公共治理視角下的預防腐敗體系建構

摘 要：從權力的角度看，腐敗是權力的異化。公共治理具有多元化、網絡化、互動性的特征，為建構預防腐敗體系提供了新的理論視角。權力、制度、法律和倫理是權力運行過程中對腐敗的產生與治理都有著重要影響的四個維度。其中權力與法律側重于內外互動，制度與倫理側重于內部整合。四者融匯交織，形成網絡式互動，產生對權力運行過程的修正作用。以此建構一套預防腐敗體系，是克服傳統反腐模式重懲治輕預防、重政治動員輕制度建設等弊端的有力舉措。

關鍵詞：公共治理；預防腐敗體系；建構

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）01-0027-08

為有效遏制腐敗，我國黨和政府對反腐倡廉的治理原則是堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，其中“懲防結合”進一步凸顯了預防的緊迫性與重要性。本文著重分析當前公共治理多元中心的網絡式互動特性，并以此作為構建預防腐敗體系的分析框架，提出了建構預防腐敗體系的兩條主線及其四個維度的網絡式互動模型。

一、公共治理：預防腐敗體系的分析視角

徐勇認為，治理就是公共權力與社會的互動過程。[1]王詩宗引用庫伊曼（Kooiman）的觀點界定治理：治理意味著國家與社會還有市場以新方式互動，以此應付日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性和動態性。[2]曾正滋認為，治理可分為公共治理和私人治理兩個層面。他將公共行政中的治理界定為公共治理，并指出：公共治理是指在自組織網絡治理的基礎上政府參與其中并起到“元治理”的作用，政府與自組織網絡形成互動型的治理網絡，共同謀求公共利益最大化的治理形式。[3]曾正滋的劃分為我們提供了一個較為清晰的視角：公共治理只關涉政府在進行公共治理過程中與社會、市場等多元主體彼此互動的關系模式。本文討論的預防腐敗體系的建構路徑也將在公共治理的視閾下展開。

（一）公共治理的新模式

進入新世紀，針對新公共管理浪潮所導致的政府管理“碎片化”、目標沖突等現象，治理理論領域產生了兩種重要的、具有較強操作性的理論和實踐模式：整體性治理（Holistic Governance）與網絡化治理（Government by Network）。

根據姚引良的定義，所謂網絡化治理就是為了實現和增進公共利益，政府部門和非政府部門（包括私人部門、第三部門和公民）等眾多公共行動者彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力、共同管理公共事務的過程。[4]劉波等對整體性治理和網絡化治理作了較為深入的比較研究。他們指出，整體性治理直接催生了整體性政府的全新政府治理模式，而關于整體政府的研究基本聚焦于政府內部。網絡化治理雖然也強調政府的內在修為，但著重研究政府、市場和社會三者的合作關系以及科層制、市場和社會機制的協同。[5]

本文認為，整體性治理和網絡化治理同為當代治理理論較新的理論和實踐模式（整體性治理注重理論分析，網絡化治理注重具體實踐）。雖然兩者在理論源頭、研究層次上存在較大差異，但二者研究的目標一致，在運用過程中也不免交叉融合。更為重要的是，它們為預防腐敗體系的建構提供了兩個重要的維度：內部整合與內外互動。

（二）公共治理的特征

綜合以上學者對于公共治理特別是整體性治理和網絡化治理的觀點和論述，當前公共治理呈現出以下三個方面的特征：

1.多元化。此處所指的多元化應包含兩層含義：一是治理的主體多元化，二是治理的維度多元化。治理理論從發軔之初就一直強調多元參與，其旨在破除傳統的政府一元治理模式。而對于治理維度的多元化可視作筆者對于多元參與理念的延伸分析。如果說主體多元化是定義政府與其他主體關系的實體特性，那么維度的多元化可看作是調節政府等主體關系的虛擬特性，如制度、倫理等。

2.互動性。與傳統的政府管理方式截然不同，公共治理注重多元主體基于地位平等的互動。在公共治理中，除了政府之外，其他的諸如私營部門、第三部門乃至公民個人都是公共治理的直接參與者，他們將就政府責任、政策選擇、制度建設、公共服務等涉及公共利益、共同利益、群體利益和個人利益展開有效互動，以增進全社會的福利。

3.網絡化。網絡，顧名思義，即橫縱交叉、多點聯結、不分主次。通過對公共治理較為細致地考察，我們可以發現，公共治理過程體現出明顯的網絡化特性。這既是多元主體的靜態位置關系，更體現了彼此間互動的動態過程。

多元化指向治理主體的物理容量，互動性則指主體間的位置及其相互關系，而網絡化更大程度上體現了多元互動的模式特征。

（三）公共治理對于建構預防腐敗體系的兩點啟示

通過對公共治理的特征考察，其對預防腐敗體系的建構有兩點可以借鑒：一是多維度治理；二是網絡式互動。

1.多維度治理。正如前文所述，公共治理的多元化特性給我們的啟示不僅是主體具有多樣性，還應有治理維度的多樣化。國家治理本質上是公共權力①的運用過程。在這個過程中，多方主體基于不同的價值追求而展開互動。公共權力天生具有不可抑制的擴張沖動，運行不當，將不可避免地與私人權力發生碰撞并引發矛盾。此外，若將公權引向私人領域又可能產生權力的濫用和腐敗。因此，公權和私權、公域和私域、正式化和非正式化等多項維度都必然成為實現公共治理不可避開的討論焦點，也為預防腐敗體系的建構提供了思路。

2.網絡式互動。與多維度治理相對應，網絡式互動也可分為主體間的互動與調節主體間關系等相關虛擬維度的互動。這種互動關系在公共治理過程中應呈現較強的網絡化特征，即不再是傳統的垂直、水平或者中心散射的互動模式（見圖1），而是各主體間基于獨立、平等的地位在正式的或者非正式的關系網絡下展開交叉式的、網絡化的互動（見圖2）。

據以往實踐經驗證明，依靠自上而下的“單兵突入”的治腐方式只是一種單一的垂直式“運動反腐”，這種防腐和反腐的成本會隨著時間的推移以及潛在或隱形的腐敗分子適應能力的增強而變得越來越高昂，最終這種模式將難以為繼。官僚體系內部橫向的水平監督，由于沒有外部力量的介入而淪為一種軟弱無力的形式。而公域之外的治理主體間的互動無法與公權領域發生較為緊密的制衡關系，只能自內（公域）而外（私域）的單向管理，缺乏自外而內的反向制約。歸根結底，傳統的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的“運動反腐”模式已不能適應當前我國制度反腐的需求?！芭R時抱佛腳”的弊端凸顯了事前預防的重要性，而從公共治理的視角出發建構一套嚴密、完整、系統的預防腐敗體系是滿足“預防為主”要求的關鍵。

需要指出的是，隨著社會分工日益精細化，尤其是新公共管理理念在當前政府管理過程中的運用，公私部門形成的緊密伙伴關系在公共領域的鋪開，公域與私域的分界不是變得更為清晰而是更為模糊。在這樣的背景下，形成各主體間的網絡型關系模式則是順理成章。

二、權力、法律、制度和倫理：建構預防腐敗體系的四個維度

公共治理多元維度下的網絡式互動理念契合了建構預防腐敗體系的要求。前文已述，多元化的啟示不僅體現在主體的物理容量方面，更體現在調節主體關系的虛擬層面。從非正式化到正式化的權力運行過程，從整體性治理所注重的政府內部整合到網絡化治理所強調的內外互動，都蘊含著建構預防腐敗體系的多元視角。

（一）內外互動：關于權力與法律的討論

腐敗問題的根源在于權力的濫用。因此，建構預防腐敗體系不可避開對權力的討論。從外部視角來看，權力（power）是指運用權威影響他人的能力或權利。從這一視角解釋權力的代表理論是多元主義（pluralism）和集團理論。美國政治學家羅伯特·達爾（Robert·Dahl）在《誰在統治》（Who governs）一書中建立了多元論的關鍵原則。他認為，多元論包括不同程度的公民政治參與，并通過公民個人來影響特定地區公共政策的制定。[6]

公共治理下的公權主體與私權主體的網絡式互動是權力多元主義的生動體現，公權力破除傳統的直線垂直式的運行模式是實現公共治理下權力主體平等互動的應有之義。因此，從權力的維度構建預防腐敗體系，關鍵在于公權力向非公權力主體的讓渡。具體而言，就是開拓更多、更方便的政治參與渠道，讓其他主體充分享有國家治理的主動權和參與權。公民等其他主體參與政府治理是遏制權力擴張的有效手段。外部力量的介入可以沖擊官僚集團中腐敗分子基于既得利益而合作共謀的格局，這與內部紀檢、監察部門的反腐行動可以起到里應外合、相互支援的作用。同時，這一過程也要警惕新公共管理風潮所帶來的權力過度分享的問題。公共治理下政府雖然不再是單一主體，但在多元主體互動中仍要處于主導地位。分享權力不意味著政府放棄責任，它不是目的而是實現公共治理的手段，其價值取向只能是實現國民福利最大化。

以上論述了權力在預防腐敗體系中內外互動的情景，而法律作為重要的權威分配機制，在其制定、執行與反饋的過程中也體現出對建構預防腐敗體系的重要作用?！霸谝粋€資源稀缺而人類需求無限的世界里，任何立法都同時具有資源配置和利益再分配兩種功能”[7]。現代民主國家依靠法律界定資源所有權，相較于傳統社會依賴武力和血緣關系獲取產權的途徑，法治（rule by law）的出現是人類文明的重大進步。

按照政策科學家的觀點，政府治理過程很大程度上是執行法律和落實政策的過程。如戴維·伊斯頓所言，“公共政策就是對社會價值進行權威性的分配”。法律作為一種特殊的公共政策，承載著利益分配的職能。政府作為法律的執行主體，在此過程中必然涉及到資源的占有與使用的問題。在現實條件下，為了固化“部門利益”，我國政府的某些部門儼然成為低階法律的實際制定者。某些涉及公民切身利益的行政法規從制定、實施到反饋，政府都充當著“制片人、導演和演員”的多重角色①。公權主體從行政法的失衡事實中尋找肆意侵害私人利益的法律依據，而在這種法治狀態下，市場經濟良性發展所必須的“第三方執法”由于受到強力政府的施壓而很難實現。更為嚴重的是，由于缺乏獨立第三方的監督機制，公務人員執法過程主觀意識濃厚，行政裁量空間大，導致市場主體不再具備穩定的心理安全預期，這將促使其通過金錢等手段贖買法律的庇護和攫取資源的特權，從而產生官商勾結的丑惡現象。

從法律的維度建構預防腐敗體系需從三個層面加以考察：第一，立法上從失衡走向平衡，真正發揮法律公平分配社會資源的功能。第二，執法上做到政府守法，在自由裁量的政府活動范圍內追求合意標準，“法律無授權即禁止”，做到合法且更合理，努力消解權力運行過程與其他主體成員之間形成的張力。第三，司法上追求獨立公正，檢察院、法院等司法部門應從消極被動的“權力監督者”轉變為積極主動的“法律維護者”，讓司法功能從行政管理中剝離出來，真正做到市場經濟條件下的“第三方執法”，樹立堅不可摧的司法權威。

總而言之，從法律的角度，不論是從立法源頭扭轉行政法的失衡現實，還是在執法環節加強“第三方監管”，其本質就是建構一個法治（rule of law）社會下的法治政府。

（二）內部整合：關于制度與倫理的討論

制度是一套套規則，這些規則以特定的形式形成社會互動。這些規則提供關于預期人們在某種情形下如何行動的信息，能夠被相關群體的成員辨認出其他人在這些情況下遵守的規則，構成行為人的產生均衡結果的策略選擇。[8]制度的價值取向在于減少行為的不確定性，穩定社會預期。在一個理性不斷增長的社會，社會主體的行為呈現出愈加規范的態勢。在此基礎上，人們呼喚權力運行過程的制度化回歸。

制度化的對立面是人格化。從權力的角度看，制度化就是權力運行的組織結構正式化、行為依據規范化和運作過程程序化。組織結構正式化是指對約束行為的規則作出明確的顯性表述，確定結構中各個角色和角色之間關系的規范，這種規范不會因具體占據這些角色的人的不同而改變。[9]行為依據規范化特指公權主體的行動范圍、行為模式以及承擔行為產生的責任都應有相應的規范性依據。這與政府守法的意涵如出一轍。運作過程程序化指的是權力需按照既定的軌道運行，每個步驟、環節、階段都受程序規則的約束。這在法律上主要體現為系統完備的行政程序法典，而這也正是我國政府權力運行過程所相對缺失的。由于缺乏實體法意義上的組織結構正式化、行為依據規范化和程序法意義上的運作過程程序化的約束，政府管理人格化的現象較為嚴重。[10]

人格化治理是腐敗的厚實土壤，而制度是對人格化治理的革命性改良。從制度的維度探索預防腐敗體系的建構路徑是當前及今后開展“制度反腐”的重點。在市場經濟領域，正式制度集中體現為市場規則與秩序。這是市場經濟良性運行的基礎，也是規范權力在市場和社會領域運行的“牢籠”。在全面深化改革的歷史新階段，政府與市場關系的合理調適，應是破解反腐困局的治本之策。[11]而發揮市場在資源調配中的決定性作用，離不開正式制度的“保駕護航”。

此外，我們同樣不能忽視非正式制度的存在及其在權力運行體系中的影響。與非正式化的特性相一致，這些非正式制度規則以外在或內在的方式潛移默化地滲透于公共治理過程的各環節中，并對其施加或大或小、或明或暗、或多或少、或好或壞的影響。非正式制度在公共治理過程中較多地起到負面作用。因此，在預防腐敗體系的構建過程中，我們既要承認和重視非正式制度的地位和功能，更要積極引導、規范其發揮正面作用。

與非正式制度的合理運用密切相關，倫理也是預防腐敗體系不可忽視的重要維度。從政府管理的角度看，責任正是一個倫理問題。從倫理的維度審視預防腐敗體系的建構，其主要取向就是政府責任的實現。弗雷德里克·莫舍（Frederick Mosher）指出：“責任很可能是行政——無論是公共行政還是私人行政——的詞匯表中最重要的詞語。”[12]87然而，承認并實現責任并非易事，因為政府管理的過程包括目標的設定與結果的評估、公共產品的提供、社會價值的整合、公共秩序的維系、社會資源的調配等等，都極為復雜。

按照傳統公共行政的觀點，行政責任的實現需要外部控制和內部人員的專業化，而新公共服務理論則認為，責任問題遠非傳統公共行政和新公共管理理論所闡述的那樣簡單?！肮珓諉T所面臨的公共責任的復雜性被公認為既是一種挑戰，也是一種機遇，還是一種感召。它需要專長，需要一種對民主理想的承諾，需要一種對公法的了解，并且還需要根據經驗、社區規范和道德行為而獲得的判斷”[12]95-96。根據責任發生作用的機理不同，又可將責任細分為法律責任和道德責任。①如果說“需要一種對公法的了解”是法律責任的要求，那么“需要對民主理想的承諾”則是道德責任的核心內容。法律責任的落實更多地依賴于正式制度的維系，而道德責任的實現則主要通過政府組織文化的構建和公務人員高尚品格的養成。當然，與非正式組織的特性相對應，道德責任屬于軟約束，在預防腐敗體系的建構過程中同樣不能起到主導作用。而作為倫理維度中的責任與非正式制度相對應，應追求政府自律、重塑官德，將社會主義核心價值體系的要求體現在日常管理、公共服務的過程中，以此增強公民信任度，有助于實現治理目標。

得益于公共治理多元化特性的啟示，建構防腐體系也可從多元維度的視角加以規范性描述。筆者嘗試梳理了權力、法律、制度和倫理等四項維度在防腐體系中的核心價值取向，重點論述了具體做法以及應該注意的問題（見表1）。

三、網絡式互動：預防腐敗體系的建構路徑

通過上文關于權力、法律、制度和倫理等維度的論述，我們可得出如下結論：權力與法律側重于內外互動，制度與倫理側重于內部整合。當然，這四者并沒有涇渭分明的邊界，內部整合需要內外互動的推動，而內外互動也需要內部整合的策應。此外，四者在建構預防腐敗體系過程中，彼此應融匯交織，形成一種內外互通、縱橫交叉、“軟硬兼施”的網絡式互動模型（見圖3）。

正如上圖所示，預防腐敗體系中四個維度的互動模型較為清晰地描述了權力、法律、制度和倫理的互動結果以及內含的互動方向，可作以下幾點說明：

1.硬性制約指向制度與權力、法律互動結合所產生的正式化和法治化要求。權力、法律只有沖破運行過程的人格化藩籬才能走向預期穩定、理性增加的非人格化治理階段，而這一過程將同時產生公共治理所需求的兩大要素：權力的正式化運行和政府的法治化管理。要實現這一轉變，離不開正式制度的約束和法律的保障。值得注意的是，從人格化到非人格化是一種單向互動。經驗證明，人格化治理是腐敗產生的重要原因。因此，建構預防腐敗體系應盡力摒除人格化因素。

2.軟性約束指向倫理與權力、法律互動結合所產生的合理化和責任感的要求。行政倫理集中表現在權力的合理化運用，即在法律規范的框架內，公務員要遵從公道善意，恪守道德底線，合理利用行政裁量權，絕不背棄公共服務的價值追求。而法律與倫理的結合，則是讓實現民眾福利最大化的法治理想與實現這種理想的責任意識始終貫穿于法律的制定、執行、監督、反饋等各環節。具體表現為公平立法、合理執法和公正司法。實現軟性約束的功能，一方面需要重塑政府組織文化，重申政府的政治承諾；另一方面，在政府內部還需引入管理主義所推崇的責任管理機制，利用績效管理、財務控制等手段促使政府責任的實現。

3.實現非正式化治理，關鍵在于科學引導。雖然預防腐敗體系應盡量避免非理性因素的存在，然而，作為一個深受傳統倫理道德影響的國家，我們不能對公共治理過程中廣泛存在的非正式化現象和非正式行為視而不見或避而不談，這對建構完整的預防腐敗體系將是不利的。事實上，非正式化治理是公共治理的重要組成部分，也是良性治理的重要補充。正如模型中所示，正式化與非正式化是彼此互動、相輔相成的關系。因此，我們應科學引導非正式化治理在相關的治理領域發揮應有的積極作用。在這一過程中，我們需要保持高度的理性警覺，明辨是非，將那些需正式化途徑才能解決的問題納入正式化的軌道，而將那些在非正式化運作過程中產生的潛在、隱性的而且不合理的甚至是非法的規則或行為從治理的規范中果斷剔除。但非正式化治理在預防腐敗體系中只起到輔助作用，不應占據主導地位。

與以往從實務部門組織結構、人員配置、法律規章等實體角度建構反腐體制不同，本文從公共治理的多元主體特征引申出建構預防腐敗體系的多元維度，并對其作了應然層面的規范性描述。從權力運行過程中抽象出對于腐敗產生和預防腐敗都有著重要影響的四個要素，即權力、法律、制度和倫理，并嘗試建構預防腐敗體系中這四大要素的網絡式互動模型。我們可將預防腐敗體系的建構過程總結為：一體貫之、兩面分界、三點支撐和四線互動。所謂一體貫之是指公共權力的運行過程；兩面分界是指合理界定公權與私權、公域與私域的邊界；三點支撐是指市場（企業）、社會（第三部門）、公民個人形成一個穩固的三角盾牌以支撐公共治理目標的實現或抵御由于政府權力惡性擴張而造成的對其他行為主體的侵害；四線互動是指權力、法律、制度和倫理四個維度交互作用，以此構織科學嚴密的預防腐敗網絡體系，希望這一探討可以為推進我國反腐倡廉建設提供一個有價值的研究視角。

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責任編校 陳 瑤

Abstract： From the perspective of power， corruption can be regarded as a kind of power dissimilation. The diverse， networking， and interactive features of public governance provide a theoretical perspective to construct a corruption prevention system. During the power operation process， four dimensions， namely power， institution， law and ethics， have an important influence on the generation and governance of corruption. Among them， power and law focus on the internal and external interaction； institution and ethics concentrate on internal integration. The cooperation of the four dimensions forms a networking interaction and has a correcting function during the power operation process. Therefore， to construct a corruption prevention system is a useful measure to overcome the disadvantages of traditional model of anti-corruption that emphasizes punishment but despises prevention， and stresses political mobilization yet ignores system construction.

Key words： public governance； corruption prevention system； construction