依法推進政黨協商制度化的若干思考

黨的十八大提出了全面推進依法治國的新要求，十八屆四中全會明確了法治國家建設的任務目標和方向。習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上講話指出：“必須構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系，確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵。”加強社會主義協商民主制度建設，推進協商民主廣泛多層制度化發展，必須把中央和習總書記要求落實到具體實踐中，努力構建程序合理、環節完整的政黨協商制度體系，全面提升政黨協商制度化水平。

深刻認識依法推進政黨協商制度化建設的重大意義

依法推進政黨協商制度化是貫徹落實依法治國方略的必然要求。政黨協商是政黨之間依據憲法和相關政策，圍繞國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商。履行政治協商職能是中國共產黨領導的多黨合作的重要體現，是黨和國家實行科學民主決策的重要環節，是黨提高執政能力的重要途徑。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。全面推進依法治國戰略則對政黨協商制度化提出了更高要求，提供了廣闊的空間和新平臺。法治和制度強調的是一致性、強制性，沒有法治和制度，政黨協商質量難以保證;政黨協商在法律、法規和制度的軌道上運行，也是依法治國方略在政治協商工作中的具體體現。

依法推進政黨協商制度化是我國政治體制改革和政治文明的內在要求。政黨協商在我國不僅有深厚的社會制度基礎，還有多年來行之有效的廣泛而深入的政治實踐基礎。黨的十八大報告首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”。黨的十八屆三中全會則根據十八大精神，進一步明確指出：“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。”可以說，這進一步闡述了政黨協商的基本性質和重大意義，對推進政黨協商制度化發展作了全面的規劃和部署。

依法推進政黨協商制度化是解決當前我國社會現實矛盾問題的迫切需要。政黨協商的作用主要是通過充分發揮社會主義協商民主重要渠道作用，履行政治協商、民主監督、參政議政職能。習近平總書記指出：“在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程。”政黨協商制度化發展，正是適應了這一根本目標，是我國社會主義民主政治特有形式和獨特優勢的集中展現。加強協商民主制度化建設是社會結構多元化、利益訴求多樣化格局的客觀要求。隨著經濟成分、組織形式、分配方式等的深刻變革，人們的思想觀念、利益訴求日益多元、多樣、多變，利益博弈已成常態，利益訴求上升為公共需求。暢通群眾訴求渠道，已經成為我國政治建設和社會治理面臨的迫切任務。通過實行廣泛多層制度化的協商民主，可以使各種訴求得到充分表達，各種意見得到充分交流，最大限度地調動積極因素、化解消極因素，整合社會力量和政治資源，形成國家發展的巨大合力。

準確把握依法推進政黨協商制度化的基本原則和內在關系

依法推進政黨協商制度化要突出四性原則。一是政治性。依法推進政黨協商制度化，必須始終堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信和制度自信，始終堅持中國共產黨的領導，始終堅持中國特色社會主義道路、理論體系和制度不偏離;必須始終貫徹憲法精神，把法律法規作為根本遵循，保持制度研究、制訂和實施的正確方向。二是科學性。堅持立足國情、突出特色、有序推進。把頂層設計與基層創新相結合，把挖掘現有制度資源和開發新的制度平臺相結合，把制度建設與支撐體系相結合。從中國的基本國情出發，探索和搭建依法推進政黨協商的制度平臺，充分認識當前轉型社會這一時代特征，在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度框架下有序推進。三是規范性。規范性是制度建設的一個重要方面。按照法律要求拓展協商內容、豐富協商形式，建立健全協商議題提出、活動組織、成果采納落實和反饋機制，通過專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等形式，就地方立法等全面推進依法治國的重要問題進行事前協商，并使之不斷制度化、規范化、程序化。在法治的框架下，努力營造既暢所欲言、各抒己見，又合理有度、依法合規的良好協商氛圍，為政府法治建設各項決策的民主化、科學化提供智力支持和民意參考。四是實效性。只有突出有效性，才能真正發揮制度對實踐的指導和約束作用。政黨協商制度化建設要緊密結合政黨協商工作的實際，堅持問題導向，搞清楚協商制度是什么、干什么、怎么建，以解決當前突出的制度問題為重點，分析研究建立制度的途徑和方法。同時，注意總結經驗、借鑒國內外和政黨協商工作中好做法、好經驗，精心加以研究，吸取合理內容，結合實際提出制度建設的具體建議，對經過研究可上升為工作制度或工作規范的，及時出臺為新的制度，以推動實際工作的法治化水平。

依法推進政黨協商制度化要處理好四大關系。一是處理好當前與長遠的關系。正確認識和處理依法推進政黨協商制度化建設的長遠規劃與當前工作的關系，既要圍繞當前政黨協商中的突出問題建立制度，又要從政黨協商法治化建設的發展方向、發展路徑上制訂制度建設的規劃，推動政黨協商制度化建設不斷適應法治建設的新形勢新要求。二是處理好執行已有法律政策與制訂新的制度的關系。政黨協商已經有了一些政策制度，比如：《全國政協委員會關于政治協商、民主監督的暫行規定》《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，全國政協委員會修改的《關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》等，這些只是黨和國家的政策，是我們推進政黨協商制度化的依據和遵循。我們要按照既定政策來指導政黨協商的制度建設，同時，適應新的形勢創造性地通過設立制度措施來深化政策的實施。三是處理好整體推進與局部發展的關系。整體與局部是辯證統一的，整體上推進政黨協商制度化建設要求我們要從宏觀和全局的高度看待如何在統一有序的規劃方案引領下進行制度建設問題，同時，政黨協商涉及的不同行業、不同層面和不同機構都要主動適應制度化建設的要求，積極推進局部制度化建設的調整、完善和創新，以局部發展促進整體提升，從而服務于整體建設的需要。四是處理好制度完善與實際工作的關系。一方面，要加強對制度建設的系統性深入研究，及時完善;另一方面，要把制度成果應用于當前政黨協商的工作中，通過工作中的制度改進推進制度規范，提升制度建設水平。

依法推進政黨協商制度化的路徑選擇

積極構建依法推進政黨協商制度化的組織體系。依法推進政黨協商制度化是一個重大的系統工程，是各級人民政協工作的重要組成部分。各級政協組織要充分認識加強政黨協商制度化建設的重要性，切實把依法推進政黨協商制度化納入重要議事日程，制訂推進方案，建立專門的領導機構，落實好經費、落實好人員、落實好責任。對于哪些內容需要與各民主黨派協商，由哪一方面、哪一層次、通過何種形式進行協商等，都要在新出臺相關制度中作出具體、明確、剛性的規定。各級黨和人大、政府也要做好相關工作，支持政協組織推進制度化建設。政協領導要以身作則，帶頭研究制度、學習制度，運用制度開展工作;政協委員要發揮骨干作用，積極為制度建設出主意想辦法;各級政協都要整合力量，強化政黨協商制度化建設的宣傳，努力使政黨協商制度化的過程成為推進民主、集中民智的過程，營造政黨協商制度化建設的良好氛圍。

建立健全依法推進政黨協商制度化的實施體系。一是搞好頂層設計。習近平總書記在主持十八屆中共中央政治局第二次集體學習時強調指出，要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，同時也要繼續鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入。習近平總書記的講話指出了社會主義政黨協商制度建設的具體路徑，就是先加強頂層設計，在宏觀上把握好節奏和方向。二是明確目標任務和時間節點。推進制度實施要有一個近期、中期和長期目標，按照職能進行分工，明確責任，落實到單位和人頭。三是加強督促檢查。政黨協商制度一旦形成，就要以協商紀要或其他形式予以記錄和公布，然后交由有關部門或單位組織實施。同時，還要啟動相關監督程序，關注和督促實施。通過加快建立健全通報制度，將協商制度的貫徹落實情況在一定范圍內通報或借助傳媒向社會公開。建立健全相應的考評機制和責任追究機制，將政黨協商納入政績考核的內容，使政黨協商成為國家政治生活的一種常態。

豐富政黨協商制度的內容。一是對現有的政黨協商制度中的內容，如重要方針政策及重要部署、重要的地方法規草案、重大問題、重要事務等進行明確界定，提升協商制度的剛性，確保政黨協商制度的量化規范。二是明確界定協商制度的范圍。完善立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商制度的內容。開展立法協商是國家權力機關協商民主制度建設的主要內容，要健全立法論證、聽證、評估機制，充分發揮人大代表、政協委員、黨派團體、社會組織等在立法協商中的重要作用。行政協商最重要的是加強政府決策協商，完善協商機制，及時充分準確地公開政府信息，確定專門機構收集分析各方面意見建議，在決策時充分吸納。健全人民政協協商民主制度，重點是推進政治協商、民主監督、參政議政制度化規范化程序化，落實協商的法制要求，確保人民政協協商民主在我國現行政治格局中的地位，確保各級黨委、政府事關經濟社會發展全局的重大決策、重要人事安排和重要法律法規的制定，在決策前與社會各界代表人士廣泛協商。要著力就專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商的主體、內容、程序、協商成果的應用反饋等，形成明確規范。要積極開發人民政協的社會協商功能，建構以人民政協為重要平臺，政治協商和社會協商互相貫通的協商體制。三是發揮參政黨的優勢。充分利用民主黨派的認同資源、代表資源、功能資源，做好其所聯系社會階層的民情民意表達，同時，民主黨派要在圍繞大局、服務發展方面，充分發揮其人才庫和智囊團的智力優勢。為此，在推動政黨協商制度建設方面，要認真分析政黨協商制度的現狀，在協商制度內容方面充分體現參政黨的特色和優勢，推動參政黨在落實政黨協商制度時做到公益性和代表性的統一、服務性和特色性的統一。

（作者：中共天津市濱海新區區委黨校常務副校長）

責任編輯：金蕾蕾