對大氣法修訂機動車部分的一些思考和建議（上）

對于新版《大氣法》的修訂，北京市環(huán)保局機動車排放管理處處長李昆生認(rèn)為在管理層面，應(yīng)從加強環(huán)保部的地位入手，賦予環(huán)保部門更多的職責(zé)和權(quán)限；在具體的管理條款上，也需進(jìn)一步完善。

從與機動車排放污染控制相關(guān)的油品控制權(quán)的歸屬問題，機動車檢測項目次序，到增設(shè)處罰條款以及處罰權(quán)的實施等等問題，李昆生進(jìn)行了全面深入的解讀，并給出了具有針對性的建議。

2014年11月26日國務(wù)院常務(wù)會議通過了《中華人民共和國大氣污染防治法（修證草案）》，這一輪修證經(jīng)過各方博弈和妥協(xié)，比2000年版的大氣法有了重大調(diào)整和改進(jìn)，但仍存在完善和改進(jìn)的空間，全國人大還會征求各方面意見。我僅就機動車排放污染控制部分提出一些思考和建議。

車用油品的制定權(quán)

應(yīng)該由環(huán)保部門掌控

在過去的10多年時間里和未來的8至10年中，車用油品標(biāo)準(zhǔn)升級的動力主要來自環(huán)境保護(hù)，或者更準(zhǔn)確的說是來自機動車排放標(biāo)準(zhǔn)升級的需求。目前的國家油標(biāo)委共有67名委員，來自石油化工43人（64.2%）、來自環(huán)保6人 （9.0%）、來自汽車制造7人 （10.4%）、來自質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)5人（7.5%）、來自大學(xué)2人（3.0%）、來自軍事部門2人（3.0%）、來自電力和期貨2人（3.0%），從油標(biāo)委的構(gòu)成來看，標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)卻不在環(huán)保部門手中。當(dāng)然有人會說當(dāng)前的油標(biāo)委中有環(huán)保人員，但是環(huán)保人員既使加上汽車企業(yè)人員的比例才區(qū)區(qū)不到20%，并且沒有一票否決權(quán)，起不了任何主導(dǎo)作用，因此可以說中國的車用油品的制定權(quán)實際上是掌握在石化企業(yè)手中，而且油標(biāo)委的秘書處設(shè)在中石化，主要工作人員也是中石化和中石油的管理層人員兼職構(gòu)成，這已經(jīng)很能說明一定問題。目前大氣法修訂的條款中規(guī)定由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化主管部門會同國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定機動車船燃料標(biāo)準(zhǔn)，實際上是中國的石化企業(yè)會同環(huán)保部制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

一個國家的油品標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)通常由政府相關(guān)部門掌握，石化企業(yè)參與，這是國際慣例。比如，美國是環(huán)保署、歐洲是歐盟委員會、日本是產(chǎn)經(jīng)省負(fù)責(zé)主導(dǎo)油品標(biāo)準(zhǔn)的制定。中國十幾年來油品升級的歷程比較坎坷，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真的反思。在全國范圍內(nèi)，油品標(biāo)準(zhǔn)升級的步伐多次落后于機動車排放標(biāo)準(zhǔn)。在柴油方面，從2004年實施國2機動車標(biāo)準(zhǔn)以來，到2014年國4重型柴油車（機）排放標(biāo)準(zhǔn)的實施，車用柴油標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)三次落后于機動車排放標(biāo)準(zhǔn)的實施，國2、國3是在國1柴油條件下實施的，國4標(biāo)準(zhǔn)是在國3柴油標(biāo)準(zhǔn)條件下實施的。在汽油方面，國4機動車標(biāo)準(zhǔn)是在國3汽油情況下實施的，國5汽油車排放標(biāo)準(zhǔn)要到2018年才能實施，與國4汽油車排放標(biāo)準(zhǔn)相差7年時間，主要是在等待國5油品標(biāo)準(zhǔn)的實施。

業(yè)內(nèi)人士都知道，油品標(biāo)準(zhǔn)的升級對機動車排放削減的重要意義，一來可以保證達(dá)到新標(biāo)準(zhǔn)機動車在規(guī)定的耐久性里程中排放達(dá)標(biāo)，二來使全部在用機動車排放凈化系統(tǒng)效率進(jìn)一步得到提升，三來在成品油儲運過程中的各個環(huán)節(jié)減少VOC等有害氣體的排放。國家車用油品標(biāo)準(zhǔn)的滯后和落后，使得有的機動車排放標(biāo)準(zhǔn)被迫多次推遲實施，有的在油品沒有供應(yīng)到位的情況下勉強實施，不但新車的排放凈化系統(tǒng)的耐久性受到損傷，在用車排放沒有得到應(yīng)有的削減，使得實施機動車排放標(biāo)準(zhǔn)的效果大大地打了折扣。一個標(biāo)準(zhǔn)由企業(yè)主導(dǎo)制定，主導(dǎo)者一定會優(yōu)先考慮企業(yè)利益，然后才會考慮社會需求。

目前國內(nèi)油品升級的格局是以北京市地方標(biāo)準(zhǔn)為先導(dǎo)，國家標(biāo)準(zhǔn)是在北京市地方標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行部分放松和調(diào)整后，若干年后再出臺，北京市是以環(huán)保局為主導(dǎo)會同相關(guān)部門與中石化中石油會商后制定，但是以北京市環(huán)保局的能量和資源，在某種程度是在制定國家油品標(biāo)準(zhǔn)，這有點勉為其難，實際上石化企業(yè)也樂得于此，這也是經(jīng)過十幾年升級后許多關(guān)鍵環(huán)保指標(biāo)仍然落后于發(fā)達(dá)國家的原因之一。環(huán)保部實際上也在努力，每個階段也出臺車用油品有害物控制標(biāo)準(zhǔn)，僅以國家污染物控制標(biāo)準(zhǔn)名義發(fā)布GWKB系列標(biāo)準(zhǔn)，試圖引導(dǎo)國家油品標(biāo)準(zhǔn)，但根本沒有任何約束力和效果，GWKB標(biāo)準(zhǔn)在目前中國的標(biāo)準(zhǔn)體系中既不算強制性國家標(biāo)準(zhǔn)，也不算行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至地方標(biāo)準(zhǔn)引用的可能性都沒有，比如，在北京市制定第五階段車用油品標(biāo)準(zhǔn)時，曾經(jīng)想引用GWKB標(biāo)準(zhǔn)的柴油清凈劑相關(guān)條款，但是質(zhì)監(jiān)部門的回答是不可以，如果是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，即HJ標(biāo)準(zhǔn)可以引用，也即GWKB標(biāo)準(zhǔn)基本上是沒有任何技術(shù)法規(guī)的效力，甚至連被其它標(biāo)準(zhǔn)引用的可能性都是不存在。

那么我們的車用油品標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過10幾年的多次升級，差距倒底在哪里呢？還有必要制定更為嚴(yán)格的車用油品標(biāo)準(zhǔn)嗎？答案是肯定的。雖然汽柴油的硫含量已經(jīng)與發(fā)達(dá)國家水平正在或者將要接軌，但是在汽油的烯烴、芳烴、餾程、蒸汽壓、密度，在柴油的多環(huán)芳烴、餾程、密度16烷指數(shù)等關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)方面均存在較大差距，這些指標(biāo)均與排放的降低密切相關(guān)。石化企業(yè)的專家聲稱，我們的油可以保障車輛在機動車排放標(biāo)準(zhǔn)要求的耐久性里程達(dá)標(biāo)使用，但是他們并沒有告訴大家，比如國4標(biāo)準(zhǔn)（相當(dāng)于歐4）要求是16萬公里之內(nèi)保證達(dá)標(biāo)，用我們的油，車跑到16萬公里時，排放指標(biāo)已經(jīng)接近標(biāo)準(zhǔn)限值，而發(fā)達(dá)國家對國4車輛的要求也是16萬公里之內(nèi)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，但人家的油實際上可以保障25萬甚至于30萬公里仍然可以達(dá)標(biāo)，這就是差距，只要上述指標(biāo)存在差距，這種差距其實會存在于每個階段，積累起來就是很大的差距與問題。我們在精細(xì)化管理方面與發(fā)達(dá)國家的差距是多方面的，這只是其中之一，在各個方面、各個層次做不到錙銖必較，只是羨慕人家的空氣質(zhì)量好，也只能望洋興嘆了。

誰掌控標(biāo)準(zhǔn)的制定，誰就可以拿到標(biāo)準(zhǔn)的起草權(quán)，也就是誰可以主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的制定。從目前標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)程看，機動車排放標(biāo)準(zhǔn)還會有第六、第七階段標(biāo)準(zhǔn)，也即在2018年至2028年前后，至少還有兩次提升油品質(zhì)量的機會，如果環(huán)保部門會同其它部門和單位組織制定標(biāo)準(zhǔn)，油品升級的幅度一定會加大，而大氣法這次修訂后，10年之內(nèi)再次修訂的機會不會再有，所以大氣法應(yīng)支持環(huán)保部門抓住這次機會，相關(guān)部門也應(yīng)給予支持。

因此建議大氣法修訂草案第47條修改為“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同相關(guān)部門和單位制定車用燃油標(biāo)準(zhǔn)，禁止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的機動車、非道路移動機械和船舶用燃料；禁止向汽車和摩托車銷售普通柴油以及其他非機動車用燃料；禁止向非道路移動機械和內(nèi)河船舶銷售渣油和重油”。