首都圈生態(tài)文明建設(shè)障礙及應(yīng)對(duì)措施

黨的十八大報(bào)告以“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”為題，強(qiáng)調(diào)“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”包括北京、天津兩個(gè)直轄市和河北省石家莊、保定、秦皇島、廊坊、滄州、承德、張家口、唐山等8個(gè)城市的首都圈，地處我國北方脆弱生態(tài)系統(tǒng)的前沿，面臨著人口快速增長、城市交通擁堵、環(huán)境污染、生態(tài)失調(diào)等問題，人口與資源環(huán)境的矛盾日益尖銳，生態(tài)文明建設(shè)形勢(shì)嚴(yán)峻。如何化解目前面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)、怎樣加快首都圈生態(tài)文明建設(shè)，成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。

首都圈生態(tài)文明建設(shè)的主要障礙

在首都圈中，河北省8個(gè)城市，除石家莊外其余均直接環(huán)京津。綜合地看，首都圈生態(tài)文明建設(shè)的障礙主要表現(xiàn)在資源約束、環(huán)境污染、生態(tài)脆弱、生態(tài)關(guān)系模糊、行政分割制約等五個(gè)方面。

資源約束方面，首都圈資源稟賦特性嚴(yán)重約束了生態(tài)文明建設(shè)，尤其是水資源緊缺、土地資源后備不足的約束作用最為明顯。比如北京市，2011年全年水資源總量為26.8億立方米，根據(jù)規(guī)劃2015年南水北調(diào)進(jìn)京水量將達(dá)10億立方米，全年水資源供給量為36.8億立方米。按照常住人口2018.6萬人計(jì)算，北京市人均水資源供給量為182.3立方米。這個(gè)數(shù)字大大低于國際公認(rèn)的人均1000立方米缺水警戒線。事實(shí)上，首都圈水資源約束既表現(xiàn)為水資源數(shù)量對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的直接限制，也體現(xiàn)在水生態(tài)惡化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的影響。這就要求首都圈的發(fā)展必須選擇資源節(jié)約集約利用的模式，盡量提高水土資源承載能力。

環(huán)境污染方面，首都圈空氣干燥，地表沙化嚴(yán)重，再加上過去城市發(fā)展粗放、污染物排放量大，大氣、水資源、土壤等污染問題嚴(yán)重。近些年，隨著環(huán)境保護(hù)力度的增強(qiáng)，空氣質(zhì)量不斷改善，但是大氣污染問題依然是影響宜居、宜業(yè)的一個(gè)重要環(huán)境問題。北京、天津兩市2011年可吸入顆粒物都高于世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)值。以水資源為例，北京市不僅緊缺，而且存有明顯的污染。根據(jù)2012環(huán)境狀況公報(bào)，在北京市全年監(jiān)測(cè)的五大水系河段、湖泊及水庫中，劣V類水質(zhì)河長占監(jiān)測(cè)總長度的42.1%、湖泊占監(jiān)測(cè)水面面積的14.6%、水庫占監(jiān)測(cè)總庫容的9.2%。嚴(yán)重的環(huán)境污染不僅限制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，也使生態(tài)文明建設(shè)面臨巨大障礙，生態(tài)文明建設(shè)將付出更大的代價(jià)。

生態(tài)脆弱方面，首都圈處于我國北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶前沿，主體為半濕潤大陸性季風(fēng)氣候，為典型的生態(tài)過渡區(qū)。我國北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶位于內(nèi)蒙古高原東南邊緣和黃土高原北部，是典型的溫帶半干旱大陸性季風(fēng)氣候，風(fēng)大、干旱少雨，年平均降水量只有300mm-450mm。具體來說，首都圈脆弱的生態(tài)系統(tǒng)主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，首都圈地處荒漠化土地前沿，土地沙化、風(fēng)沙危害、水土流失問題十分嚴(yán)重。北京市沙化土地面積有52448公頃 ，沙塵天氣威脅城市生產(chǎn)、生活及生態(tài)安全。我國北方及首都圈土地資源保護(hù)迫在眉睫，否則土地沙化將繼續(xù)向南拓展。第二，生物棲息地嚴(yán)重受到干擾，本地鄉(xiāng)土物種消失，以非鄉(xiāng)土物種為主的園林綠化使生態(tài)系統(tǒng)單一，生物多樣性受到嚴(yán)重威脅，生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力薄弱，生命支持能力低下。第三，水資源不堪重負(fù)。第四，地質(zhì)災(zāi)害限制城市發(fā)展。山區(qū)泥石流、滑坡、崩塌，平原地區(qū)地裂縫、地面沉降，加之不合理的開發(fā)建設(shè)、過度開采地下水等，地質(zhì)災(zāi)害隱患嚴(yán)重。概言之，首都圈脆弱的生態(tài)系統(tǒng)使區(qū)域發(fā)展方式轉(zhuǎn)型成為必然，必須選擇恰當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)文明建設(shè)方式和途徑，保障生態(tài)系統(tǒng)的快速修復(fù)與重建。

生態(tài)關(guān)系方面，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，物質(zhì)、能量、信息的流動(dòng)強(qiáng)度不斷增大、流動(dòng)范圍不斷擴(kuò)展，人類生態(tài)系統(tǒng)的開放程度日益提高，區(qū)域生態(tài)建設(shè)、生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)對(duì)外界的依賴性也不斷增強(qiáng)，生態(tài)文明建設(shè)儼然是一個(gè)廣域的行動(dòng)工程。因此，對(duì)于具體區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)來說，重要的是探究域內(nèi)生態(tài)和環(huán)境問題，深究人口、產(chǎn)業(yè)密集分布的城市地區(qū)與綠色廣布的鄉(xiāng)村地區(qū)之間的生態(tài)關(guān)系。同時(shí)，還需要厘清本區(qū)域與外界其他城市的生態(tài)關(guān)系，從而構(gòu)建具有良好秩序的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，首都圈內(nèi)不同行政區(qū)的城市之間、跨行政區(qū)流域的上中下游之間、山區(qū)與平原之間，都存在著緊密聯(lián)系的生態(tài)關(guān)系，但它們對(duì)于本區(qū)域內(nèi)的共生互惠、偏利偏害、附生寄生等生態(tài)關(guān)系缺乏足夠科學(xué)的認(rèn)識(shí)，沒有定性的識(shí)別和定量的判斷。這就使得生態(tài)建設(shè)更多地停留在植樹造林、水利設(shè)施建設(shè)層面，而缺少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的重視，就使得生態(tài)管理在法制監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲等方面執(zhí)行不力，生態(tài)文明建設(shè)層次較低。

行政分割方面，首都圈分屬京、津、冀三個(gè)行政區(qū)域，長期以來受行政體制的約束，首都圈內(nèi)部在資源利用、產(chǎn)業(yè)配置、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等方面沒有形成較好的區(qū)域合作和地域分工格局，缺乏跨行政區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，造成首都圈內(nèi)部行政協(xié)調(diào)難度較大。生態(tài)文明最為重要的基礎(chǔ)和表現(xiàn)是自然生態(tài)和環(huán)境，其建設(shè)必須遵循自然規(guī)律。對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)、維護(hù)和保育不應(yīng)在行政界線框架下進(jìn)行，而應(yīng)根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的時(shí)空特點(diǎn)而采取相應(yīng)的措施。

首都圈生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵措施

推進(jìn)首都圈生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)盡快構(gòu)建生態(tài)文明理論與實(shí)踐體系，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與維護(hù)，著力改善環(huán)境質(zhì)量，在全國成為生態(tài)文明建設(shè)的先進(jìn)示范區(qū)。針對(duì)區(qū)域自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特質(zhì)，筆者建議主要采取以下措施來促進(jìn)首都圈生態(tài)文明建設(shè)。

其一，建立生態(tài)文明聯(lián)盟機(jī)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域一體化。生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)維護(hù)、資源保護(hù)、環(huán)境治理等是以自然地域單元為基礎(chǔ)的，遵循的是自然規(guī)律和自然邊界。京津冀首都圈是一個(gè)特殊的地域單元，按照現(xiàn)行行政分割很難統(tǒng)籌各行政部門及各方面的建設(shè)，因此，可學(xué)習(xí)國外跨區(qū)域管理模式，建立生態(tài)文明聯(lián)盟機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)可稱為京津冀首都圈生態(tài)文明聯(lián)盟委員會(huì)，直屬國家發(fā)展和改革委員會(huì)，主要從事京津冀跨區(qū)域及主責(zé)部門的協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃以及與生態(tài)文明建設(shè)直接相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃，如生態(tài)建設(shè)、資源利用與保護(hù)、環(huán)境治理與保護(hù)等規(guī)劃；負(fù)責(zé)各行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃中的資源利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)與監(jiān)管；負(fù)責(zé)組織修改和完善資源、環(huán)境、生態(tài)法律法規(guī)，尤其是完善土地管理法、水資源管理制度等。總而言之，它要以生態(tài)文明建設(shè)為主線，破除行政區(qū)壁壘，以促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展為契機(jī)實(shí)現(xiàn)京津冀首都圈可持續(xù)發(fā)展。

其二，構(gòu)建資源共享平臺(tái)，提升資源節(jié)約集約利用效率。資源的約束性是首都圈可持續(xù)發(fā)展最為重要的障礙，資源節(jié)約利用與保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。當(dāng)下，以信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源技術(shù)及新材料技術(shù)為核心的高新技術(shù)不斷作用于資源系統(tǒng)，不斷深化和拓展資源系統(tǒng)構(gòu)成要素。首都圈可根據(jù)資源性質(zhì)和用途來建立資源共享平臺(tái)，尤其是淡水、耕地、林業(yè)、礦產(chǎn)等資源應(yīng)優(yōu)先進(jìn)入資源共享平臺(tái)，在生態(tài)文明聯(lián)盟委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一規(guī)劃、利用及保護(hù)，努力提升資源節(jié)約集約利用效率，提高首都圈資源承載能力。

其三，做好生態(tài)空間規(guī)劃，全面加強(qiáng)生態(tài)治理與環(huán)境保護(hù)。首都圈生態(tài)系統(tǒng)脆弱，環(huán)境質(zhì)量較差，生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)和環(huán)境質(zhì)量改善迫在眉睫。做好生態(tài)空間規(guī)劃，全面加強(qiáng)生態(tài)治理與環(huán)境保護(hù)是首都圈生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。有關(guān)部門應(yīng)盡快編制首都圈生態(tài)空間規(guī)劃，從京津冀區(qū)域整體上編制包含綠色生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間及其他生態(tài)空間在內(nèi)的生態(tài)空間規(guī)劃，統(tǒng)一劃分生態(tài)用地，依法分類分級(jí)確定生態(tài)控制線，劃分不同類型的生態(tài)保育空間，組建首都圈生態(tài)保育空間結(jié)構(gòu)，并通過完善相關(guān)法律法規(guī)和政策制度，進(jìn)行分類分級(jí)的生態(tài)管制和生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)國土空間的全覆蓋生態(tài)化管理，為生態(tài)文明建設(shè)奠定物質(zhì)承載基礎(chǔ)。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，國土空間結(jié)構(gòu)分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間及其他空間。生態(tài)空間包括綠色生態(tài)空間及其他生態(tài)空間，前者包括天然草地、森林、濕地，以及水庫、河流、湖泊水面；后者包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。農(nóng)業(yè)用地中的耕地、園地，因農(nóng)作物特性和面積的廣闊性發(fā)揮著不可低估的生態(tài)效應(yīng)。

其四，增強(qiáng)生態(tài)行為調(diào)控能力，提高綠色發(fā)展能力。這是生態(tài)文明建設(shè)的根本任務(wù)。當(dāng)前，政府要著力增強(qiáng)生態(tài)行為調(diào)控能力，一是加大科技研發(fā)投入，重點(diǎn)研發(fā)有利于資源節(jié)約集約利用的技術(shù)產(chǎn)品及工藝設(shè)計(jì)，提高節(jié)能減排水平，增大循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重，加快推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型；二是加大力度推進(jìn)大區(qū)域的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣低碳建筑、綠色社區(qū)建設(shè)，為綠色發(fā)展奠定設(shè)施基礎(chǔ)；三是加大環(huán)境污染治理投入，尤其是加快推進(jìn)水資源、土壤資源及大氣污染的治理，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和環(huán)境質(zhì)量改善；四是加大生態(tài)保護(hù)和綠色消費(fèi)宣傳力度，全社會(huì)共同參與，改變傳統(tǒng)的高消耗、高排放的消費(fèi)模式，推廣綠色消費(fèi)和低碳消費(fèi)。

其五，加大生態(tài)關(guān)系研究投入，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。系統(tǒng)完善、切實(shí)可行的生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是跨行政區(qū)域共同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償主要是以生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目、工程等為依據(jù)來實(shí)施補(bǔ)償，如退耕還林、生態(tài)公益林補(bǔ)償金等，缺乏區(qū)域系統(tǒng)的全覆蓋、長效性的生態(tài)補(bǔ)償制度。

有鑒于此，未來我們要進(jìn)一步加大生態(tài)補(bǔ)償研究設(shè)計(jì)。首先，深化研究首都圈生態(tài)系統(tǒng)演替機(jī)理、環(huán)境演變趨勢(shì)，客觀、準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)首都圈生態(tài)供給能力、資源承載動(dòng)態(tài)變化、環(huán)境質(zhì)量改善等。其次，組織研究首都圈生態(tài)關(guān)系，尤其是科學(xué)把握行政區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、山區(qū)平原之間、上下游和上下風(fēng)之間的生態(tài)關(guān)系，明確生態(tài)產(chǎn)品供給、生態(tài)調(diào)節(jié)作用、生態(tài)文化服務(wù)、生態(tài)危害影響的區(qū)域生態(tài)意義，對(duì)自然資源產(chǎn)品供給、景觀生態(tài)、碳源碳匯、涵養(yǎng)水源、凈化大氣、防沙治蝕等進(jìn)行區(qū)域劃界，結(jié)合生態(tài)空間規(guī)劃，繪制首都圈生態(tài)服務(wù)分類圖。再次，組織生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估，構(gòu)建首都圈生態(tài)服務(wù)價(jià)值分類體系。最后，結(jié)合既有生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐及國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立生態(tài)補(bǔ)償分區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)體系。此外，在生態(tài)關(guān)系研究基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定、補(bǔ)償主體識(shí)別、補(bǔ)償類型劃分及補(bǔ)償方式選擇等，建立首都圈全覆蓋的分區(qū)分類生態(tài)補(bǔ)償體系。同時(shí)在首都圈生態(tài)文明聯(lián)盟機(jī)構(gòu)建立的基礎(chǔ)上，加快完善生態(tài)補(bǔ)償管理體制，協(xié)調(diào)聯(lián)合各部門，注重效率與公平，切實(shí)將不同方式的補(bǔ)償落實(shí)到發(fā)揮不同生態(tài)意義的生態(tài)區(qū)域，保障區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

（作者：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授、副院長）

責(zé)任編輯：葉再春