農村集體經濟空殼化背后的真問題

為解決“花錢”難題，一批“能人”被推選為農村兩委負責人。“這些‘能人不僅僅是要有能力，還要有人脈，要么能從上級部門或者周邊企業跑到資金，要么自身有較為雄厚的經濟基礎。”

調研發現，當前農村集體經濟空殼化已經成為常態：一邊是每年三五萬元、連村干部工資都難以保障的經費補貼，另一邊是破落的村內道路、健身器材等公益設施以及大量的民生需求。

村級組織運轉僅靠村兩委主要干部的個人“能量”，“想辦事，沒錢。不辦事，老百姓又罵”，村級組織整日在“缺錢”與“花錢”之間左右為難。基層干部和專家普遍擔心，這一問題或將影響基層政權建設。

沒集體收入辦事困難

“國家的每項政策都要通過村委會落實到群眾身上，一些公益事業也要村委會來承擔，但村集體沒收入，辦起事來真難啊！”去年底剛當選為山西萬榮縣漢薛鎮柳林嶺村村委會主任的秦紅衛，一說起村級組織運轉，就直撓頭。只有380人的柳林嶺村是一個純農業村，沒有任何集體產業，每年的主要收入是3萬元左右的財政轉移支付資金。“這點錢，只能干一些訂報、交電費、打掃衛生的事，兩委干部的工資都得另想辦法。”秦紅衛說。

在運城市鹽湖區、萬榮縣等傳統農業縣區，沒有集體經營收入的農村占比達九成以上。山西省政府的一份資料顯示，全省2.8萬余個行政村中，三分之二以上沒有集體經營收益。不足三分之一有經營收益的農村中，一半收益在5萬元以下，50萬元以上的不足5%，多集中在城郊和有礦產資源的農村。

在基層調研走訪發現，每年三五萬元不等的財政轉移支付資金成為絕大多數農村的主要收入來源。這部分“救命”資金除了維持村委會的基本運轉外，幾乎都被嚴重超限額征訂報刊占用。

運城市一個山區農村的文化室里，近十種報刊散亂地堆在桌子上，既有各級黨報，也有部門刊物和地方都市報。該村村委會主任說：“這些報刊基本沒人看，都是上級分配下來的任務，每年花費8000多塊錢，占轉移支付資金的1/4左右。”

運城有關部門今年4月對全市145個村進行隨機抽查，發現2014年度村均訂閱報刊費用達5712.4元，超限比例高達279.5%;2015年度降至村均5362.5元，超限比例仍高達261.6%。

“訂閱黨報黨刊意義重大，但一些部門和基層黨委政府在征訂過程中層層加碼，擴大范圍，導致部分農村嚴重超限額，給本就運轉艱難的村級組織增加了很大負擔。”運城市一位基層干部說。

村干部的個人“能量”是關鍵

多地基層干部反映，雖然集體經濟捉襟見肘，但除了維持正常運轉，村級組織需要“花錢”的地方還有很多。

首先是公益性集體資產的運營和維護。近些年新農村建設過程中，以上級財政投入為主，各個村莊形成了水、路、醫、教、養老等一系列集體公益性設施，其配套建設和日常運營維護經費全靠村集體自己解決。

萬榮縣漢薛鎮東風村村委會主任王新安表示，在城鄉一體化背景下，各級黨委政府十分重視農村基礎設施建設，“但上級財政資金往往只負責項目主體建設，而且是一次性投入，配套建設和運營經費都由村集體自己負擔。”

例如，為解決人畜飲水問題，東風村2013年打了一眼480米的深井，打井費用由國土部門的一個項目承擔，入戶管道等配套設施建設的12萬元費用則全由村集體自己想辦法解決，每年的設施維護村集體還要補貼5萬元。其次是村集體公益事業。在基層調研發現，為了兌現競選時的承諾或者獲取村民支持，大多數村級組織及村干部會在任期內興辦很多“自選性”公益事業。

比如代繳吃水、養老保險、新農合等費用，在重陽節、中秋節、春節等節日組織慶祝活動、發放福利，一些村莊還組織村民外出旅游、參觀學習。這些公益事業沒有財政專項經費，需要村集體通過募捐、掛賬或者村干部自掏腰包等方式解決。

最后是上級政府交辦的環境衛生整治等行政性事務。一些基層干部反映，村級組織雖然是個村民自治組織，但在實際運轉中，往往需要承擔很多行政性事務，比如環境衛生整治等。“這些事務只有任務沒有經費，所需費用也由村集體負擔。”山西南部一位村干部說。

為解決上述“花錢”難題，在各級黨委政府和村民的合力推動下，一批“能人”被推選為農村兩委負責人。

“這些‘能人不僅僅是要有能力，還要有人脈，要么能從上級部門或者周邊企業跑到資金，要么自身有較為雄厚的經濟基礎。”鹽湖區陶村鎮黨委書記王杰妮說，從近些年基層實際看，村莊運轉好與壞，主要看村干部的個人“能量”。

鹽湖區北相鎮北任留村地處鹽湖區工業園邊，2000畝耕地被工業園租用。全村1300口人每年水費全免，養老保險和新農合也由村集體負擔，30多位70歲以上老人每人每月只需繳納100元費用就可住進村日間照料中心，村集體每年還組織老年人免費旅游。

村支書兼村委會主任董高倉說：“去年總共支出七八十萬元，除了村集體的20多萬元租地收入和3萬多元的財政轉移支付資金，其他都是我自己到上級部門、工業園區想辦法爭取到的。”

除了四處“化齋”，一些傳統農業村莊的集體性支出大多由村兩委主要干部自己墊付。

鹽湖區解州鎮史家墳村是一個山區村，村支書兼村委會主任史跟明自家開了石料廠和養殖廠。自2003年擔任村支書以來，已墊付100多萬元為村里打井、購買體育設施等等。“老百姓選我當主任，就是想讓我為村里辦點事。但村里沒收入，財政資金又少，自己不貼錢干，怎么辦？”史跟明說。

對基層政權建設有三大影響

在基層調研了解，村集體經濟空殼化已在三方面對村級組織運轉和基層政權建設產生影響。

一是造成大量村集體公益性設施運營維護困難。“在沒有財政資金和村集體資金支撐的情況下，眾多農村集體公益性設施的運營維護缺乏長效機制，不可避免地出現先建后廢、難以運轉等問題。”鹽湖區農村經濟管理局副局長周國強說。記者在基層走訪時也發現，一些農村前幾年新修的街巷道路已經損毀，一些體育設施鐵皮剝落、銹跡斑斑，甚至一些飲水設施也難以為繼。

二是影響村組干部心態。一些村組干部反映，他們完全是憑著一股熱情和“爭面子”的心態在干工作，有的甚至因為長期貼補村集體和沒時間經營生意而由富變貧。村干部的崗位吸引力也在下降，選前不愿當，當上后又感覺“上了當”。還有村干部說：“兩委干部一年的補貼只有600元，還不如一個低保戶。”

三是影響群眾對黨委政府的信心。“農業稅取消后，基層組織和黨委政府的天然聯系已經喪失。現在村集體經濟又普遍呈現空殼狀態，無法給農民辦實事”，萬榮縣委書記李堯林說，農村基本公共服務見效緩慢，久而久之，農民群眾與基層政權就會更加疏離。

“想辦事，沒錢。不辦事，老百姓又罵，基層黨員干部就沒有了威信”，山西省社科院經濟所農業經濟研究室主任郭衛東說，農村集體經濟空殼化不單單是個經濟問題，更是個政治問題。如果長期得不到解決，勢必會影響農村基層政權的穩定、黨在基層的執政地位以及社會主義優越性在農村的體現。

山西省運城市鹽湖區委書記王志峰等基層受訪干部認為，完善新時期鄉村治理模式，鞏固黨和政府的執政基礎，必須高度重視并采取綜合措施，恢復和發展農村集體經濟。解決農村集體經濟空殼化問題，首先要做“加法”。

郭衛東表示，各級政府應當加大購買服務力度，強化對村集體公益性設施運營維護的支持。與此同時，剝離村級組織的行政化職能，嚴格按照“費隨事轉”原則，保障村級組織承接開展公共事務的經費。此外，還應完善激勵約束機制，提高村組干部待遇，為其開展工作、帶領群眾創業創造良好環境。

破解農村集體經濟空殼化難題，還要多做“減法”。一方面分類有序化解村集體債務，另一方面規范報紙征訂等工作，杜絕行政攤派式費用，切實減輕村集體負擔。

李堯林、王志峰等基層干部表示，基層黨委政府還應進一步解放思想，推動村級組織與農民專業合作社等經濟組織的融合，積極探索農村集體經濟在農村新型經濟模式中的實現方式。

同時加快推進農村集體產權制度改革，特別是建立水利、養老等公益性設施的長效運營機制。比如，為加強農村小型水利設施的日常運營和管護，山西一些地區積極探索農民用水戶協會、承包租賃等模式，取得良好效果。

（《瞭望》新聞周刊2015年第34期）