公共災難事件行政調查：目的、主體與機制

單飛躍　劉勇前

摘要：公共災難事件行政調查的目的在于還原事實真相，不在于追究責任，行政調查與行政決定、技術調查與司法調查應兩相分離。公共災難事件行政調查的主體必須獨立、專業、權威。獨立是調查主體的法律地位要求，專業是調查主體的能力要求，權威是調查主體的聲譽要求。公共災難事件行政調查應特別強調對公眾負責，調查應當處于公開狀態，做到過程公開、證據公布、結果公示。公共災難事件的調查報告是事件調查的結論性行政文書，只能在行政決定中有限適用，不得作為刑事證據在刑事訴訟中直接適用。

關鍵詞：公共災難事件；行政調查；調查目的；調查主體；調查報告

中圖分類號：D912.11

文獻標識碼：A

文章編號：0257-5833（2014）11-0108-07

“公共災難事件”是指因人為原因所引發的，影響特別巨大、后果特別嚴重、公眾特別關注，需要成立專門調查機構并向公眾公開調查過程、公布調查結論的重大災難性事件。如溫州甬溫線7·23特別重大鐵路交通事故等。這類事件具有共同特點：（1）公共性。事件已經超出了個體的范疇，社會公眾在事件中共有或共生利益，這一利益已經由個人利益轉化為公共利益。（2）公眾性。事件發生與公眾的生命財產安全息息相關，公眾對事件的發生、發展以及調查情況都非常關注。（3）嚴重性。事件往往造成重大損失，包含人員傷亡、財產損失、生態受損等復合性的嚴重后果。

公共災難事件的調查一般由行政機關組織實施，屬于行政調查的范疇。但從近年來發生的公共災難事件行政調查的情況來看，調查本身存在著不少引人詬病的地方：調查機構由政府主管部門組成，且利益相關單位參與調查；調查過程不透明；調查信息不公開；調查結果遲遲不公布；調查結論不令人信服等。究其原因，主要在于對公共災難事件行政調查目的、主體、機制的認識與把握出現了錯位與錯區，未能根據公共災難事件的特殊性與特定性采用專門的調查制度進行調查，而是簡單套用了一般行政調查的程序與規范。

一、調查目的：還原真相還是追究責任

調查目的決定著調查的方向與重點，以“還原真相”為目的的調查，調查的核心在于收集揭示事實真相的證據；以“追究責任”為目的的調查，則要求整個調查過程在權力、程序、手段上為追責服務。

（一）原因調查與責任追究一體的公共災難事件行政調查現狀

公共災難事件發生后，黨和國家領導人往往會對事故處置作出批示，批示的內容一般包括追究責任。但在實際操作中，事故原因調查與責任追究往往不加區分地由事故調查組一體負責，調查組不僅要通過事實調查對事件進行定性，還要確定相關人員的具體責任并提出處理意見。這就使得追究責任在事實上變成了事件調查的實質性重點，結果上的責任追究，往往淡化了對事件客觀真相的還原。

現行行政法規、規章也過分強調公共災難事件調查中的責任追究：（1）事故調查法規直接將追究責任作為立法目的，如《生產安全事故報告和處理條例》（以下簡稱條例）第一條規定：“為了規范生產安全事故的報告和調查處理，落實生產安全事故責任追究制度……制定本條例。”《鐵路交通事故調查處理規則》第一條規定：“為及時準確調查處理鐵路交通事故，嚴肅追究事故責任……制定本規則。”（2）調查組的職責被主要界定為追究事故責任，如條例第二十五條規定：“事故調查組履行下列職責：……（二）認定事故的性質和事故責任；（三）提出對事故責任者的處理建議”。（3）調查圍繞追究責任而展開，如條例第十七條規定：“事故發生地公安機關根據事故的情況，對涉嫌犯罪的，應當依法立案偵查，采取強制措施和偵查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安機關應當迅速追捕歸案。”第二十六條規定：“事故調查中發現涉嫌犯罪的，事故調查組應當及時將有關材料或者其復印件移交司法機關處理。”

追究責任之所以被設定為公共災難事件行政調查目的，主要原因在于：（1）行政調查被視為行政決定的附屬行為。在傳統的行政調查理論中，“行政調查是行政機關為達到特定行政目的，因調查事實或證據之必要依法所采取之收集資料或檢查活動之意思。行政調查是行政法中不可缺之行政輔助手段”。行政調查在很多情況下只具有間接的準備和補助作用，被視為行政決定的附屬行為，其獨立價值被漠視。（2）社會輿論的影響與壓力。公共災難事件發生后，公眾的關注點習慣性地聚焦在哪些人應對事件負責這一點上，媒體的重點也是在討論哪些人可能會成為“落馬官員”。輿論的強大壓力、民意的持續裹挾，形成了討伐責任者的巨大聲浪，驅使著政府必須做出回應。（3）追責原始動力的驅使。政府主管部門對于追究責任具有原動力：通過追責維護自身權威。對責任人員進行追責，使逾規者受到懲罰，可以保障政府的法令得到遵循、政府的權威得到維護；通過追責重塑自身形象。對責任人員進行追究，可以在某種程度上消除不良影響，重塑政府因事件發生而遭到破壞的形象；通過追責緩解壓力。

（二）追究責任作為公共災難事件行政調查目的的不利后果

1 在功能上偏離了行政調查的本源。“行政調查是為了實現行政目的，由行政主體依據其職權，對一定范圍內的行政相對人進行的，能夠影響該相對人權益的檢查、了解等信息收集活動。”行政調查在制度上應滿足收集信息的功能需要。而追究責任的功能，是行政調查結束后的結果運用。調查結論是否用于追責、怎樣追責，應待調查完成以后，由責任追究部門酌情考慮。將追究責任功能賦予調查主體，是以行政決定的目標取代了行政調查的目標，偏離了行政調查收集信息的核心功能。

2 有悖于查審分離的現代法治理念。公共災難事件行政調查中，調查機構出具的調查報告會包含處理建議的內容。盡管只是建議，但因為處理結果已在建議中明確并且公示社會，負責進行處理的監察機關等部門，只是履行必要手續和程序的“走過場”，不太可能提出與調查部門不一致的處理意見。處理建議事實上已成為責任追究的依據，調查機構客觀上提前行使了處理機構的處罰權，背離了查審分離的法治理念。endprint

3 不利于揭示事件真相。在公共災難事件中，熟悉事件情況的人員往往與責任相關。以追究責任為目的進行調查，調查機構將自己擺在了知情者（潛在的責任人員）的對立面，知情者基于自身利益的考慮，往往會隱瞞真實情況或者給調查機構設置種種障礙，阻止對自己不利后果的發生。

（三）公共災難事件行政調查目的的回歸：還原真相

“調查的目的是通過收集和分析證據以獲得結論，尋找導致事故發生的原因，并適當的做出建議防止類似事件重復發生，調查的目的不在追責。”我國臺灣地區《飛航事故調查法》第5條第1款規定：“飛安會（飛航安全調查委員會）對于飛航事故之調查，旨在避免類似飛航事故之再發生，不以處分或追究責任為目的。”我國香港特別行政區《香港民航（意外調查）規例》第448B章第4條將意外調查目的規定為：“根據本規例對意外進行調查的主要目的，是決定意外發生的情況及因由，以期將來能保障生命和避免發生意外；調查目的并不是要分攤過失或法律責任。”公共災難事件行政調查只有堅持以還原真相為目的，才能從根本上找到事件發生的真正原因，并在分析原因的基礎上總結經驗、吸取教訓，建立防范和預防機制，避免類似事件的再次發生。還原真相作為調查目的，是公共災難事件行政調查的靈魂所在：（1）在觀念層面，獲取事實真相應作為貫穿行政調查全過程的指導思想，體現在調查中的每一環節。（2）在制度層面，公共災難事件行政調查的制度設計應圍繞獲取事實真相而展開，調查組的職責范圍、調查手段的設計、調查程序的構建等，都要有利于真相的獲取。（3）在操作層面，應逐步規范和引導調查人員的行為，將他們的注意力轉移到事實調查上，一切圍繞獲取證據而展開，只有在獲取全部事實真相的證據后，調查才能結束。

要實現上述目標，首先應在理論上實行行政調查與行政決定的分離，即將行政調查與行政決定兩個不同階段的目標和任務區分開。行政調查階段的主要目標在發現客觀事實，主要任務是尋找證據；行政決定階段的主要任務是認定事實、做出決定，其依據的正是行政調查所獲取的證據。同時，構建技術調查與司法調查相分離的制度支撐。技術調查和司法調查相分離的好處就在于將調查任務進行了有機的分解：技術調查由事件調查機構實施，目標是查明事實真相；司法調查由司法機關組織，目標是判明責任；技術調查優先于司法調查，調查機構與司法機關分別圍繞各自目標開展工作，互不干涉但相互配合，還原真相與追究責任各得其所。

二、調查主體：獨立、專業與權威

調查主體作為公共災難事件行政調查的具體執行者，須以獨立、專業和權威作保障。

（一）獨立：調查主體的法律地位要求

“調查機構的獨立性是調查結果準確性和可信性的保障。”調查主體的獨立是指調查機構不隸屬于任何行政機關與社會組織，只對事實真相負責，不受任何機關、組織和個人意志的支配。要確保調查主體的獨立性，需要處理好以下幾對關系：

第一，調查組與組建部門之間的關系。首先，組建調查組的行政主管部門不能干涉調查組的具體事務，不能遙控調查組的調查行為。“主持公開調查的調查官應當由大法官控制，而不是由與其調查的事項直接相關的部長直接控制。這對于保護公開調查的獨立性及其效果無疑是非常重要的。”其次，調查組有權拒絕行政主管部門針對調查所做的指令。對于調查組的錯誤行為，組建部門可以在調查結束以后進行處理，也可以通過解散調查組的方式來解決，但不得左右調查組的行為。

第二，調查組與調查組成員之間的關系。調查組是一個整體，每個成員都是整體的有機組成部分，“調查活動系由自然人（公務員）具體實施，但不因此即認為是公務員個人之行為，該檢查或調查仍需以機關名義實施”。調查組組長作為調查組的代表，指揮調查工作，調查組的成員應按照統一部署開展調查工作，不得私自調查或隨意擴大、縮小調查范圍，在調查中應保守調查秘密，未經調查組的授權，不得發布與調查相關的消息。

第三，調查組成員與其所屬工作單位之間的關系。我國公共災難事件調查組的成員多數來自政府、研究機構、高校等單位，他們并非專職的調查人員，與所屬單位有著緊密的依附關系。但調查人員進入調查組以后，不受所屬單位的影響，不得接受任何來自所屬單位關于調查事項的命令。

第四，調查組與檢察機關之間的關系。公共災難事件行政調查中一般都邀請檢察機關參與調查，但在實踐中，檢察人員往往行使行政調查的職能，使本應嚴格區分的行政權和檢察權產生混同。實際上，調查組和檢察機關均是獨立行使法定職權的主體，在調查中是合作而不是依附關系，兩者均應按法律賦予的職責獨立開展工作，前者負責事實調查，后者進行司法調查。

如何保障調查主體的獨立性，以下三個方面至為關鍵：（1）賦予調查組獨立的法律地位。應由法律法規對調查組的主體地位作出規定，明確調查組是依法成立的從事行政調查工作的機構，能以自己的名義享有行政權力、承擔行政義務，能作為訴訟主體參與行政、民事訴訟。（2）賦予調查組獨立的行政調查權。獨立的行政調查權應來源于法律的授權，法律或行政法規對調查組擁有何種行政調查權應有明確的規定，如詢問當事人、調取物證、書證等，并賦予調查組一定的強制權力。（3）建立和適用切斷原則。所謂切斷原則，是指將調查人員或調查組與涉事單位的工作關系和固有聯系切斷，使調查人員或調查組免受干擾。切斷原則對保證調查組的獨立性具有重要意義。此外，調查人員與派出機關的聯系在行政調查過程中也應切斷。

（二）專業：調查主體的能力要求

調查主體的專業性是指調查主體以扎實的專業知識和嚴謹的工作作風，作出能使公眾信服的調查結論的能力。調查主體的專業性主要體現在：（1）調查組成員是相關領域的專家，精通調查所需的技術、法律、政策、管理等多方面的專業知識，能為調查提供充分的技術支撐。（2）調查組具有嚴謹的工作作風。嚴謹的工作作風包括周密的調查方案、充分的調查準備、明確的調查任務、嚴格的時間節點、完備的應急安排等。（3）調查組具有良好的溝通、協調能力。調查組與相關部門能進行良好溝通，建立融洽的合作關系，充分發揮各個部門的優勢。調查組與媒體也建立良好互動關系，通過媒體及時、準確、完整地發布信息，引導社會輿論對調查的理解與支持，為調查工作營造良好的輿論環境。endprint

要保障調查主體的專業性，需要做到：（1）重視調查人員的專業素養。在選拔調查人員時，要選拔在行業領域專業功底扎實、學識俱佳、具有豐富調查經驗的專業人員，并針對不同的調查任務，由專家進行針對性的培訓，不斷豐富調查人員的專業素質和調查能力。（2）充分運用先進的技術手段。公共災難事件的行政調查，在某種程度上受技術驅動，事件發生的真實原因需要通過技術手段來還原。因此，調查人員需要對行業內的先進技術有足夠的了解，并充分利用先進技術手段去揭開事件真相。（3）調查人員結構的專業化。以往公共災難事件行政調查中，調查組成員的官員比例偏高。公共災難事件行政調查是一項耗時耗力的、精細的“技術活”，將更多的具有專業知識、工作時間能夠得到保證的專家納入調查組，對調查的開展更為有利。（4）組建專業的調查隊伍。一些發達國家組建了專門的事故調查機構，如美國專門設立了國家運輸安全委員會，員工達幾百名。加拿大于1989年成立運輸安全委員會，員工超過200人。專業的調查隊伍是順利開展調查的保障。

（三）權威：調查主體的聲譽要求

調查主體權威性的判斷，可以用“認同、信服、敬畏”作為標準來衡量。所謂“認同”，是指社會各界對調查主體的工作作風、成效在心理上的接納，對調查主體聲譽的基本肯定。所謂“信服”，是指公眾對調查主體從事調查工作的信任和接受，對調查結論毫不猶豫的支持。所謂“敬畏”，是指公眾對調查主體最高程度的肯定，對調查主體人格上的尊敬，對調查主體所提出的建議毫不猶豫地采納和遵循。

在調查主體的權威性上，需要澄清一些觀念：（1）行政級別越高越有權威。我國公共災難事件調查組的成員一般都是省部級的官員，其行政級別可謂不低，但行政級別高并不意味權威就高。香港嘉利大廈大火的調查，調查委員會主席只是一名資深法官，在其公布的調查結論中，沒有發現誰應被追究刑事責任，但當事各方尤其是受害者家屬，都平靜地接受了調查結果。（2）權威性構建需要行政強制權力。行政強制權力對權威性的建立固然有幫助，但過多依賴行政強制權力去樹立權威，殊為不智。美國國家運輸安全委員會并沒有行政強制權，但該委員會獲得了世界最重要的安全調查機構的美稱，并以自己的專業素養成為世界各國獨立調查機構的典范。

權威性的建立是一項長期的工作，不可能一蹴而就。權威性是調查主體在長期調查實踐中所建立起來的專業聲譽與社會認可，立基于調查主體公正審慎地完成調查工作、作出貼近事實真相的調查結論、提出預防類似事件發生的有益建議之上。樹立權威性需要長期正面形象的累積，但喪失權威性則可能只因為一次不公正的調查，因此，公正是權威最重要的保障劑。

三、調查狀態：公開還是秘密

以往公共災難事件行政調查實踐中，調查過程“秘密”多于“公開”。究其原因，首先是缺乏信息公開的執法意識，行政機關考慮到公開信息所可能帶來的煩憂，出于多一事不如少一事的心理，不愿主動公開信息，即使遇到當事人申請公開的情形，也會以保守秘密等理由予以拒絕。其次是缺乏信息公開的執法環境，表現為信息公開手段落后，仍主要通過報刊等傳統紙質媒體公開信息，微博等新興媒介手段的使用不普遍。反映在受眾對象上，公眾也缺乏要求信息公開的意識，不敢主張屬于公眾自身的公共災難事件知情權利。第三是沒有信息公開的法律依據，在我國政府信息公開制度建立以前，對于政府信息公開并無法律依據。由于公眾很難知曉公共災難事件行政調查的過程，因此對相對處于秘密調查狀態所得出的調查結論，認同度普遍較低。公共災難事件行政調查中的信息公開，能使公眾對公共災難事件的參與權、知情權得到保障，使公民監督調查成為可能，能有效減少調查中失范與違規情況的發生。

（一）過程公開

調查過程公開首先要求調查應全程向公眾開放，要將調查組的全部行為放在公眾的聚光燈下，調查的時間節點、調查計劃、各階段目標及完成情況等內容應及時讓公眾知曉，使公眾隨時掌握調查的進展狀況。美國國家運輸安全委員會采取的就是開放式調查方法，調查工作從不對被調查對象保密，其做法是：在董事會會議之前公開一些事實信息，以支持隨后舉行的正式聽證會，或就正在進行的調查提供給市民以更多信息。這種做法可以最大限度地減少外部各方（如訴訟方、公眾或國會）因信息的需求和監管的需要而在聽證分析過程中的干擾或侵襲。過程公開還要做到取證向公眾公開，在對當事人或證人取證時，要自覺接受公眾的監督，對于證據的認定，要經過各方的質證后才能作為事實認定的依據。在公眾對調查中存在的問題表示質疑時，調查組應通過舉行新聞發布會或采取其他方式，對相關問題進行解釋，消除公眾的疑慮。調查事項確有錯誤的，調查組應重新組織調查，并予以糾正。

（二）證據公布

公共災難事件的調查報告應當非常翔實，并有相當篇幅的內容是關于證據的公示及其分析。但我國公共災難事件行政調查中，調查組一般只是公開調查報告，對支撐調查結論的相關證據并不公示，也缺乏對于調查結論的證據分析和論證，公眾無從了解形成調查結論的推理過程和事實依據，調查報告的可信度和說服力就會受到影響。公共災難事件調查活動中所取得的證據應當在一定范圍內公開，由有關方面包括社會公眾進行聽證，也應允許媒體對聽證過程進行披露，調查報告的有關證據要置于方便參加聽證的公眾查閱的地方。英國Hutton勛爵在公共災難事件調查時有過這樣的做法：“設置網頁，并在網頁上公開調查開始前所收集的幾乎所有材料；事實上，政府官員可以看到調查獲得的所有書面證據，包括內部電子郵件，以及史無前例的大量與情報和帶有保密性質有關的材料。”①調查結束后，調查組織需要向社會公布開示有關證據，并作出必要的說明。在現階段，可以考慮先將調查中的關鍵證據作為調查報告的附件進行公布，如鑒定結論、現場勘驗筆錄等，以增強調查結論的說服力。

（三）結果公示

公共災難事件行政調查的調查結論對事件的當事人、利害關系人、社會公眾具有重大影響。以調查報告的形式公布調查結論，是公共災難事件行政調查的必經程序。調查結果的公布要注意發布形式的廣泛性與多樣性，除了在全國有影響的傳統媒體發布外，還應在相關知名網站及新興自媒體上發布，使結論廣為人知。此外，調查結論的公布應當及時，調查結論在正式形成后，要即時公布，使各方懸而未決的權利義務迅速確定下來。與此同時，調查結論也需要接受公眾的質疑。調查結論形成后，可能遺漏了相關細節，也可能與真相有出入，因此，在結論公布時，應同時給公眾提供反饋意見建議的渠道與方式。如果公眾對調查結論提出質疑或者向調查組提交新的證據，應交由調查組或組成調查組的機關處理。endprint

四、調查報告的有限適用

我國公共災難事件行政調查中，存在將調查報告作為刑事證據追究相關責任人刑事責任的做法。這種做法有違調查報告作為行政文書的法律屬性，模糊了行政決定與刑事處罰的界限。

（一）公共災難事件調查報告的法律屬性

公共災難事件的調查報告，是有關公共災難事件真相的集中反映，也是調查組織關于調查的最終成果，一經做出，即具有獨立的法律地位。公共災難事件的調查報告具有以下特點：（1）真實性。調查報告是調查組在依法獲取證據后，通過對證據的分析和論證所獲得的關于公共災難事件全過程的客觀結論，是公共災難事件發生、發展原貌的真實反映。（2）復合性。調查報告建立在書證、物證等證據的基礎上，是對相關證據綜合判斷的結果，不能將調查報告簡單歸結為書證，而應將其視作相關證據的復合性產物。（3）間接性。調查報告不是公共災難事件某一局部情況的直接反映，而是在分析相關證據基礎上所得出的綜合性結論，這一結論對公共災難事件的反映是間接的，其中包含著調查人員的分析和判斷。

公共災難事件的調查報告由公共災難事件調查組獨立制作并發布。從主體而言，調查組屬于臨時性的行政機關，是具有行政權力的行政主體。從行為而言，出具調查報告是調查組依法行使調查權的結果，屬于具體行政行為范疇。從法律效果而言，調查報告關于公共災難事件性質的認定，尤其是對相關責任人和責任單位提出的處理建議，將對行政相對人的權利產生影響。因此，公共災難事件的調查報告，是公共災難事件調查的結論性行政文書。報告中有關行政相對人的責任認定，可以作為對行政相對人進行行政處罰、處分的依據。

（二）公共災難事件調查報告的有限適用

將調查報告作為刑事證據適用，在理論上會帶來混亂。現代法治國家司法權和行政權分立已成為共識。我國憲法規定，檢察機關與審判機關在司法活動中應當獨立行使檢察權與審判權，其他任何機關與個人都不得干預。“如果刑事司法機關對重大責任事故調查報告不加審查地一律予以采納，是對行政權入侵司法權的一種容忍，既不符合我國憲法確立的司法機關獨立行使司法權的原則，也是不利于我國法治建設的。”將調查報告作為刑事證據適用，在實踐中也會產生不良影響。將行政證據引入刑事處罰，事實上降低了刑事訴訟的證據標準，混淆了刑事訴訟和行政執法不同取證主體、手段和強度之間的界限，可能產生侵害公民人權的嚴重后果。在香港嘉利大火的調查中，調查者嚴格遵循將調查證據與刑事證據區分開的原則。“香港《調查委員會條例》規定：到調查委員會來說明情況或者作證的人，其提供的信息不能被作為指控他犯罪或追究其他法律責任的證據。舉個極端的例子，如果有證人說，就是我點的火，檢控機關也不能據此起訴他，必須另行調查取證。”

要樹立調查報告的有限適用觀念，應讓行政調查和司法調查各司其職。1944年芝加哥國際航空運輸協定（Chicago Convention）附件13明確，調查的唯一目標是防止事件的再次發生，而不是分攤過失或責任，因此，任何分攤法律責任的司法程序都要與附件中的調查分離。調查報告不能作為刑事證據直接用于追究當事人的刑事責任，在刑事訴訟中，調查報告只能作為定罪的參考材料。只有這樣，才能劃清刑事訴訟與行政調查的界限，使當事人、證人能毫無顧慮地向調查組陳述事實，確保調查的順利進行。

（責任編輯：楊晨陽）endprint