對北京市戶籍制度改革的幾點認識

十八大以來，為加快推進農業轉移人口市民化，國家對人口城鎮化政策進行了重大調整，明確“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”，并以此為政策架構和戰略基調，開啟新一輪戶籍制度改革。在推進京津冀協同發展戰略驅動下，北京市戶籍制度改革如何搞好與疏解非首都功能的戰略跟進、與嚴控人口規模的戰略綜合，進而達成服務人口與調控人口的戰略平衡，需要具有戰略思維，拓寬視野，把握要點，科學操作。

在改革視野上：認清時代特征、把握思想內涵

2014年7月，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對全國戶籍制度改革進行部署安排，要改的事項共涉及戶口遷移政策、人口管理制度和公民權益保障等3個方面、27項任務，參與的力量共涉及中央國家機關20多個部門和各省、自治區、直轄市人民政府。本輪戶籍制度改革不僅政策組合全、推進勢頭足，而且時代特征明、思想內涵新。

以人為本，賦權增利。戶籍制度之所以需改革，是因為城鄉及城市二元戶籍結構導致公民部分權益在流動中流失，容易誘發社會不公、積累社會矛盾；戶籍制度改革之所以復雜，就在于它直接與就業、住房、醫療、教育、養老及其他社會福利的管理掛鉤，并形成了路徑及慣性依賴。然而，改變這種附加在戶籍制度基礎上的城鄉居民間不平等的權利狀態，關鍵在于賦權和增利，即通過一系列制度改革，賦予農民與市民同等權利，分享同等利益，獲得同等待遇，最終改變城鄉居民的身份差別。《意見》發布實施，實質上是一場針對不平等權利而發起的“攻堅戰”——到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。

雙軌推進，法制助力。戶籍制度可簡單理解為戶籍（政策）和（福利）制度的集合體，改革戶籍制度也理應沿著政策和制度兩個層面共同發力。如《意見》明確，在“堅持統籌配套、提供基本保障”原則下，提出“統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化”雙軌推進的路徑。實施差別化的城鎮落戶政策，逐步解決已經轉移到城鎮的農業轉移人口落戶城鎮的問題；另一方面，建立均等化的公共服務制度，以常住人口登記為依據，實現基本公共服務常住人口全覆蓋。前者實質上是一種戶籍政策調整，后者才是真正意義上的戶籍制度改革，兩者統籌、路徑接軌，并配以居住證管理這一法規助力推進。

城城有責，沒有例外。在中國城鄉關系發展實踐中，城市利益處于優先考慮和發展的地位。在這種政策思維慣性影響下，近年來地方主導的戶籍制度改革，以城市為中心、為城市發展服務的傾向明顯，尤其是在部分特大城市，要么以學歷、納稅、投資為標準而“嫌貧愛富”，要么以嚴控人口規模為理由而“堅守城門”，偏離戶改主題，忽視社會公平。為此，《意見》一改既往對特大城市只作原則性要求的做法，給出了備受社會廣泛關注的制度安排——在重申嚴格控制特大城市人口規模的政策要求下，明確提出“改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度”，并對積分指標、落戶對象及操作原則等提出了明確要求，除釋放政策的公平性外，更強調政策的導向性——加快人口融入，城城有責，沒有例外，而且規模越大責任越大。

在改革要點上：找準“改”的切入點、把好“革”的平衡度

外來人口大規模聚集膨脹決定了北京市戶籍制度改革的目標應由域內的城鄉關系調整轉變為與域外的人口關系調控，要點是優先吸納存量、有序引導增量，把城鎮化水平做得更實，而不能把規模搞得更大，關鍵是搞好平衡。為此，應理清人口規模控制與戶籍制度改革的內在邏輯關系，把握兩者的綜合平衡，重要的是交叉聚焦、摸準問題，找準“改”的切入點、把好“革”的平衡度。

以實施積分落戶政策為契機，破解戶口審批權力“分散化”，把握遷移政策對接平衡。建立積分落戶制度，是在嚴控特大城市人口規模、嚴格超大城市戶口遷移背景下提出的，本義并不僅僅是“添人加口”，而目標重心在于改進現行落戶政策，即通過積分的方式增加戶口遷移政策的公開透明度，凸現特大和超大城市戶口遷移政策調整的社會公平性。一定意義上，沒有“改進”就沒有積分，有了積分則應確保落戶公平，這是從整體上理解把握積分落戶制度走向的邏輯主線。積分落戶北京，比“公平”更為顯要的關鍵詞是“規模”，就是年度總量從何而來。多年來，盡管秉持相對比較嚴格的戶口遷移政策，但由于無法對戶口資源及遷移政策實行統一調配和管理，進京戶口審批部門只增不減，遷入總量逐年擴張。這種格局若不去主動改變，在嚴控人口規模的重壓下，積分落戶北京就有可能變成一張“白條”。穩妥起見，應在給積分做加法前對行現行政策先做減法，可對現行落戶政策做“修枝剪杈”的“改進”，即在現行政策落戶總量之內適量做減法，確保政策對接而總量平衡。落戶做減法不易，積分做加法更應慎重，特別是在指標體系設計時，不能擅自“運算”，還應服從服務于居住證管理的制度需要。

以構建居住證制度為重點，破解權利屬地保障“碎片化”，把握管理服務對等平衡。居住證制度，從要素構成及邏輯關系看，是有關居住證證件申領、公民權利享有、常住戶口申請等管理的政策集成。在北京，實施居住證制度的核心任務是，以有限的公共服務換取盡可能多的基本信息，而有限的供給則是管理的重點。因此，應本著立足現有、梯次配置、梯度享有的設計理念，以增大服務半徑和管理縱深為設計軸線，以連續居住年限為梯次，以參加社保年限為梯度，把分散在部門間“碎片化”的管理服務整合形成體系，在不降低現有服務保障水平基礎上強化制度的導向作用。這里，應把握“三個環節”，統籌“兩個界點”，降低“起步門檻”。“三個環節”，即證件申領的起點管理、居住服務的過程管理、積分落戶的落點管理等環節。其中，起點影響覆蓋人群，落點關系制度走向，兩點關聯決定管理縱深，一定程度上，這兩個點是居住證制度的“兩個界點”，必須統籌考慮、一體化設計。“起步門檻”即證件申領條件，這是居住證制度建設的根基和管理的起點，直接關系為誰服務這一原則問題，門檻不能高。另外，低門檻更有利于補齊北京市常住外來人口基本信息管理這一短板。

以建設人口基礎信息庫為目標，破解基本信息管理“零散化”，把握信息供需對稱平衡。建設人口基礎信息庫，是國家推進戶籍制度改革、健全人口信息管理制度的重要載體。建立和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為唯一標識的、以人口基礎信息為基準的國家人口基礎信息庫，是打破人口信息零散化管理格局、減少人口服務管理信息不對稱問題的重要舉措，為制定人口發展戰略和政策提供宏觀支持，為人口服務和管理提供微觀支撐，是保證人口宏觀決策與微觀執行融會貫通的“操作系統”。人口基礎信息庫的建設，邏輯上是促進人口登記與統計的信息統籌和供需平衡，管理上采取了“居民身份證+”的連接方式，即除公民身份信息外，關聯了勞動就業、教育、收入、社保、房產、信用、衛生計生、稅務、婚姻、民族等10項信息，其中公民身份號碼是唯一關聯體。可以看出，居民身份信息的屬地采集則是建立人口基礎信息庫基礎之中的基礎，而夯實這一基礎應在兩個方面用力：一是建立健全實際居住人口登記制度；二是建立低門檻或無門檻的居住證制度。在北京市能做到和做好這些，無疑是在為非首都功能疏解和人口規模控制堆制人口電子“沙盤”。

在改革操作上：開啟公平“門”、裝上服務“芯”、解開政策“扣”

戶籍制度改革，“疊加”非首都功能疏解，“搭載”人口調控預期，在改革操作上，應做到平穩推進。當前，應開啟公平“門”、裝上服務“芯”、解開政策“扣”。

改進現行落戶政策，為積分落戶政策開啟公平“門”。擠壓現行政策年度落戶總量，用“數量”優化“結構”、置換“公平”。首先，要在量上做“足”文章。可考慮對現行落戶政策進行一次全面系統梳理，進一步壓減不合時宜、不盡公平的“開支”，為積分落戶騰“足”空間、留“足”配額，但前提是要下“足”功夫。其次，在公平上做“好”文章。若不顧及其他，積分讓誰落戶都有道理。把握好這一問題，還是應回到戶籍制度改革范疇，還原這一政策的公共屬性。一定程度上，我國城市現行落戶政策是條件落戶，而積分強調的是能力落戶——現實是總量有限，目標是存量優先，標準是能力為本，要求是公平公正。應該承認，任何一項公共政策的出臺，都是多方利益博弈的結果，“公平”至上是公共政策的制度核心。積分落戶，社會敏感度高，當然不能例外。

搞好權益統籌對接，為居住證管理裝上服務“芯”。居住證制度之所以被定義是公共服務的管理制度，或者是，公共服務為什么需要居住證制度來管理？主要是因為，受城市資源環境承載和服務保障能力制約，服務跟不上需求且在有些公共領域已成常態。現階段，外來人口在京購房、購車和隨遷子女就學等方面的服務缺口比較大，已成為公共服務的“結”，應“植”入居住證管理的“芯”。破“結”的務實之策就是，把近些年相關部門探索積累的比較成熟且已被社會認可的管理規范，導入居住證管理體系，并依據連續居住和參加社會保障年限的管理思路，實行梯度配置并逐步實現與其他公共服務統籌對接。統籌對接的要點是，探尋包括積分落戶在內的各項管理服務的“最大公約數”，即重點商定連續居住和參加社會保險的“最佳年限數”。

改革域內遷移政策，為城區人口疏解解開政策“扣”。在疏解非首都功能、降低城六區人口密度的戰略要求下，北京市戶口遷移管理的重點，應實現從嚴控增量向優化存量轉變，改革完善域內戶口遷移政策，為推進中心城區人口向外疏解提供政策支撐。一是控增量。限制列入遷出北京單位新調人員落戶，控制戶籍人口向城六區遷移，嚴控遷出城六區單位新增人員在單位原集體戶口落戶，嚴格積分在城六區落戶標準及總量。二是清空量。重點清理城六區特別是東西城“戶在人不在”的空量人口，結合不動產登記開展戶口登記地址的清理整頓，鼓勵棚戶區改造轉移安置人口戶隨人走。三是減存量。在政策性保障房配售或商品房購置方面，可以通過減免或降低稅費等方式，鼓勵城六區常住人口外遷。改革戶口遷移政策，優化存量人口空間布局，需要政策發力，更需要保障給力。

戶籍制度改革，主要是圍繞“人的城鎮化”這一命題而展開。常言道，“人往高處走”，如同“水往低處流”一樣，是自然規律。北京市是人口聚集增長的“高地”，逆勢而動可能一事難成，順勢而為則大有文章。這是深化戶籍制度改革的基本遵循，也是有序引導人口融入的價值取向。

（作者單位：北京市發展和改革委員會人口處）

責任編輯：沈 聰