以通勤鐵路為重點推進京津冀“四個交通”建設

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是新常態(tài)下引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略，要著力構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡系統(tǒng)，把交通一體化作為先行領(lǐng)域，加快構(gòu)建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡。京津冀交通一體化的內(nèi)涵很豐富，包括軌道交通一體化、公路網(wǎng)一體化、航空運輸一體化、港口運輸一體化、管道運輸一體化、交通樞紐一體化、管理服務一體化、物流發(fā)展一體化等多方面內(nèi)容。京津冀交通一體化的重要目標是在未來形成以京津城區(qū)為兩個內(nèi)核、以1小時左右的時間距離為半徑的綜合交通運輸體系，連接周邊多個衛(wèi)星城，形成以交通為基礎、以產(chǎn)業(yè)為載體、有完善城市功能的大都市區(qū)域新格局。要形成這樣的新格局，就必須有改革的精神。因為京津冀交通一體化不僅僅是滿足現(xiàn)有的交通需要，而是要用交通一體化建設來布局和引領(lǐng)大都市區(qū)域發(fā)展，疏解北京的非首都功能，再進行產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作一體化，最終實現(xiàn)城市功能一體化和大都市區(qū)域協(xié)同發(fā)展。推進京津冀交通一體化的重點是建設跨域通勤鐵路，落實好“綜合交通、智能交通、綠色交通、安全交通”的發(fā)展理念。

京津冀交通一體化必須高度重視跨域通勤鐵路建設

國際經(jīng)驗表明，城市的發(fā)展形態(tài)與相應的交通運輸方式必須實現(xiàn)耦合發(fā)展，關(guān)鍵是解決好城市人口職住平衡的通勤需要，大運量、安全、可靠的軌道交通是大城市和城市群內(nèi)部解決職住平衡的主要手段。交通一體化作為京津冀協(xié)同發(fā)展率先突破的領(lǐng)域之一是完全正確的，但京津冀交通一體化不應該只把注意力集中在城際客專鐵路和高速公路網(wǎng)絡上。京津冀交通一體化必須高度重視、特別關(guān)注跨市域的通勤鐵路建設，并盡快把城市軌道交通規(guī)劃建設的重點轉(zhuǎn)移過來，這是北京、天津引領(lǐng)周邊城鎮(zhèn)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、有序疏解北京非首都功能最有實質(zhì)性意義的工作，而且代價低、見效快、貢獻大、影響長遠。發(fā)達國家的經(jīng)驗是：兩個相鄰的城鎮(zhèn)之間，只要跨區(qū)域上班的通勤人口超過15%，兩地的交通建設，就自發(fā)地納入同一個大都市交通規(guī)劃區(qū)，成立相應的交通規(guī)劃組織，負責交通的統(tǒng)一規(guī)劃和建設。

京津冀是以北京、天津為核心的兩個大都市區(qū)（metropolitan area）與河北省的城市群（urban agglomeration）的區(qū)域聯(lián)合體。城市化過程在大都市區(qū)和城市群發(fā)展階段對鐵路和軌道交通的要求是非常明顯的。大都市區(qū)必須解決的是通勤的同城化，因此是通勤圈、生活圈;而城市群要解決的是商務、旅游的同城化，主要是商務圈、旅行圈。大都市區(qū)可以帶動城市群內(nèi)相當一批中小城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展，特別是那些可以通過軌道交通系統(tǒng)與相應中心城市實現(xiàn)當日通勤的中小城市或小城鎮(zhèn)（即衛(wèi)星城），它們本身就已經(jīng)成為大都市區(qū)的組成部分。在衛(wèi)星城本身不能提供足夠工作機會，如果居民又不能依靠軌道交通實現(xiàn)與核心城區(qū)有效通勤的情況下，職住分離不平衡必然導致衛(wèi)星城難以正常發(fā)揮功能。世界各地相當多不成功的衛(wèi)星城建設，大都是未能與核心城區(qū)建立起緊密的經(jīng)濟與交通聯(lián)系。通勤圈范圍已經(jīng)成為各國判別形成大都市區(qū)的首要標準，而我們長期未能在“大北京”或“首都圈”等建設上有所作為，恰恰是未能牢牢抓住這個核心問題。北京市目前已有17條467公里地鐵運營線路，工作日客流量達千萬人次，但由于對跨市域通勤鐵路未能予以重視，軌道通勤仍主要限制在半徑約30公里的市域范圍內(nèi)。目前東京的地鐵里程僅為312公里，而東京大都市圈的通勤鐵路卻超過2000公里，日均軌道通勤4000多萬人次的一多半都來自約70公里通勤圈范圍的周邊縣。在構(gòu)建公交優(yōu)先的北京都市區(qū)通勤圈進程中，能否盡快形成連接核心市區(qū)與衛(wèi)星城的軌道通勤體系具有關(guān)鍵性作用。

因此，北京市應當通過建設高效的跨域軌道通勤體系實現(xiàn)大都市區(qū)轉(zhuǎn)型，承擔起京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略所要求的核心功能。近期可依次向東、東南、南和西南等方向規(guī)劃建設至三河、大廠、香河、廊坊、固安和涿州的5—6條跨市域通勤鐵路。某些方向已有規(guī)劃或在建的市域軌道交通線路應延長成為跨市域線路，目前仍為空白方向的則必須盡快規(guī)劃建設。在這幾個方向形成約50—70公里半徑的跨域軌道通勤區(qū)，既符合規(guī)劃的京津冀協(xié)同發(fā)展方向，也滿足中央關(guān)于跨域疏散非首都功能的要求。結(jié)合軌道交通引導的土地綜合開發(fā)模式，每個通勤方向都能夠為北京在職住平衡基礎上有效疏解上百萬人口和承擔相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的任務。

京津冀加快建設跨域通勤鐵路的具體思路

第一，建設以北京為中心的京津冀跨域通勤鐵路體系首先要找準問題和切入點。京津冀已有的交通體系在各自的中心城區(qū)建成了比較完善的地鐵和公交系統(tǒng)，城市之間也有相對完善的城際鐵路和汽車客運，瓶頸問題就是缺乏連接北京中心城區(qū)與市郊城鎮(zhèn)以及相鄰的天津、河北的市鎮(zhèn)的跨域通勤鐵路。北京作為特大城市在加快城市軌道交通建設中已經(jīng)意識到不能只考慮地鐵和輕軌，但市郊鐵路和市域鐵路等模糊概念也對其大都市通勤鐵路的應有發(fā)展造成了不利影響。目前市郊鐵路的概念與規(guī)劃思路、現(xiàn)有國鐵線位及管理體制顯然都難以適應北京發(fā)展跨市域通勤鐵路的需要。市域鐵路的概念顯然也難以適應大都市區(qū)跨行政邊界的發(fā)展要求。因此，必須積極探索大都市區(qū)規(guī)劃及其交通規(guī)劃、建設的體制，在北京都市區(qū)的主要空間拓展方向加快通勤鐵路建設，避免造成重大延誤。北京原來的城市軌道交通規(guī)劃分為M線、L線、R線、S線，分別代表市區(qū)地鐵、城市輕軌、快速地鐵和市郊鐵路，市郊鐵路是指利用北京市范圍內(nèi)既有的國鐵線路。原來北京市郊鐵路的線路規(guī)劃局限于在市域內(nèi)利用既有國鐵線路的思路上，將其改造成往來于中心城區(qū)與新城之間的軌道交通工具。在不具備利用既有國鐵資源的條件下，一些原本非常必要的方向上放棄了通勤鐵路的發(fā)展。北京大都市區(qū)的一些主要拓展方向上較難利用既有國鐵線路資源，必須自主加快通勤鐵路的建設。市郊鐵路的概念和規(guī)劃思路已不能適應通勤鐵路發(fā)展和京津冀大都市圈協(xié)同發(fā)展的需要，應盡快調(diào)整。同樣的道理，也要重視天津大都市區(qū)的通勤鐵路建設，并把京津兩大都市區(qū)的通勤鐵路納入京津冀交通一體化的整體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮。

第二，要高度重視軌道交通樞紐建設，實現(xiàn)軌道交通之間、軌道交通與其他運輸方式之間互聯(lián)互通，提高換乘效率。一個成功的案例是東京大都市區(qū)，從一都三縣到一都七縣，其通勤圈內(nèi)3500萬人口日均軌道交通發(fā)送量4074萬人次，其中一半以上來自東京都以外50—70公里半徑的范圍，一個很重要的因素是軌道交通線路的結(jié)構(gòu)形態(tài)，周邊所有跨域軌道交通線都與環(huán)狀的山首線相連，帶來了極大的樞紐化便利。因此，建成以北京中心城區(qū)為核心的放射狀跨域通勤鐵路，都與環(huán)狀的地鐵10號線的站點無縫連接，形成高效換乘的大都市跨域通勤軌道交通結(jié)構(gòu)形態(tài)。

第三，軌道加土地綜合開發(fā)能支撐跨市域通勤鐵路建設運營。過去對發(fā)展大都市區(qū)通勤鐵路不積極，一個原因是政府和交通部門擔心難以承擔跨市域行政邊界的軌道交通建設及運營成本。如果能夠借鑒日本和香港的經(jīng)驗，實現(xiàn)與沿線地方合作開發(fā)車站土地資源，就完全可以解決軌道交通建設運營所需要的資金困局。北京周邊隸屬河北省的部分縣市當然缺少建設、運營通勤鐵路的財力，但卻擁有北京最缺少的土地資源。因此，可在構(gòu)建北京大都市軌道通勤圈的過程中盡快實行跨市域軌道交通加土地的聯(lián)合開發(fā)模式，可由沿線城市通過土地入股支持大都市區(qū)通勤鐵路企業(yè)建設與運營。國家近期允許鐵路和軌道交通企業(yè)進行車站及線路用地綜合開發(fā)，已經(jīng)創(chuàng)造了最重要的政策條件，應該盡可能全力對接。建設京津冀跨域通勤鐵路相對造價低、易施工，要盡可能利用好軌道加土地開發(fā)政策，支持通勤鐵路公司跨市（省）域建設與運營，其投融資和運營補貼可采用土地入股，也可爭取中央財政的鼓勵性資金。可一并考慮引入社會資本以及解決公共服務均等化等問題，采用相應的PPP模式引入民間資本。京津冀在合作發(fā)展跨域通勤鐵路的過程中要探索大都市區(qū)公共基礎設施規(guī)劃建設運營的新體制新機制，對全國其他大城市群實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展也有借鑒意義。

按照“四個交通”理念推進京津冀一體化

面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重大機遇和挑戰(zhàn)，黨的十八大明確提出了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。推進京津冀協(xié)同發(fā)展要全面落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹好“綜合交通、智能交通、綠色交通、安全交通”的發(fā)展理念，把通勤鐵路納入綜合交通運輸體系中，加快推進京津冀交通一體化建設。

按照“綜合交通”發(fā)展理念，打破行政區(qū)域的分割，實現(xiàn)京津冀三地的鐵路、公路、港口和機場互聯(lián)互通，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)多種運輸方式相互銜接，鐵路相連，公路相通。大力促進交通運輸組織創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，鼓勵發(fā)展水鐵聯(lián)運、鐵空銜接等多式聯(lián)運服務，大力發(fā)展區(qū)域內(nèi)公共交通，著力提升區(qū)域一體化運輸服務水平。

按照“智能交通”發(fā)展理念，加快推動互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)與交通運輸領(lǐng)域的深入融合，以信息化、智能化為牽引，推動現(xiàn)代信息技術(shù)與交通運輸管理和服務全面融合，實現(xiàn)交通運輸設施裝備、運輸組織的智能化和運營效率、服務質(zhì)量的提升。打造“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的區(qū)域高效信息服務系統(tǒng)，推進多種出行方式信息服務對接和一站式服務。鼓勵和支持交通信息化服務平臺建設，鼓勵和支持互聯(lián)網(wǎng)平臺對客戶開展個性化的交通服務創(chuàng)新，運用信息化服務手段整合社會交通資源，實現(xiàn)高效率的“門到門、點對點”的交通運輸服務。加強智能交通標準化工作，著力提升智能化交通管理水平。

按照“綠色交通”發(fā)展理念，推進節(jié)能減排，加大新能源、清潔能源車輛推廣力度，對傳統(tǒng)交通運輸設施進行改造，大力加快充電樁、充電站等基礎設施建設。加快推進綠色循環(huán)低碳交通基礎設施建設、節(jié)能環(huán)保運輸裝備應用;在規(guī)劃、建設、運營、養(yǎng)護等各個環(huán)節(jié)集約節(jié)約利用資源、保護生態(tài)環(huán)境，提高交通運輸設施裝備節(jié)能環(huán)保水平，提高土地、岸線等資源利用效率，例如在交通通道的規(guī)劃建設中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，公路、鐵路、管道、橋梁在京津冀交通大通道中統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同建設，可以節(jié)約土地，大大提高土地的共用經(jīng)濟效率。

按照“安全交通”發(fā)展理念，強化京津冀區(qū)域安全治理體系和治理能力建設，提高交通運輸安全發(fā)展的防、管、控能力。大力提高交通運輸安全應急處置能力，推進安全生產(chǎn)長效機制建設，建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系，強化重點時段、重點地區(qū)、重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管。京津冀三地的交通管理部門，加強協(xié)調(diào)協(xié)同，切實“管好安全規(guī)劃、管好安全標準、管好安全政策、管好公共安全服務”，實現(xiàn)交通安全一體化管理。

（作者：北京交通大學經(jīng)濟系主任、教授，北京交通發(fā)展研究基地學術(shù)委員）

責任編輯：梁齊勇