對(duì)環(huán)境則具有全局性的影響，一旦決策失誤對(duì)環(huán)境的造成的影響范圍更廣，時(shí)間更久，危害更大，處理更難，因此，對(duì)宏觀政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有更積極的意義。然而，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)宏觀層面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)卻長(zhǎng)期未能予以足夠的重視。

2.2 公眾參與機(jī)制不健全

公眾參與是環(huán)境法的基本原則之一，也是環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的重要組成部分。環(huán)境與每個(gè)人的生活都息息相關(guān)，當(dāng)自己的生存環(huán)境受到破壞時(shí)，每個(gè)公民都有權(quán)利捍衛(wèi)自己的環(huán)境，都有權(quán)利對(duì)環(huán)境發(fā)生的變化表明自己的態(tài)度，這也是公眾參與公共事務(wù)民主決策的一個(gè)過程。《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。但是，該法對(duì)于公眾參與的具體規(guī)定的表述過于模糊、寬泛，如公眾如何參與、通過什么方式參與以及在什么階段參與、公眾參與的范圍、公眾知情權(quán)的保障、公民參與的組織機(jī)構(gòu)等依然缺少具體規(guī)定，操作性不強(qiáng)。另外，公眾意見的反饋機(jī)制，公眾參與的救濟(jì)和相關(guān)單位的法律責(zé)任在立法當(dāng)中也沒有明確的規(guī)定。在實(shí)踐中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是由政府主導(dǎo)并組織，偏重于行政管理，因此，公眾參與缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，環(huán)評(píng)多流于形式。

2.3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)缺乏有效監(jiān)督

保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有效運(yùn)行的重要手段是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的監(jiān)督管理。隨著我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，資源環(huán)境約束條件日益趨緊。一些地區(qū)只注重環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中的事前審批，缺乏對(duì)事中和事后的環(huán)境影響評(píng)價(jià)準(zhǔn)確性和環(huán)保措施有效性的監(jiān)測(cè)與評(píng)估。一般情況下，只要環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書審核通過，就算完成任務(wù)，從而導(dǎo)致一些不符合國(guó)家環(huán)保規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目盲目上馬，不僅對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境造成了嚴(yán)重的污染，而且也極大地?fù)p害了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和有效性。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)技術(shù)含量較高的工作，公眾參與固然能夠起到一定的監(jiān)督作用，但是在技術(shù)層面，就需要有相關(guān)的專家來進(jìn)行評(píng)價(jià)，而這些專家應(yīng)該是獨(dú)立于專門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的，以便其能公正地進(jìn)行監(jiān)督。

3 完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的對(duì)策建議

3.1 開展戰(zhàn)略評(píng)價(jià)，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是指對(duì)法規(guī)、政策、規(guī)劃和計(jì)劃的實(shí)施可能對(duì)環(huán)境帶來的影響作出預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)，并在對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的情況下，采取預(yù)防措施或補(bǔ)救措施，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)從微觀到宏觀的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，越來越多的國(guó)家把立法、政策以及替代方案等戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)作為完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。開展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)對(duì)決策科學(xué)化有著重要的意義，它可以避免政策制定者認(rèn)識(shí)的局限性，在政策、規(guī)劃的早期階段就可以充分考慮其對(duì)環(huán)境累積影響、附加影響以及非工程性影響，并在此基礎(chǔ)上，及時(shí)對(duì)該政策或法規(guī)進(jìn)行修正、補(bǔ)充或?qū)で筇娲桨福乐巩a(chǎn)生失誤。開展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，可以全面地對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 建立有效的公眾參與的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制

在今后的立法和相應(yīng)的配套法規(guī)的制定過程中，應(yīng)充分保障公眾的知情權(quán)、參與環(huán)境決策的過程權(quán)和訴訟救濟(jì)權(quán)，將公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程法律化、具體化，規(guī)范化和程序化，克服公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)障礙，使國(guó)家在環(huán)境影響評(píng)價(jià)上對(duì)公眾有效地開放，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公眾的良性互動(dòng)，促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的正常運(yùn)行。一是將原則性規(guī)定具體化，在制定實(shí)施細(xì)則和有關(guān)法規(guī)時(shí)要明確具體操作；二是完善參與的具體程序，在項(xiàng)目審查和范圍界定階段就要引入公眾參與，以保證公眾在整個(gè)評(píng)價(jià)過程中的參與；三是參與主體的成員要有廣泛性和代表性，不僅要有公眾參與，也要有項(xiàng)目建設(shè)人和專家學(xué)者。四是要健全信息公開制度。信息公開是公眾參與環(huán)評(píng)的必要前提。

3.3 加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)全過程的監(jiān)督管理

依法開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)管，加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)全過程的監(jiān)督管理，對(duì)發(fā)揮環(huán)評(píng)源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展有著十分重要的意義。一是突出環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)管的重點(diǎn)，主要是加強(qiáng)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)人員的監(jiān)管，規(guī)范環(huán)評(píng)從業(yè)行為；二是加大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的監(jiān)管力度，加強(qiáng)對(duì)技術(shù)評(píng)估單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并盡快建立健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)審技術(shù)評(píng)估專家數(shù)據(jù)庫(kù)；三是健全建設(shè)項(xiàng)目全過程監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，各級(jí)環(huán)保部門要堅(jiān)持“依法、科學(xué)、公開、廉潔、高效”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。四是完善事后監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，建議各級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)成立專門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)事后監(jiān)督管理中心，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)水平。

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［2］劉云偉.環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在的問題及改進(jìn)建議[J].綠色科技，2012（2）.

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