民族自治地方立法“ 四川模式”之形成及其基本特征

順應立法實踐需要，筆者此前曾對1981-2010年四川省民族自治地方②立法相關數據進行過梳理，雖未及正式發表，但已先行受到學界的關注與引用，受此驅策，遂成此文。

民族區域自治是中國特色解決民族問題的正確道路，是憲法確立的國家基本政治制度，民族自治地方立法是實現自治權的重要形式與基本規制。

民族自治地方立法，是指民族自治地方的人民代表大會，根據《憲法》、《民族區域自治法》和《立法法》相關規定，依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，依法制定、修改和廢止自治條例和單行條例的活動的總稱。???? 四川省民族自治地方立法肇始于新中國成立初期。從1950年西康藏族自治區（今甘孜藏族自治州）制定了《西康藏族自治區人民政府的工作任務》，至1965年同時由第三屆全國人民代表大會常務委員會第14次會議批準的《四川省涼山彝族自治州各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》和《四川省甘孜藏族自治州各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》，15年期間，四川省共制定6件民族自治地方法規[2]（P.518）。 隨即，四川省民族自治地方立法工作因文革而中斷。

黨的十一屆三中全會以后，1979年底全國設立了縣級以上人民代表大會的常設機關——人民代表大會常務委員會，并將自治州和自治縣民族自治地方法規的批準權授予省級人大常委會。四川省民族自治地方立法重新啟動。以1981年12月26日四川省第五屆人大常委會第14次會議批準《甘孜藏族自治州施行〈中華人民共和國婚姻法〉的補充規定》為起點，截止2014年12月，四川省各民族自治地方共制定各種形式的民族自治地方法規91件，修正20件次，廢止15件（含隨新法生效時同時廢止的4件），現行有效的民族自治地方法規76件，四川省人大常委會共行使民族自治地方法規批準權122件次。???? 34年歷程中，四川省民族自治地方立法始終與國家法治建設的精神與進程同頻共振，以其獨特的立法實踐和法律文化，形成了民族自治地方立法的“四川模式”，描繪出中國特色社會主義法律體系宏偉畫卷之一抹濃墨重彩。?一、民族自治地方立法“四川模式”：從立法主體的視角?四川省轄有3個自治州和4個自治縣，各民族自治地方有效運用立法權優勢，根據其特點和實際需要，適時制定民族自治地方法規，對相關法律、行政法規及地方性法規進行補充或變通，以解決民族自治地方社會經濟發展之具體問題。

二、民族自治地方立法“四川模式”：從法規名稱的視角證實《憲法》、《民族區域自治法》和《立法法》將民族自治地方法規名稱分為自治條例和單行條例兩類。自治條例是指民族自治地方實行民族區域自治的基本制度的或綜合性的規范性法律文件;單行條例是調整某一方面事項的規范性法律文件[3]（P.319）。在四川立法實踐中，自治條例的名稱沒有差異，單行條例則又細分為條例、補充規定（規定）、變通規定、實施辦法（辦法）等等。

三、民族自治地方立法“四川模式”：從法規內容的視角四川省民族自治地方立法內容十分豐富，大致可以劃分為憲法與行政法律、民事法律、經濟法律三類。

注：（?）中表示修改的次數;中表示廢止的法規數 ??四、民族自治地方立法“四川模式”：從發展進程的視角四川省民族自治地方立法經歷了一個從無到有、從少到多、從數量增長到質量提高的轉化過程。 本文從四川省各屆人大常委會行使批準權的角度，對相關資料進行整理，以便總結歸納其發展特點及其發展趨勢。

注：表中各屆常委會批準民族自治地方法規的具體內容部分，（?）內為本屆人大常委會批準的新增主題。???? ??表5統計資料顯示，民族自治地方立法發展階段性特征凸顯。可以大致分為四個基本階段：???? 第一階段：起始階段（1981-1987年，第5-6屆常委會）???? 共批準制定民族自治地方法規7件：包括3件自治條例、3件施行《婚姻法》的補充規定、1件施行《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的變通規定。???? 本階段四川省民族自治地方已開始依法行使民族自治地方立法權，但民族自治地方立法總量偏少，內容相對單一。???? 第二階段：發展階段（1988-2002年，第7-9屆常委會）???? 共批準制定民族自治地方法規47件，修改8件。年均立法量超過3件。???? 本階段民族自治地方立法的“發展”勢頭強勁。???? 第一，立法數量大幅增加，年均立法量高達起始階段的3倍以上。???? 第二，立法內容不斷豐富，民族自治地方立法開始與經濟發展契合。???? 除馬邊、木里和峨邊自治縣繼續制定自治條例和實施婚姻法的補充規定外;增加了有關計劃生育（制定5件、修改2件）、義務教育（6件）、繼承（3件）、語言文字（4件）等基本權利的規范;開始制定土地資源（制定5件、修改1件）、礦產資源（制定6件、修改2件）、草原資源（制定3件、修改1件）、飛機播種林、家禽家畜防疫、藥材菌類、邛海等自然資源保護和開發利用方面的民族自治地方法規。???? 第三階段：完善階段（2003-2012年，第10-11屆常委會）???? 本階段民族自治地方立法著力于“完善”和“創新”，???? 第一，立法數量穩步上升。???? 批準制定民族自治地方法規30件，修改11件，廢止11件，年均立法量超過5件。???? 第二，修改力度明顯加大。???? 對11件民族自治地方法規進行修正，約占34年民族自治地方法規修正總數的60%。???? 第三，將廢止民族自治地方法規提上日程。???? 本階段之前，重制定，輕清理。民族自治地方法規的失效主要通過“自行失效”的方式實現，即因新的民族自治地方法規經省人大常委會批準生效后，舊的民族自治地方法規自然失效的情形。???? 本階段重視對于民族自治地方法規的主動清理。即以民族自治地方制定專門的“廢止決定”并經由省人大常委會批準而失效，34年來四川省通過專門“廢止決定”方式而失效的11件民族自治地方法規均發生在本階段。???? 第四，經濟法律類民族自治地方法規成為重點。???? 本階段省人大常委會共批準制定自治法規30件，專門規范水資源、草原資源、濕地、風景名勝等生態環境的保護與開發利用的高達17件，約占立法總數的60%。???? 第五，標志性自治法規不斷出現。???? 《北川羌族自治縣非物質文化遺產保護條例》、《阿壩藏族羌族自治州突發事件應對條例》、《阿壩藏族羌族自治州宗教管理條例》等一批創新性民族自治地方法規在全國率先出臺，形成“四川模式”之亮點和支點，至此，民族自治地方立法“四川模式”基本構架形成。???? 第四階段：全面深化改革階段（2013-2014年，第12屆常委會）???? 共制定批準制定民族自治法規7件，修正1件。???? 2013-2014年，雖然為本屆人大常委會起始的兩年，但是，民族自治地方以法治思維和法治方式處理全面深化改革與現行法律法規之間沖突的趨勢已經顯現。???? 2014年7月30日，四川省第十二屆人民代表大會常務委員會第十次會議第二次全體會議同時表決通過了《北川羌族自治縣礦產資源管理條例》、《北川羌族自治縣城市管理綜合行政執法條例》[4]。體現了四川省遵循重大改革必須于法有據的基本原則，支持民族自治地方利用立法權優勢，對上位法作出補充、變通規定，保證重大改革事項依法在民族自治區內先行先試的決策已經在全國率先付諸實踐。?五、民族自治地方立法“四川模式”之標志性特征（一）“四川模式”之起點：從保障少數民族的基本人權開始???? 1981年1月1日《中華人民共和國婚姻法》施行后，甘孜藏族自治州率先制定了《甘孜藏族自治州施行〈中華人民共和國婚姻法〉的補充規定》，成為1979年四川省人大常委設立后批準的第一部民族自治地方法規。該民族自治地方法規依據婚姻法的授權條款，結合甘孜藏族自治州當地的文化特點和婚姻習俗等，就結婚年齡、一夫一妻原則、包辦婚姻、禁止結婚的情況、婚姻自由、婚姻登記等事項進行了補充規定。???? 標志性特征：四川民族自治地方法規以變通婚姻法為起始，少數民族的個人基本權利首先得到合乎本民族特點的周密保護。???? （二）“四川模式”之基點：民族自治地方法規與經濟發展高度契合???? 通過制定民族自治地方法規促進民族自治地方的經濟發展，是四川省民族自治地方立法的基本價值取向。各民族自治地方由最初立法僅限于自治條例和規范民族自治地方婚姻、繼承和語言文字保護等事項的起步階段，較快進入到環境資源保護和利用等關涉經濟發展重大事項階段。制定于1990年的《阿壩藏族羌族自治州施行〈四川省（中華人民共和國土地管理法）實施辦法〉的變通規定》④是四川省第一部直接規范經濟發展重大問題的民族自治地方法規。而后，民族自治地方法規逐步成為解決經濟發展問題的基本保障。???? 在全面深化改革時期，遵循重大改革必須于法有據的基本原則，北川羌族自治縣啟動制定《北川羌族自治縣礦產資源管理條例》，在全國率先適時操作修訂后的《環境保護法》新近確立的生態補償原則和具體形式，積極探索在民族地區建立健全自然資源有償使用制度和生態補償制度，已然成為民族地區運用立法權，改革生態資源保護管理體制之實證范本。???? 標志性特征：四川省民族自治地方立法的主題始與經濟發展高度契合，成為四川省民族自治地方立法之基點。???? （三）“四川模式”之亮點：形成了“國家法缺失，地方性法規缺失，民族自治地方法規先行”的保護少數民族非物質文化遺產的特殊法制框架???? 北川是全國唯一的羌族自治縣，幾千年的生產生活實踐積淀成豐富而極具地方特色的民間文化和獨特的風俗習慣。然而，現代生活環境和生產條件的變遷加速了北川羌族自治縣民族特點與區域文化特色消失的步伐，其依靠口授和行為傳承的文化遺產以及傳統技藝等瀕臨絕滅。如不及時采取措施對這些不可再生的珍貴資源進行保護，羌族的民族特性和文化風格將逐漸消失，其歷史文化的脈絡將會斷裂[5]。正是基于保護北川羌族自治縣非物質文化遺產，傳承民族文化的歷史使命和責任感，北川——共和國最年輕的自治縣——以其成熟的法制精神，在相關法律法規尚未出臺之前，選擇通過制定單行條例保護其特有的羌族文化。???? 2008年5月21日上午，時值全國地震哀悼日。四川省第十一屆人大常委會第三次會議氣氛莊嚴肅穆。會議表決批準了一部歷史注定讓其本身就具有非物質文化遺產意義的民族自治法規——《北川羌族自治縣非物質文化遺產保護條例》。???? 標志性特征：《北川羌族自治縣非物質文化遺產保護條例》從名稱到內容，成為全國第一部少數民族非物質文化遺產保護的民族自治地方法規，以此構成四川省民族自治地方立法之亮點。???? （四）“四川模式”之支點：在全國率先以民族自治地方法規的形式確保民族自治地方的社會穩定????? 阿壩藏族羌族自治州近年出現的地震、旱澇、地質災害，森林火災，交通事故，危險化學品泄漏，動物疫情和群體性事件等突發事件，對全州經濟發展、社會穩定、民族團結造成嚴重影響。然而，全州應對突發事件還存在人民群眾抗御自然災害的能力差;突發事件的應對很大程度還主要依靠領導層層批示來啟動和推動;有的部門和地方政府應對突發事件的能力不足，危機意識不強，依法采取的應急處置措施不夠有力;突發事件的預防和應急準備制度、機制不夠完善，應對突發事件的一些共同性問題還缺乏明確的法律規定;社會廣泛參與應對工作的機制不夠健全，公眾的危機意識不高，自救與互救能力不強等特點[6]。為加強對阿壩藏族羌族自治州突發事件應對工作的指導性，為處置突發事件提供具有可操作性的法律依據。2010年2月8日阿壩藏族羌族自治州第十屆人民代表大會第五次會議通過《阿壩藏族羌族自治州突發事件應對條例》，2010年3月31日四川省第十一屆人民代表大會常務委員會第十五次會議批準了該條例。???? 隨著改革開放的不斷深入，宗教事務面臨許多新情況和新問題，宗教問題的特殊復雜性和宗教工作的艱巨性日益顯現。為全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教公共事務，堅持獨立自主自辦原則，積極引導宗教與社會主義社會相適應，嚴格遵循“保護合法、制止非法、抵御滲透、打擊犯罪”的要旨，對宗教事務進行深入、長期、有效管理，保持宗教政策的連續性和穩定性，使廣大信教與不信教群眾緊密地團結在黨和政府周圍，凝聚起智慧和力量構建社會主義和諧社會[7]。2010年2月8日阿壩藏族羌族自治州第十屆人民代表大會第五次會議通過了《阿壩藏族羌族自治州宗教事務條例》，2010年3月31日四川省第十一屆人民代表大會常務委員會第十五次會議批準了該條例。???? 通過民族自治地方立法推進民族地區社會治理，是以法治思維和法治方式進行社會治理的基本要求和基本手段。《北川羌族自治縣城市管理綜合行政執法條例》，是全國首部民族自治縣制定的關于規范管理社會事務的自治法規⑤。???? 標志性特征：《阿壩藏族羌族自治州突發事件應對條例》和《阿壩藏族羌族自治州宗教管理條例》、《北川羌族自治縣城市管理綜合行政執法條例》等的頒布實施，標志著四川民族自治地方以法治手段進行社會治理的發展勢頭良好。???? 民族自治地方立法的“四川模式”，形成了獨特的立法實踐和法律文化，為法學研究的開創性、唯一性提供了物質基礎。作為本土學者，似有天然的便利條件和歷史責任耕耘這片幾乎尚未開發的學術土地。或許，這便是本文首次提出和粗淺論證民族自治地方立法“四川模式”之命題的主要價值所在。??????注釋：???? ①“四川模式”，本文借用“模式”一詞，僅為便于表述四川民族自治地方30多年立法實踐形成的核心法規及其知識體系，不作同類民族自治地方立法效法的標準樣式之解釋。???? ②“民族自治地方”是一個法律概念，特指依法享有自治權的自治區、自治州和自治縣（旗），其內涵和外延上有別于民族地區。???? ③此處的失效區分為兩種形式：一種為“廢止”，是指以民族自治地方制定專門的“廢止決定”并經由省人大常委會批準的形式失效，二種為“同時失效”，是指因新的民族自治地方法規經省人大常委會批準生效后，舊的民族自治地方法規失效的情形。???? ④依據《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》制定的多件民族自治地方法規是否有修改的必要，應作進一步探討。???? ⑤州一級民族自治地方立法中，已有延邊朝鮮族自治州和大理白族自治州制定了城市管理自治法規。

參考文獻：???? [1]鄭安泰.四川法治法治報告（藍皮書）[R].北京：社會科學文獻出版社，2015.????? [2]吳宗金，敖俊德.中國民族立法理論與實踐[M].北京：中國民主法制出版社，1998.???? [3]周旺生.立法學教程[M].北京：北京大學出版社，2006.????? [4]陳恩美.發揮立法權優勢，推動民族地區跨越式發展和長治久安[N].人民權力報，2014-08-19：4.???? [5]北川羌族自治縣人大常委會.《關于〈北川羌族自治縣非物質文化遺產保護條例〉的說明》（2009-07-03）[2010-08-04]. ? [6]阿壩藏族羌族自治州人大常委會.《關于〈阿壩藏族羌族自治州突發事件應對條例〉的說明》.（2009-09-01）[2010-08-04]. ? [7]阿壩藏族羌族自治州人大常委會.《關于〈阿壩藏族羌族自治州宗教事務條例〉的說明》.（2010-05-19）[2010-08-04].