農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空殼化背后的真問題

為解決“花錢”難題，一批“能人”被推選為農(nóng)村兩委負(fù)責(zé)人。“這些‘能人不僅僅是要有能力，還要有人脈，要么能從上級部門或者周邊企業(yè)跑到資金，要么自身有較為雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。”

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空殼化已經(jīng)成為常態(tài)：一邊是每年三五萬元、連村干部工資都難以保障的經(jīng)費補貼，另一邊是破落的村內(nèi)道路、健身器材等公益設(shè)施以及大量的民生需求。

村級組織運轉(zhuǎn)僅靠村兩委主要干部的個人“能量”，“想辦事，沒錢。不辦事，老百姓又罵”，村級組織整日在“缺錢”與“花錢”之間左右為難。基層干部和專家普遍擔(dān)心，這一問題或?qū)⒂绊懟鶎诱?quán)建設(shè)。

沒集體收入辦事困難

“國家的每項政策都要通過村委會落實到群眾身上，一些公益事業(yè)也要村委會來承擔(dān)，但村集體沒收入，辦起事來真難啊！”去年底剛當(dāng)選為山西萬榮縣漢薛鎮(zhèn)柳林嶺村村委會主任的秦紅衛(wèi)，一說起村級組織運轉(zhuǎn)，就直撓頭。只有380人的柳林嶺村是一個純農(nóng)業(yè)村，沒有任何集體產(chǎn)業(yè)，每年的主要收入是3萬元左右的財政轉(zhuǎn)移支付資金。“這點錢，只能干一些訂報、交電費、打掃衛(wèi)生的事，兩委干部的工資都得另想辦法。”秦紅衛(wèi)說。

在運城市鹽湖區(qū)、萬榮縣等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣區(qū)，沒有集體經(jīng)營收入的農(nóng)村占比達(dá)九成以上。山西省政府的一份資料顯示，全省2.8萬余個行政村中，三分之二以上沒有集體經(jīng)營收益。不足三分之一有經(jīng)營收益的農(nóng)村中，一半收益在5萬元以下，50萬元以上的不足5%，多集中在城郊和有礦產(chǎn)資源的農(nóng)村。

在基層調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，每年三五萬元不等的財政轉(zhuǎn)移支付資金成為絕大多數(shù)農(nóng)村的主要收入來源。這部分“救命”資金除了維持村委會的基本運轉(zhuǎn)外，幾乎都被嚴(yán)重超限額征訂報刊占用。

運城市一個山區(qū)農(nóng)村的文化室里，近十種報刊散亂地堆在桌子上，既有各級黨報，也有部門刊物和地方都市報。該村村委會主任說：“這些報刊基本沒人看，都是上級分配下來的任務(wù)，每年花費8000多塊錢，占轉(zhuǎn)移支付資金的1/4左右。”

運城有關(guān)部門今年4月對全市145個村進(jìn)行隨機抽查，發(fā)現(xiàn)2014年度村均訂閱報刊費用達(dá)5712.4元，超限比例高達(dá)279.5%;2015年度降至村均5362.5元，超限比例仍高達(dá)261.6%。

“訂閱黨報黨刊意義重大，但一些部門和基層黨委政府在征訂過程中層層加碼，擴大范圍，導(dǎo)致部分農(nóng)村嚴(yán)重超限額，給本就運轉(zhuǎn)艱難的村級組織增加了很大負(fù)擔(dān)。”運城市一位基層干部說。

村干部的個人“能量”是關(guān)鍵

多地基層干部反映，雖然集體經(jīng)濟(jì)捉襟見肘，但除了維持正常運轉(zhuǎn)，村級組織需要“花錢”的地方還有很多。

首先是公益性集體資產(chǎn)的運營和維護(hù)。近些年新農(nóng)村建設(shè)過程中，以上級財政投入為主，各個村莊形成了水、路、醫(yī)、教、養(yǎng)老等一系列集體公益性設(shè)施，其配套建設(shè)和日常運營維護(hù)經(jīng)費全靠村集體自己解決。

萬榮縣漢薛鎮(zhèn)東風(fēng)村村委會主任王新安表示，在城鄉(xiāng)一體化背景下，各級黨委政府十分重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“但上級財政資金往往只負(fù)責(zé)項目主體建設(shè)，而且是一次性投入，配套建設(shè)和運營經(jīng)費都由村集體自己負(fù)擔(dān)。”

例如，為解決人畜飲水問題，東風(fēng)村2013年打了一眼480米的深井，打井費用由國土部門的一個項目承擔(dān)，入戶管道等配套設(shè)施建設(shè)的12萬元費用則全由村集體自己想辦法解決，每年的設(shè)施維護(hù)村集體還要補貼5萬元。其次是村集體公益事業(yè)。在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為了兌現(xiàn)競選時的承諾或者獲取村民支持，大多數(shù)村級組織及村干部會在任期內(nèi)興辦很多“自選性”公益事業(yè)。

比如代繳吃水、養(yǎng)老保險、新農(nóng)合等費用，在重陽節(jié)、中秋節(jié)、春節(jié)等節(jié)日組織慶祝活動、發(fā)放福利，一些村莊還組織村民外出旅游、參觀學(xué)習(xí)。這些公益事業(yè)沒有財政專項經(jīng)費，需要村集體通過募捐、掛賬或者村干部自掏腰包等方式解決。

最后是上級政府交辦的環(huán)境衛(wèi)生整治等行政性事務(wù)。一些基層干部反映，村級組織雖然是個村民自治組織，但在實際運轉(zhuǎn)中，往往需要承擔(dān)很多行政性事務(wù)，比如環(huán)境衛(wèi)生整治等。“這些事務(wù)只有任務(wù)沒有經(jīng)費，所需費用也由村集體負(fù)擔(dān)。”山西南部一位村干部說。

為解決上述“花錢”難題，在各級黨委政府和村民的合力推動下，一批“能人”被推選為農(nóng)村兩委負(fù)責(zé)人。

“這些‘能人不僅僅是要有能力，還要有人脈，要么能從上級部門或者周邊企業(yè)跑到資金，要么自身有較為雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。”鹽湖區(qū)陶村鎮(zhèn)黨委書記王杰妮說，從近些年基層實際看，村莊運轉(zhuǎn)好與壞，主要看村干部的個人“能量”。

鹽湖區(qū)北相鎮(zhèn)北任留村地處鹽湖區(qū)工業(yè)園邊，2000畝耕地被工業(yè)園租用。全村1300口人每年水費全免，養(yǎng)老保險和新農(nóng)合也由村集體負(fù)擔(dān)，30多位70歲以上老人每人每月只需繳納100元費用就可住進(jìn)村日間照料中心，村集體每年還組織老年人免費旅游。

村支書兼村委會主任董高倉說：“去年總共支出七八十萬元，除了村集體的20多萬元租地收入和3萬多元的財政轉(zhuǎn)移支付資金，其他都是我自己到上級部門、工業(yè)園區(qū)想辦法爭取到的。”

除了四處“化齋”，一些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊的集體性支出大多由村兩委主要干部自己墊付。

鹽湖區(qū)解州鎮(zhèn)史家墳村是一個山區(qū)村，村支書兼村委會主任史跟明自家開了石料廠和養(yǎng)殖廠。自2003年擔(dān)任村支書以來，已墊付100多萬元為村里打井、購買體育設(shè)施等等。“老百姓選我當(dāng)主任，就是想讓我為村里辦點事。但村里沒收入，財政資金又少，自己不貼錢干，怎么辦？”史跟明說。

對基層政權(quán)建設(shè)有三大影響

在基層調(diào)研了解，村集體經(jīng)濟(jì)空殼化已在三方面對村級組織運轉(zhuǎn)和基層政權(quán)建設(shè)產(chǎn)生影響。

一是造成大量村集體公益性設(shè)施運營維護(hù)困難。“在沒有財政資金和村集體資金支撐的情況下，眾多農(nóng)村集體公益性設(shè)施的運營維護(hù)缺乏長效機制，不可避免地出現(xiàn)先建后廢、難以運轉(zhuǎn)等問題。”鹽湖區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理局副局長周國強說。記者在基層走訪時也發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村前幾年新修的街巷道路已經(jīng)損毀，一些體育設(shè)施鐵皮剝落、銹跡斑斑，甚至一些飲水設(shè)施也難以為繼。

二是影響村組干部心態(tài)。一些村組干部反映，他們完全是憑著一股熱情和“爭面子”的心態(tài)在干工作，有的甚至因為長期貼補村集體和沒時間經(jīng)營生意而由富變貧。村干部的崗位吸引力也在下降，選前不愿當(dāng)，當(dāng)上后又感覺“上了當(dāng)”。還有村干部說：“兩委干部一年的補貼只有600元，還不如一個低保戶。”

三是影響群眾對黨委政府的信心。“農(nóng)業(yè)稅取消后，基層組織和黨委政府的天然聯(lián)系已經(jīng)喪失。現(xiàn)在村集體經(jīng)濟(jì)又普遍呈現(xiàn)空殼狀態(tài)，無法給農(nóng)民辦實事”，萬榮縣委書記李堯林說，農(nóng)村基本公共服務(wù)見效緩慢，久而久之，農(nóng)民群眾與基層政權(quán)就會更加疏離。

“想辦事，沒錢。不辦事，老百姓又罵，基層黨員干部就沒有了威信”，山西省社科院經(jīng)濟(jì)所農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室主任郭衛(wèi)東說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空殼化不單單是個經(jīng)濟(jì)問題，更是個政治問題。如果長期得不到解決，勢必會影響農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定、黨在基層的執(zhí)政地位以及社會主義優(yōu)越性在農(nóng)村的體現(xiàn)。

山西省運城市鹽湖區(qū)委書記王志峰等基層受訪干部認(rèn)為，完善新時期鄉(xiāng)村治理模式，鞏固黨和政府的執(zhí)政基礎(chǔ)，必須高度重視并采取綜合措施，恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空殼化問題，首先要做“加法”。

郭衛(wèi)東表示，各級政府應(yīng)當(dāng)加大購買服務(wù)力度，強化對村集體公益性設(shè)施運營維護(hù)的支持。與此同時，剝離村級組織的行政化職能，嚴(yán)格按照“費隨事轉(zhuǎn)”原則，保障村級組織承接開展公共事務(wù)的經(jīng)費。此外，還應(yīng)完善激勵約束機制，提高村組干部待遇，為其開展工作、帶領(lǐng)群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。

破解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空殼化難題，還要多做“減法”。一方面分類有序化解村集體債務(wù)，另一方面規(guī)范報紙征訂等工作，杜絕行政攤派式費用，切實減輕村集體負(fù)擔(dān)。

李堯林、王志峰等基層干部表示，基層黨委政府還應(yīng)進(jìn)一步解放思想，推動村級組織與農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的融合，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)模式中的實現(xiàn)方式。

同時加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，特別是建立水利、養(yǎng)老等公益性設(shè)施的長效運營機制。比如，為加強農(nóng)村小型水利設(shè)施的日常運營和管護(hù)，山西一些地區(qū)積極探索農(nóng)民用水戶協(xié)會、承包租賃等模式，取得良好效果。

（《瞭望》新聞周刊2015年第34期）