交通擁堵的根本原因是什么？

曹曉昂

作為人口密度很高的大城市，日本（東京）地區也曾經出現過嚴重的交通擁堵問題，而目前，東京地區的汽車保有量依然很高，那么，東京是如何處理汽車發展與交通擁堵問題的？本期我們采訪了交通專家、日本愛知大學經濟學院李春利教授，他的闡述和分析也許能為我們帶來參考和借鑒。

《汽車縱橫》：作為人口密度很高的大城市，日本（東京）地區是否也存在交通擁堵的問題？，

李春利：在20世紀六七十年代，尤其是1964年的東京奧運會和1970年的大阪世博會之間，日本大城市的私人汽車快速普及，尾氣污染、交通擁堵，以及交通事故等社會問題得到普遍關注。中國也在2008年北京奧運會和2010年上海世博會前后，私人汽車激增，城市交通問題日益嚴峻，這與日本社會的發展節奏很相似。進入20世紀八九十年代，日本又出現了新的交通擁堵高峰，于是以東京為代表的大城市下決心開始新一輪的城市交通治理。我認為，這期間東京等一些日本大城市的交通擁堵問題的解決方案，對目前中國面臨的交通問題尤其具有現實的參考價值。

《汽車縱橫》：有人認為，汽車保有量的增加是造成交通擁堵的主要原因，對此您怎么看？

李春利：東京圈的人口規模是北京的1.7倍，人口密度是北京的2倍，而土地面積僅相當于北京的80%；東京圈的汽車保有量近乎北京的3倍、人均汽車保有量是北京的2倍，由此可見，汽車保有量的增加并非造成交通擁堵的主要因素（如表1所示）。

《汽車縱橫》：您是否認為東京和北京之間存在可比性？

李春利：東京與北京同屬于亞洲的國際性大城市，無論從人口規模、人口密度、汽車保有量、后發汽車大國等方面，都具有很強的可比性。

在交通基礎設施方面，如果光看地鐵和高速公路里程數，北京分別是東京圈的1.7倍和2倍，北京處于領先地位。然而，東京圈的軌道交通不光在地下，地面和地上的城市鐵路和城際鐵路等軌道交通總里程數遠遠超過了北京，是北京的5倍多，四通八達的公共軌道交通系統可以促進出行方式的轉換，從而降低了路面車輛數。同時，東京圈道路總里程也是北京的5倍以上，尤其是作為城市道路毛細血管的支線路網更是四通八達，可以對不同目的地的交通流進行有效分流。也就是說，盡管東京圈的汽車保有量將近北京的3倍，但每輛汽車所占的道路長度將近北京2倍。

兩者的差距一目了然：相對于過去十年北京汽車保有量井噴式的增長，基礎設施的供給遠遠落后于交通需求；而且，北京的錢大都花在建設成本昂貴的地鐵和高速公路上了，作為城市道路毛細血管的支線路網建設嚴重滯后。

另一組數據更說明問題：私車出行的比例東京僅僅是北京的40%，而軌道交通出行的比例東京卻是北京的7倍多。也就是說，盡管東京圈的汽車保有量是北京的3倍，但絕大部分出行者不選擇駕車出行，利用軌道交通出行是東京城市交通的一個重要特色。

因此，我認為，“持而不用”是東京不堵車的奧秘所在。市民可以自由買車，政府沒有限購限行，但是消費者的日常剛性出行不選擇駕車，而是大多利用公共交通，自然具有其在時間成本和貨幣成本方面選擇的合理性。

由此可見，出行方式和交通基礎設施的差異是東京擁堵狀況大大低于北京的關鍵。從數據對比結果可以發現，治理擁堵的關鍵并非單純地控制汽車保有量，而是在控制私車的使用需求和增加交通設施供給兩方面雙管齊下。但這必須以滿足日益增大的市民出行的剛性需求為前提，確保出行的可達性。東京圈在城市規?？臻g小于北京、汽車總保有量和人均保有量均大于北京的前提下，能夠制定行之有效的交通政策，很大程度上緩解了交通擁堵，其經驗方法值得我們認真地研究借鑒。

《汽車縱橫》：在治理交通擁堵方面，東京是否有具體的、值得借鑒的措施？

李春利：在治理交通擁堵問題的模式上，目前具有代表性的是以征收交通擁堵費等硬性經濟手段為特征的“倫敦模式”，和以“限購/限行”等硬性行政手段為特征的“北京模式”。但無論“倫敦模式”還是“北京模式”，都屬于相對激進的“急轉彎、急剎車”型交通政策，雖然在治堵方面可以在短期內快速見效，但是在達成社會共識等方面則會付出較高的執行成本，同時將面對巨大的社會壓力。與前兩者相比，東京采用了一種漸進式或改良式的交通治理方法，更偏重于利用市場調節的經濟杠桿實現其政策目標，我將這種治理經驗總結為“東京模式”。這一模式有以下三大特征。

（1）第一特征：重視“交通需求管理”理念，自主限制駕車出行。

面對新一輪的交通擁堵高峰的出現，東京都政府于2000年出臺了《交通需求管理東京行動計劃》，提出了9項與東京市民合作推行的重點措施。9項措施均是從交通需求管理的角度出發，旨在運用經濟杠桿來引導市民的出行方式（參照圖1）。其核心思想有4大支柱：（I）恢復現有道路的承載能力、（II）自主限制駕車出行、（III）促使出行方式向公共交通轉換、（IV）減少汽車的使用頻率。該計劃頒布的核心目的是將駕車出行控制在道路容量的合理范圍之內，控制路面車輛數的自增長量和潛在增長量，而不是直接采取限制汽車購買和出行時間的行政手段。

如圖1所示，東京恢復道路承載能力的首要措施是加強停車管理，通過提高停車成本來抑制駕車出行，同時嚴格取締非法路邊停車，以恢復現有道路容量。《交通需求管理東京行動計劃》中指出加強停車管理是恢復道路承載力的關鍵。

早在1962年，日本頒布就了《車庫法》，該法規定車主購車時需要出具車位證明并接受調查核實，目的是通過對汽車到達目的地的控制，確立正常合理的停車秩序，以恢復現有道路的容量和交通承載能力。通過在購車和停車兩個環節對停車位管理的聯動，以法律的形式從制度上保證了公共道路資源不被無償占用，目的是不讓停車這個重要的汽車使用環節游離于市場機制之外。

值得注意的是，50年多前制訂該法時，日本全國的汽車保有量僅400多萬輛，僅為現在的二十分之一，還沒有今天北京一個城市的保有量多。直到現在，東京恢復道路容量的主要措施之一，仍是重點取締“違法性路邊臨時停車”，認為這是導致交通擁堵的重要原因，尤其是十字路口附近的路邊停車影響最大，會使交通容量降低20%～40%的效率。除了加強取締外，東京還提出以多種方式加快停車場和停車場導航系統建設，后者包括通過電子顯示屏、互聯網或汽車導航系統及時提供停車場位置、車位情況、到達空位路徑等信息。

另一方面，東京都政府于1958年頒布的《東京都停車場條例》中明確規定了公共建筑設置停車設施的義務，其中包括總面積超過1萬平米的大型建筑、以及使用面積超過2千平米的公寓式住宅，必須在同一場地內設置停車設施。這些設施包括地面停車場、停車樓和地下停車場。東京大多數的企事業部門不設置面向內部職員的停車位，而商用停車位的費用很高，東京一般月租金大約在300～600美元之間。通過高昂的停車費用對出行停車進行限制，促使一般出行者自主避免駕車出行，轉而選擇出行效用更高的公共軌道交通。

（2）第二特征：重視發展復合式立體軌道交通系統，鼓勵使用公共交通。

發展復合式的立體軌道交通系統，是東京治理道路擁堵的重要措施。目前，東京是世界上軌道交通最發達的城市之一，由JR （Japan Railways）、私鐵、地鐵，以及其他軌道交通組成了龐大的復合式立體交通網絡覆蓋整個東京圈。（如表2所示），38家運營組織現在共運營了130余條軌道線路，這個數字還將在2020年東京奧運會前被不斷更新。

東京軌道交通運營能力強大的另一原因是規劃合理，包括積極建設分散樞紐，提高換乘便利性，增加車站出口分散客流等。東京有將近90%的軌道線路換乘均可在3～5分鐘內完成，而且絕大部分不用出到室外，通過合理的站內布局，全面設置電動扶梯、傳送帶等設施，基本上實現了換乘的“無縫連接”。東京的中心地區內將近80%的區域可以在步行10分鐘之內（800米）到達電車或地鐵站，步行在5 分鐘內（400米）到達的也將近40%。東京軌道交通的出入口分布廣且數量多，部分主要車站的出口多達幾十個，許多地鐵的出口直接通向當地的大型設施、企業或政府部門，在疏導客流的同時，提升了軌道交通的魅力度和出行吸引力。

（3）第三特征：重視城市副中心建設，分散核心功能區。

副中心建設既是城市空間布局的理念層面的問題，也是從根源上治理城市交通擁堵的重要措施。所謂城市副中心建設，是指將城市軌道交通樞紐與核心功能區相重疊的建設理念，通過將商業、辦公、娛樂、住宅等設施的建設安排在距離車站徒步可達的范圍內，減少日?；顒訉︸{車出行的依賴。

從20世紀60年代開始，針對日益嚴重的城市交通擁堵狀況，東京都政府提出了建設副中心的城市規劃。經過30多年的建設，目前東京已形成了新宿、澀谷、池袋、上野/淺草等7個副中心的多心型城市結構。與其他國際大城市不同，包圍東京高密度核心功能區的城市環路不是大容量的快速汽車道路，而是被稱為“山手線”的環形地面鐵路。7個副中心基本上位于“山手線”鐵路與其他放射狀鐵路的交匯處，充分發揮了交通樞紐的集聚效應。進入21世紀，東京又建成了環城地鐵“大江戶線”，實現了地面地下相連接的復合式立體軌道環線，而且路徑互有交叉，相輔相成。

以新宿站為例，該站是東京最重要的副中心和主要交通樞紐之一，16個站臺匯集了9條不同方向的軌道線路，2011年的日均客流量達到326萬人次，一個樞紐站相當于2013年北京地鐵日均總客運量（約880萬人次）的37%。車站周邊匯集了以東京都廳為首的政府機關、大公司總部、各大百貨商店，以及商業娛樂設施，出入口與周邊大型建筑直接相通。

這種從城市空間布局上引導城市從單中心結構向多中心結構轉變的規劃，分散了城市原有核心功能區，不僅分散了交通流的流向，并且還減少了不必要的交通流的產生，對治理城市交通擁堵具有標本兼治的雙重效果。

副中心建設和多心型城市結構的形成對中國大城市治理具有現實的參考意義。而衛星城仍是單中心、“攤大餅”式的城市擴張模式，北京多年來采取的基本就是這種模式，主要商務區、金融區和行政區都集中在三環以內，導致城市功能過度集聚，形成典型的潮汐式交通出行；二環路內更是以僅占市區6%的面積集中了全市機動車交通量的30%，交通流量在道路空間分布上存在明顯的不均衡。我認為，在中國從深層次城市空間布局的層面研究城市規劃和交通問題的根源，可以說已經到了刻不容緩的時候。

依本人之管見，北京實際上已經形成了兩個副中心：一個是中關村，一個是國貿，東西兩大商圈已初具規模。只是這兩個事實上的副中心還停留在城市商業區位層面上，還沒有與交通樞紐職能結合起來進行綜合性開發，尚有待于城市規劃理念的進一步升華。具體地說，即需要在城市空間布局的視角下重新進行戰略定位和頂層設計，將商業集聚職能與交通樞紐職能相互重疊，統籌規劃，綜合開發，從北京城區的左右兩端拉動并疏導三環內外的高密度交通流，分散城市的核心功能區。本著同樣的思路，其他初步具備副中心條件的商業集中區位也大有潛力可挖。

《汽車縱橫》：除了“東京經驗”之外，您是否還了解其他國家（美國、法國、英國等）解決交通問題的措施，能否與我們分享相關的經驗？

李春利：國際大城市的發展歷程表明，由于城市中心區人口分布密集，道路資源緊缺，交通基礎設施潛力有限，合理的汽車保有量分布應該與人口密度分布成反比關系。如圖2所示，紐約、東京等國際大城市的機動車保有量普遍遵循“中心城區低、外圍高”的分布態勢，即人口密度越高，人均機動車保有量越低。

在紐約曼哈頓區，人口密度為3.65萬人/km?，人均機動車保有量0.15輛/人；東京中野區的人口密度2.01萬人/km?，人均機動車保有量為0.16輛/人。由此可見，這兩個城市的人均汽車保有量基本處于同一水平。

而北京的東城區和西城區人口密度分別超過2萬人/km?，與東京相似，但人均機動車保有量卻高出許多，分別達到0.34和0.29輛/人，是紐約和東京的2倍左右。而且北京市汽車保有量的70%集中在六環以內，呈現“中心高而外圍低”的分布態勢，大量的汽車爭奪城市中心人口稠密地區有限的道路資源和交通基礎設施，是北京等國內大城市出現交通擁堵的重要原因。

由此通過與美日的比較，我們可以得出一個結論：與紐約、東京等國際大城市相比，北京的汽車多在城里！

在核心商業區、中心區，比如北京市內的主要4個區（東城、西城、朝陽和海淀區），汽車出行比例高達47%，而東京核心區域是6%，北京是東京的8倍。不難發現，兩個城市的差距就在這里。

中國城市發展的特殊性在于小汽車進入家庭的時期與工業化、城市化進程交織重疊，在幾年間就走過了發達國家幾十年的歷程，結果是人均資源越緊張的地區，人均汽車保有量越高，使用頻率也高，這種“雙高”現象導致了交通供需矛盾的進一步激化。

因此可以說，中國城市化進程的這種趨勢是與國際大城市機動化和汽車社會的發展方向背道而馳的。

另外，上述《交通需求管理東京行動計劃》第7條提到了導入交通擁堵費制度，實際上，這是一個世界性的前沿課題。從理論上講，交通擁堵費可以直接提高城市中心區域的汽車出行成本，可以最直接地抑制駕車出行的需求。然而，交通擁堵費制度在社會共識、執行成本、監管體制、稅費用途等方面的負面因素也不可忽視，在實施層面需要謹慎行事。東京都政府雖然在《交通需求管理東京行動計劃》中列入了征收交通擁堵費計劃，但迫于社會認同等方面的壓力，時隔十幾年至今未能實施。

世界上成功導入交通擁堵費制度的城市僅有新加坡、斯德哥爾摩和倫敦等少數城市。斯德哥爾摩人口不到90萬，而新加坡島總面積只有700平方公里，城市緩沖空間有限，不得不采取這種激進的方式控制汽車的使用頻率，所以，從規模上來講，這兩個城市的經驗對北京的借鑒意義都不大。

而成功導入了交通擁堵費制度的“倫敦模式”也具有其特殊性，是在達成了普遍社會共識的前提下，順利付諸實施的。具體地說，在2000年大倫敦市長選舉時，候選人里賓斯通在選舉公約中正式寫入將導入交通擁堵費制度，由倫敦市民投票決定，最后里賓斯通獲勝當選市長。按照選舉公約的約定，倫敦于2003年正式導入交通擁堵費制度。反之在2005年，英國的另一大城市——蘇格蘭首府愛丁堡，市政府卻在市民的強烈反對下不得不放棄征收交通擁堵費的計劃，這一點愛丁堡與東京相同。

總之，征收交通擁堵費是治理城市交通擁堵的一劑猛藥，同時也是一把雙刃劍，決策時我們需要有一個比較清醒的認識。

圖3顯示了主要國際大城市出行方式的比較結果，可以看出，可以看出，倫敦、紐約、巴黎、東京4大城市軌道交通出行率均超過50%，而倫敦超過60%，東京則高達86%；相比之下，北京僅僅是12%，東京是北京的7倍。而駕車出行比例為，倫敦23%，巴黎25%，紐約26%，東京是13%，東京才是紐約的一半。由此可見東京在控制駕車出行方面卓有成效，在全球亦處于遙遙領先的地位。而北京高達34%，北京是東京的2.5倍，反差強烈。

東京圈的軌道交通系統在2010年每天運送旅客4 074 萬人次，在早高峰時軌道交通更是承擔了91%的客運量?？梢园l現東京的軌道交通建設及其利用率在世界上獨具特色，對同屬人口密度高的北京等亞洲大城市具有顯著的借鑒意義。

《汽車縱橫》：您認為交通擁堵的根本原因是什么？

李春利：在汽車社會里，每個汽車的使用者既是汽車的受益者，又可能成為受害者，同時還可能成為加害者，我稱之為汽車使用的“三重屬性”。交通擁堵的根本原因是交通供需關系的失衡，當交通流量超過了道路承載力的均衡點后，每個駕車出行者都會加重擁堵程度，漸次成為壓倒駱駝的一根稻草。而汽車社會所產生的這種擁堵成本將由道路使用者共同負擔，即均攤到汽車使用者以及第三方每個人的頭上，這也是經濟學中所說的汽車社會產生“負外部性”的本質所在。

汽車工業發展了，但汽車社會嚴重滯后了，中國在準備不足的情況下匆忙跨入汽車社會，如何把汽車社會的外部成本內在化，是解決交通擁堵問題的關鍵所在。

在面對汽車社會成本問題時，決策機構在制度設計時必須具有長遠的思維導向。汽車普及帶來的交通擁堵、大氣污染等社會問題并非中國特有，發達國家在幾十年前便已經出現，其治理策略也為中國提供了寶貴的經驗教訓。在這種意義上，中國具有“后發優勢”。然而，中國的汽車社會問題也具有其特殊性，發達國家的昨天并不等于中國的明天。

中國亟待確立的是一種新的“交通需求管理”思維方式，即從交通需求產生的源頭著手，通過合理的前期規劃有效抑制交通需求的增長。僅僅從交通的供給方面采取對策，提高道路供給能力是不夠的，一般情況下，道路交通需求的增加速度快于道路建設的速度，實際上單靠修路難以有效地解決交通擁堵問題，同時也會誘發新的潛在交通需求。交通需求管理策略的出現，改變了這種被動的供需調節關系。

實際上，這種“交通需求管理”的思路與中國古代大禹治水的策略一脈相通，“治堵如治水”。城市管理者不能光在下游建壩堵水，光靠行政權力限制是不可持續的。重要的是從交通需求的源頭找出原因，分流泄洪，因勢利導，完善激勵機制，才能真正達到標本兼治，實現城市的可持續發展