我國海域空間立體開發及面臨的管理問題探討

翟偉康，王園君，張健

(國家海洋信息中心 天津 300171)

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我國海域空間立體開發及面臨的管理問題探討

翟偉康，王園君，張健

(國家海洋信息中心 天津 300171)

隨著現代海洋技術和經濟社會發展的需要，我國對海域空間資源的開發利用已從單一立體開發利用逐漸向多層立體開發形式轉變，對我國海域立體權屬范圍界定及海籍管理提出了更高的要求。文章首先分析了海域空間資源的自然分層立體特性；然后分析了我國海域空間資源開發從較為單一的立體階段到多層次立體開發的過程；最后對我國海域空間資源開發利用所產生的權限界定問題和海籍管理需要解決的問題進行探討，以期為海域資源的精細化管理提供理論支持。

海域；立體；空間資源；分層；海籍

海域是立體分層的空間資源，根據用海需求，每層都可以作為單一的資源進行獨立開發。近年來，我國海洋技術的快速提高和經濟社會發展的需要，海域空間資源的開發空前活躍，拓展的范圍越來越大，從海水水面以上一定空間，水面、水體、海床、底土和底土向下一定空間都有用海開發，不同用海類型和用海方式對海域空間占用的立體層化現象越來越明顯，增加了同一海域內的資源供給，加大了海域空間資源開發的集約利用化程度，提高了海域資源的利用效率，使海域資源利用的效益發揮到最大化。

海域空間資源立體分層開發，對我國海域縱向空間的權限范圍及海籍管理等也提出了新的要求。為此，本文提出了海域水面以上空間、底土以下空間的權限的確定；傳統的二維平面海籍管理模式已經不能滿足要求，在某一特定海域有必要研究三維海籍管理，以滿足海域立體多層開發的精細化管理要求。

1 海域的立體自然分層特性

《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱“《海域使用管理法》”)第二條明確規定“海域是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土”。從定義上看，海域是一個分層的立體空間，自上而下劃分為水面及向上自然延伸的一定高度空間、水體、海床和底土及其向下自然延伸的一定深度的多層(圖1)空間[1]，且呈現一個有機結合的整體；海域的定義也說明海域內所蘊含的資源是立體分層的，就同一海域，如果通過科學合理的規劃，海域空間資源可同時進行開發利用而互不干擾[2]，如水面及以上一定高度可以建設跨海大橋，水面和水體開展海上通航、海水增養殖、海洋能開發，海床可以鋪設管線或管道，底土向下一定空間可以開挖海底隧道或海底倉庫，再向下可以開采礦產等。

圖1 海域的分層剖面

2 海域空間立體開發

由于海域開發技術及思想意識的限制，我國對海域空間的開發利用，經歷了上千年較為單一的海域立體空間開發過程。直到20世紀末，隨著現代海洋技術的快速發展，涌現出一系列新興海洋產業，人類對海洋的開發不再是以往僅限于水面和水體較為單一的海域空間，對海域空間資源利用的程度不斷深化，可利用的海域空間資源日益廣泛，其價值和功能發揮得也愈益充分。

2.1 單一立體開發階段

在歷史上，由于人們對海洋資源認識的局限性和海洋技術與設備的落后，對海洋的開發利用無論在深度上還是廣度上都比較有限。盡管在一些朝代出現過海洋開發的繁榮景象，例如，漢代的海上絲綢之路，唐代的潮汐推磨小作坊，宋朝一度繁榮時的海外貿易，明朝七下西洋的鄭和船隊[2]，但這些僅是歷史上少有的深入利用海洋的事例，且局限在一定規模，也沒有持續下去。到清末、民國時期，一些西方國家對海洋的戰略重視性已經凸顯出來的時候，我國由于閉關鎖國、內憂外患等因素，海洋開發的步伐依舊停滯不前，人們對海洋的開發利用仍處于海水曬鹽、近岸捕撈及近海航行等初級階段，一直到新中國成立后的幾十年里，開通全球性的航線也都寥寥無幾，海外貿易更是沒有形成規模，依然沒有脫離“魚鹽之利，舟楫之便”的用海情況。海域開發仍然保持在水面和水體較為單一的立體層面。

2.2 多層立體開發階段

改革開放后，尤其是90年代以來，我國非常重視對海域資源的開發利用，隨著現代海洋科技的發展，人類認識和開發利用海域資源的能力空前提高。進入21世紀，面對全球性的人口劇增、陸地不可再生資源逐漸枯竭和環境污染依然嚴峻等問題，我國政府逐漸認識到海域資源是人類賴以生存和發展不可或缺的物質和環境條件，大規模、全方位地開發利用海域空間資源，發展海洋經濟，已成為我國的重要發展戰略。海洋開發從傳統的漁業用海、海洋鹽業用海以及小規模的海洋交通運輸用海等較為單一的用海類型，逐漸發展到漁業用海、工業用海、交通運輸用海、旅游娛樂用海、造地工程用海、海底工程用海等分類齊全，多層次縱向拓展空間趨勢明顯的立體用海。

尤其近年來我國沿海城市海底隧道和跨海大橋的修建，更凸顯海域開發的立體性特征。其中：海底隧道向底土以下擴展了空間，充分利用了海域底土資源，不妨礙海上航線，不影響海洋生態環境，在技術成熟情況下的一種非常安全且全天候的海底通道，大大縮短了兩地間的距離；跨海大橋充分利用海水表面以上一定空間，也顯著縮短兩地陸路間的距離，節約時間。海底隧道和跨海大橋的修建不僅拓展了海域資源的立體開發利用空間，而且有力地推動了地區間的經濟發展，對建立區域性一體化有著不可替代的作用。

3 海洋立體化分層開發面臨的權屬問題

海域的立體多層次開發，拓展了海域空間資源容量，提高了海域資源利用效益，同時，在海域使用空間權屬方面也面臨諸多問題亟須解決。

3.1 明確海域水面、底土空間權限

《中華人民共和國海域使用管理法》頒布后，海域有償使用制度得到確立，我國海域所有權和海域使用權有了明確規定，但隨著我國海洋技術、道橋技術的發展，以及經濟社會的發展、海域空間資源開發的需要，海域立體化分層開發已初具規模，而對水面以上高度空間和底土以下深度空間的權限缺乏明確規定，涉及水面以上空間和底土空間的使用權問題也時有發生，如近年來沿海地區利用無人機進行海域使用動態監視監測時，必須向有關部門申請海域水面以上一定空間的空域使用權，海域水面以上空間的使用權不能得到保障，影響到海域資源的日常監管；相對于底土以下空間，雖然沒有出現此類問題，但海底隧道深度達到70 m余，若再向下開發將與能源管理部門產生沖突。鑒于此種情況，海洋水面以上一定空間、海底以下一定空間權限，亟須從法律上加以明確，以保證海域使用管理的順利開展，同時也為解決可能發生的海域使用權爭端提供法律保障。

圖2 海域空間范圍

3.2 探索三維海籍管理

《中華人民共和國海域使用管理法》的頒布，規范了海域使用開發秩序，減少了海域開發的“無序、無度、無償”的用海現象的發生，提高了海域資源的開發利用效率，加大了海域資源開發利用程度，促進了海域資源的多層次立體化開發。

海域的多層次立體化開發不可避免會產生海域資源三維多層產權，即將海域資源在立體空間進行分層，并對每一層海域資源性資產進行產權界定[3]。而我國傳統的海域權屬管理模式一直是平面二維信息為基礎的，描述的是由界址點、界址線組成的一個二維封閉空間，如果按照這種平面海籍管理模式，很難將海域的水面、水體、海床和底土每一層的權屬較好地標志出來，也無法準確、完整地反映存在空間權利重疊的宗海之間的拓撲關系，將出現多宗用海在同一平面投影后疊置現象(圖3)，不能實現海域空間產權的明晰化管理，也將與《中華人民共和國海域使用管理法》中的“海域開發的排他性”產生矛盾，已經不能滿足海域空間資源立體分層開發利用的海域使用管理要求。目前，青島市在建設地鐵的過程中，在同一海域就出現海底隧道用海與海水養殖用海在同一立體空間產生不同權屬的現象，盡管沒有引發權屬爭議，但技術人員處理時卻無章可循，難以用適當的形式來表述兩者之間的拓撲關系，只能簡單注釋說明；管理人員在將兩宗用海的界址錄入國家海域使用動態監視監測系統時，將出現因兩宗用海“權屬”重疊而無法錄入的情況發生。

圖3 海洋分層立體開發與二維權屬管理

鑒于此種情況，作者認為，在某一特定海域有必要探索三維立體海籍管理模式研究，將宗海的界址點、界址線及其高度或深度信息統籌考慮，以滿足將來更多海域空間資源的立體分層開發用海的管理。考慮到目前同一縱面進行三維立體開發的海域較少，海籍管理仍保留二維形式，但在登記時要加上注釋表明三維利用情況[4]，來區分海域使用權屬范圍。

4 結論與建議

海域的特點決定了海域空間資源的立體分層開發。

海域空間資源的立體開發提高了海域資源利用效率，增加了資源容量，但也給我國海域使用管理提出新的問題及要求。

建議出臺相關法律法規界定海域水面及底土的延伸空間，避免海域空間使用權的沖突；在海域使用權屬管理方面，針對某些海域開展三維立體海籍管理研究探索，解決立體分層海域使用權屬用海在二維海籍管理時出現權屬疊置問題。

[1] 卞耀武，曹康泰，王曙光.中華人民共和國海域使用管理法釋義[M].北京：法律出版社，2002：6.

[2] 劉保玉，崔鳳友，王曙光.海域使用權制度研究[DB/DL].中國環境資源法網.2006-12-1.

[3] 王淼，李蛟龍，等.海域資源三維多層產權研究[J].中國漁業經濟，2012，30(3):63-68.

[4] 孟令頌.三維宗地研究初探[J].上海房地，2013，3：41-42.

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1005-9857(2015)09-0025-03