法治中國建設的新起點

1997年，黨的十五大提出了建設社會主義法律體系的目標。到2010年底，中國特色社會主義法律體系已經形成。但“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”如何在有法可依的基礎上，實現有法必依、執法必嚴、違法必究，需要黨中央作出新的部署。十八屆四中全會第一次提出了建設中國特色社會主義法治體系的新目標，將依法治國推到新高度。社會主義法治體系，包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內法規體系五大組成部分。從“法律體系”到“法治體系”是一個質的飛躍，是一個從靜態到動態的過程，是一個從平面到立體的過程。法治中國建設從新的起點上再出發。

法律規范體系進一步完備

在五大體系中，法律規范體系盡管已經建成，但法律規范不是靜止不變的，需要隨著客觀形勢的變化及時作出修正。特別是在改革發展時期，立法要主動適應改革發展需要，實踐證明行之有效的改革措施，要及時上升為法律。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。在行政審批制度改革中，中央要求轉變政府職能、削減行政審批項目，但很多審批都是以法律、法規的形式規定的，盡管這些審批已經不再適應市場經濟的需要，但地方也無權擅自停止執行。《行政許可法》第21條規定了省、自治區、直轄市人民政府對行政法規設定的有關經濟事務的行政許可，根據本行政區域經濟和社會發展情況，認為通過本法第13條所列方式能夠解決的，報國務院批準后，可以在本行政區域內停止實施該行政許可。但對國家法律規定的行政許可項目，只能有賴于修改法律或授權。為此，《立法法》修正案擬增加規定，全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要作出決定，就特定事項在部分地方暫停適用法律的部分規定。這就既保證了法制的統一，又為改革預留了空間。

按照法定職責必須為、法無授權不可為的依法行政基本要求，應當完善行政組織和行政程序法律制度，制定《行政組織法》和《行政程序法》，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。只有通過立法明確各級政府及其職能部門的職能和權限，將“三定”規定法定化，才能真正確保在法定職權范圍內行使權力，權力清單制度實質上是將法定權力列表匯總。也只有通過立法明確行政行為的程序規則，才能真正實現四中全會《決定》所要求的把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。總的來說，在國家法律規范體系中，刑法規范、民法規范相對已比較完備，民法規范主要是編纂成為民法典的問題，而行政法規范還很不健全，完善行政法律規范體系，是形成完備的法律規范體系的重點，是建設法治政府的基礎性工程，也是以法治權、以法治官的有力保障。

同時形成法治監督和保障體系

對法律實施的監督保障，以前往往作為一個問題論及，但四中全會提出了要同時形成法治監督體系和法治保障體系。在監督方面，首先要健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度。讓憲法走下神壇，使廣大人民群眾認識到憲法不僅是全體公民必須遵循的行為規范，而且是保障公民權利的法律武器。為完善憲法監督制度，全國人大常委會需要建立起違憲審查機構和審查程序。尤其需要加強對司法活動的監督，通過加強對訴訟的法律監督，完善人民監督員制度等，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。習近平總書記強調，行政機關是實施法律法規的重要主體，執法者必須忠實于法律。除了執法者要自覺帶頭嚴格執法，也要加強對執法活動的監督，堅決排除對執法活動的非法干預。四中全會《決定》提出要強化對行政權力的制約和監督，包括黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。就黨內監督而言，一方面，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作；另一方面，各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律。各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件。

監督需要與制約并行。我們的制約，不同于西方國家所說的權力制約，不是三權分立、相互制衡，而是內部權力制約，既包括司法機關內部偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約，也包括政府內部權力的制約，如通過對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，實行分權制約，防止權力濫用。

為保障法律得到有效實施，需要建立有力的法治保障體系，這是四中全會《決定》的一個新亮點。保障體系包括體制機制保障、人財物的保障、法治環境和觀念的保障等，加強和改進黨對法治工作的領導則是最根本的保障。長期以來，我國的法治保障還沒有形成體系，存在著很多問題，損害了法治威信。同時，執法司法保障的低職業化現象較為明顯。建設高素質的法治工作隊伍，強化人民對法律的內心擁護和真誠信仰，成為四中全會《決定》重點闡述的內容之一，也為社會各界所普遍關注。

形成完善的黨內法規體系

四中全會《決定》提出的建設社會主義法治體系總目標，除了要求形成上述四大體系外，還要求形成完善的黨內法規體系。將黨內法規體系納入社會主義法治體系范圍，是對中國特色社會主義法律體系的延伸和發展，豐富了中國特色社會主義法治理論，為黨依法執政提供了充足的法律依據，對全黨厲行法治提出了更高的要求。

黨有黨規，國有國法。長期以來，人們一講到法，就是指國家的法律，不將黨規視為“法”，最多稱為“軟法”。十八屆四中全會關于全面推進依法治國的決定，突破了傳統意義上“法”的范疇，將黨內法規納入依法治國之“法”的視野中，明確了黨法也是法。依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。

在我國，普通法律是對公民的底線要求，黨規黨法則是對黨員的基本要求。對于黨員特別是各級領導干部而言，既要帶頭遵守法律，也要自覺在黨規黨法范圍內活動，不能用對于普通公民的要求對待黨員干部，更不能成為享有法外特權的特殊公民。有些對普通公民沒有明令禁止的行為，可以由道德規范約束，但對于黨員干部來說，如果這些行為有損于人民群眾的根本利益，有損于執政黨的威信，有損于國家主權和社會公平正義，也應依法追究責任。在反腐敗行動中，即使沒有觸犯刑律提交司法機關追究刑事責任的行為，如果違反黨紀，也要依黨內法規追究責任，如大辦婚喪喜慶事宜，造成不良影響，或者借機斂財的行為，屬于《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》明令禁止的行為，對于黨員干部而言，是違法行為。

到2010年底，國家法律體系基本形成，黨的十八屆四中全會在此基礎上提出了完善黨內法規體系的任務。中紀委書記王岐山在十八屆中紀委四次全會上，提出了黨內法規制度體系的建設“時間表”：確保到建黨100周年也就是2021年時，建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。作為法治體系的五大組成部分之一，黨內法規體系與國家法治體系形成4+1的關系。黨內法規本身不屬于國家法律體系范疇，對全體人民沒有一體遵行的效力，而只是在黨內起作用。人民群眾對黨員干部遵守黨內法規有監督的權利。

隨著社會主義法治建設的成熟，以后也會更多地制定同時適用于黨政機關的法律法規，《公務員法》將黨組織工作人員納入公務員管理就是一個典范。中國特色社會主義法律規范建設的立法主體走向多元化，它是一個以國家立法機關立法為主體的，以黨內法規為延伸的，包括軍法等在內的黨法、國法、軍法形成的硬法體系，還可以包括鄉規民約、社會組織章程和習慣法等在內的軟法規范。

（作者：中共北京市委黨校法學部主任、教授）

責任編輯：梁齊勇