養(yǎng)老金改革：萬億并軌成本由誰出

張夢潔 楊志錦

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國在職公務(wù)員數(shù)量約700多萬，各類事業(yè)單位126萬個(gè)約3000萬人。養(yǎng)老金并軌，意味著這3700萬人將轉(zhuǎn)

改革：養(yǎng)老金邁出一大步

2014年12月23日上午，十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，國務(wù)院副總理馬凱作關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告。報(bào)告指出，按照中央部署，有關(guān)部門經(jīng)過廣泛調(diào)查研究和反復(fù)論證，已經(jīng)擬訂了改革方案，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過，我國將推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

在會(huì)上，馬凱介紹，將推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。改革的基本思路是“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”。“一個(gè)統(tǒng)一”，即黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。“五個(gè)同步”，即機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實(shí)施。

“養(yǎng)老金改革方案獲批，方案公布或指日可待，這標(biāo)志著養(yǎng)老金改革邁出了一大步。”首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、勞動(dòng)與社會(huì)保障系主任呂學(xué)靜表示。他透露，下一步具體繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還需要看在四五個(gè)前期研究方案中，具體遴選。

在上海金融與法律研究院研究員聶日明看來，報(bào)告中最大的亮點(diǎn)在于機(jī)關(guān)事業(yè)單位同步改革以及明確統(tǒng)籌層次，但統(tǒng)籌過程中如何解決各地財(cái)力差異帶來的相關(guān)問題，值得仔細(xì)考慮。多位專家也提到，數(shù)萬億并軌成本也是需要考慮的。

并軌：萬億成本從何來？

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國在職公務(wù)員數(shù)量約700多萬，各類事業(yè)單位126萬個(gè)約3000萬人。養(yǎng)老金并軌，意味著這3700萬人將轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。

而要實(shí)現(xiàn)數(shù)千萬人的養(yǎng)老金并軌，需要一筆巨大的成本。楊燕綏認(rèn)為，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步統(tǒng)一的過程中涉及到“三筆錢”的處理問題。

第一部分是過去已經(jīng)退休的“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放問題。

第二部分是“中人”的養(yǎng)老金問題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經(jīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第三部分是改革以后事業(yè)單位繳費(fèi)20%從哪里列支。

在聶日明看來，最大的難點(diǎn)還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“中人（已經(jīng)在職、未退休的職工）”問題。

“新人（剛?cè)肼殻﹨⒄宅F(xiàn)行辦法參保，老人（已退休）由財(cái)政補(bǔ)貼，不存在歷史成本，最大的難點(diǎn)在于中人。”聶日明表示，“中人”的工齡會(huì)被“視同繳費(fèi)年限”，以2013年的靜態(tài)數(shù)據(jù)，不考慮價(jià)格變動(dòng)，據(jù)此測算轉(zhuǎn)軌形成的潛在窟窿約上萬億。

據(jù)聶日明測算，事業(yè)單位中人成本約3.7萬億，機(jī)關(guān)單位中人成本約4.5萬億，而2013年全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存僅31275億元。

高額的轉(zhuǎn)型成本如何覆蓋？聶日明給出了兩個(gè)思路：要么由財(cái)政支付這一部分缺口，要么機(jī)關(guān)事業(yè)單位用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的錢，暫時(shí)補(bǔ)缺。但問題是，“這兩條路都面對巨大壓力”。

“當(dāng)年企業(yè)職工養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌之初，養(yǎng)老賬戶空無一文，統(tǒng)籌賬戶的基金缺口主要由財(cái)政來彌補(bǔ)，過渡養(yǎng)老金也是從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金池中解決，一直到今天逐漸收支平衡。”他表示，財(cái)政顯然是出不起這筆錢，勢必要占用企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的存量基金，但這對企業(yè)職工來說又是一種掠奪。

不過，談及機(jī)關(guān)事業(yè)單位并軌，接受記者采訪的專家都表示，這必將是大勢所趨。

“改革短期來說會(huì)損害部分人的利益，但長遠(yuǎn)來說是受益的，3700萬人的養(yǎng)老金納入幾億人的大池子里，依靠整個(gè)社會(huì)的力量，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力無疑會(huì)增強(qiáng)。”中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員程杰認(rèn)為，轉(zhuǎn)型成本和國有企業(yè)改制的問題是一樣的，涉及到歷史欠賬，還是要以財(cái)政支出為主。

統(tǒng)籌：央地矛盾如何化解？

實(shí)際上，2014年以來，養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次統(tǒng)籌體系已有一定進(jìn)展。2014年4月，國務(wù)院提出將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)“合二為一”，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn);2月份，人社部要求未來完成城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間可以轉(zhuǎn)移銜接，制度上完成了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一。

但現(xiàn)在最大的問題是，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接的基礎(chǔ)上，養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌如何實(shí)現(xiàn)？

目前，全國只有6個(gè)省市做到了省級(jí)統(tǒng)籌的層次，而在遼寧等地，統(tǒng)籌層次還大多維持在縣級(jí)層次。統(tǒng)籌層次低，則意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)很難隨人走，出省后難以有效銜接。

事實(shí)上，早在2008年初，國務(wù)院曾在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)配套推進(jìn)，但時(shí)至今日進(jìn)展不大。

“因?yàn)榘岩粋€(gè)國家的問題放到地方了，本身是本末倒置了。事業(yè)單位改革，本身是要全國統(tǒng)一，國家層面來做。”程杰表示，中央政府、中央財(cái)政、全國各個(gè)省市一盤棋，是一個(gè)大的趨勢。

報(bào)告針對當(dāng)下養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題就指出，由于各地財(cái)政承受能力和基金結(jié)余分布不均，且統(tǒng)籌層次仍偏低，社會(huì)保障互濟(jì)功能發(fā)揮不夠，導(dǎo)致地區(qū)之間待遇差別較大。

根據(jù)聶日明測算的數(shù)據(jù)，2012年，養(yǎng)老金結(jié)余最高的省份是廣東，為3879.6億元;最低的是西藏，為24.6億元，兩省相差157倍。由此可見養(yǎng)老金總量在區(qū)域間的巨大差異。

聶日明舉了一個(gè)例子，用來說明區(qū)域之間養(yǎng)老保險(xiǎn)福利在省份之間的天壤之別。在廣東，2012年繳費(fèi)基數(shù)為1373元，每月領(lǐng)取1924元，養(yǎng)老替代率140%，意味著9個(gè)在職職員繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)1個(gè)退休職工;而在黑龍江，平均繳納和領(lǐng)取養(yǎng)老金則倒置了過來，分別是3506、1488元，養(yǎng)老替代率僅42%，意味著平均1.5個(gè)在職職工養(yǎng)1個(gè)退休人員，為全國最低水平，無疑給在職職工造成極大負(fù)擔(dān)。

“全國統(tǒng)籌的話，假如讓廣東、上海等養(yǎng)老金結(jié)余高的省份補(bǔ)貼給遼寧，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份當(dāng)然不愿意，收的錢還不如計(jì)入本地GDP中;而且如果將省市縣的財(cái)權(quán)上收，地方收費(fèi)缺乏動(dòng)力也會(huì)出現(xiàn)供給不足的狀況。”聶日明向記者拋出了一系列問題，“全國統(tǒng)籌難度很大”。

“每個(gè)問題都挺難的。”楊燕綏稱，對于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的主要方向，實(shí)際上十八屆三中全會(huì)報(bào)告都已經(jīng)有明確：基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌;機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌;精算平衡;漸進(jìn)式遲退休以及基金長期收支平衡。

（《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2014.12.25 張夢潔 楊志錦/文）