建筑垃圾綜合管理的北京經驗

隨著中國城市化進程的快速發展，城市建設開發帶來的建筑垃圾問題日益嚴重，不僅成為北京市空氣污染源頭，也帶來極大的交通安全隱患，成為誘發大“城市病”的重要因素之一。具體分析來看，建筑垃圾管理長期存在的漏洞主要有三方面：一是有的建設施工單位不辦理渣土消納許可證，不按規定使用有資質的運輸企業和符合規范要求的車輛；二是有的建筑垃圾運輸車輛在運輸過程中超載超速、不苫蓋、揚塵遺撒，有的甚至就近偷倒亂卸；三是建筑垃圾多在夜間運輸，有些車輛采取“打游擊”的方式規避執法檢查，后半夜（凌晨2點以后）違規車輛開始增多，運輸監管幾乎處于失控狀態。問題并不復雜，但由于建筑垃圾管理涉及的部門多、利益鏈條長、社會關系復雜，這些問題就導致城市管理頑疾反復發作，難以根治。2013年9月，北京出臺“北京市清潔空氣行動計劃（2013-2017）”，這個五年計劃把揚塵、機動車排放治理上升到了北京城市管理的戰略高度，新一輪北京建筑垃圾綜合管理正式拉開序幕。

2014年1月21日，北京市人民政府辦公廳轉發了《市市政市容委關于進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作的意見》（京政辦發〔2014〕6號），《意見》提出了進一步加強北京市建筑垃圾“產生、消納、運輸”等各環節管理的24條措施，集中體現了“行業管理、部門聯動、屬地負責、標本兼治”的原則。

3月12日，北京市發布《建筑垃圾運輸車輛標識、監控和密閉技術要求》地方標準。5月8日，北京市市政市容管理委員會（以下簡稱“市市政市容委”）會同市環保局聯合印發了《關于深化落實進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作意見的九項措施的函》，提出了對源頭出土工地實施排放總量、區域、行業、屬地4個嚴格控制，嚴格執法處罰，實行以獎促治等工作措施，進一步加強建筑垃圾砂石有針對性的管控。

7月1日，《建筑垃圾運輸車輛標識、監控和密閉技術要求》地方標準（以下簡稱“建筑垃圾運輸新規”）正式實施，市市政市容委以市建筑垃圾綜合循環利用小組辦公室的名義制定印發了《關于加強建筑垃圾運輸管理執法專項工作的通知》《關于進一步加強建筑垃圾運輸管理執法專項工作的通知》和《關于開展建筑垃圾運輸管理執法專項督導工作方案》，明確了規范建筑垃圾運輸管理的具體內容和要求。

從2014年7月1日開始，為加強聯合執法力度，市市政市容委、市住建委、市交通運輸局、市環保局、市公安交管局、市城管執法局等相關部門輪流牽頭，成立聯合執法督導組，開展了為期一年的“每周行動日”專項行動——對建設施工工地、重點道路和消納場所進行抽查，采取設卡路夜查、衛星定位跟蹤、全程監控等措施加大管控力度；并利用停工停標、高限處罰、違規約談、刑事拘留等手段，加強渣土管理。截至2015年6月底，市聯合執法督導組共開展督導檢查131次，給予77處違法違規運輸渣土的工地停工并移交屬地處理，下達督辦通知75件，約談了建設單位、施工單位、監理單位和運輸企業202家；全市共查處施工現場類違法行為912起，罰款888.45萬元；渣土運輸及泄漏遺撒類違法行為3343起，罰款667.9萬元。

一、北京市建筑垃圾綜合管理工作取得的成績

新一輪北京建筑垃圾綜合管理（也稱為渣土運輸治理工作）改變了過去以路面管控為主的管理模式，注重頂層設計，管理思路清晰，確立了“轉變一個觀念、結合兩個條例、融入三項任務、落實四項制度、抓好五項工作、協調六個委辦、實現一個目標”的工作思路。

“轉變一個觀念”是指轉變過去部門各自為政“單打獨斗”的觀念，協調市市政市容委、市住建委、市交通運輸局、市環保局、市公安交管局、市城管執法局等“六個委辦”，并成立了市建筑垃圾綜合管理循環利用領導小組，形成長抓共管的治理機制；“結合兩個條例”是指把《北京市大氣污染防治條例》和《北京市生活垃圾管理條例》作為出臺各項政策和地方標準的基礎；“三項任務”是指融入北京清潔空氣行動計劃、APEC會議和國慶六十五周年環境保障等三項重點工作；“四項制度”是指建筑垃圾管理聯席會、考核評價、案件移送和媒體曝光等制度；“五項工作”是指運輸車輛更新改造、建筑垃圾源頭減量、建筑垃圾消納場所建設、行政許可事后監管和道路運輸遺撒泄漏等各項工作；實現從源頭到運輸到消納場的全環節密閉監管，渣土不亂倒不遺撒的目標。取得的突出成績主要有四點：

（一）基本杜絕不達標渣土運輸車輛或不規范使用渣土運輸車輛的行為

渣土運輸治理從源頭入手，規定要求建設單位要對所管項目的渣土運輸工作負總責，必須使用有資質的運輸單位和符合建筑垃圾運輸新規的渣土運輸車輛，并依法辦理渣土消納許可證。基本上杜絕了不達標渣土運輸車輛進入工地和上路的問題。目前，全市渣土運輸車違法上路問題得到有效治理，特別是三、四環路違法貨車基本絕跡，五環路貨車違法發生率下降70%。

（二）科技防護措施建成使用

目前，全市有1164個建筑工地安裝了視頻監控探頭，全時段監控進出工地運輸車輛；對城鄉156個容易出現道路遺撒、亂倒亂卸等地段，安裝了移動視頻監控探頭，并且在城市主次干道啟用道路交通違法監控攝像頭，及時抓取違法違規行為。

（三）地方標準和長效管理機制建立

一是發布了北京市《建筑垃圾運輸車輛標識、監控和密閉技術要求》地方標準，明確建筑垃圾運輸車輛必須達到貨箱密閉、限速限載、舉升定位、即時監控、標識統一，全身統一涂裝蘋果綠等技術功能。全市共有8053臺渣土運輸車輛更新改造成功。

二是印發了《關于進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作的意見》《關于深化落實進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作意見的九項措施》。建立了渣土運輸管理工作例會、媒體曝光、案件移送、考核評價等制度，落實了定期會商、聯合督導、違法違規約談、社會公眾（組織）參與等工作機制，為建筑垃圾綜合管理提供了有力支持。

三是行政許可、搭建公示平臺落實到位。北京市對建筑垃圾、土方、砂石運輸企業也設定了準入標準：應具有工商營業執照；應具有道路運輸經營許可證；注冊資金300萬以上且至少擁有一臺達標渣土車輛，才能取得市政市容部門核發的建筑垃圾運輸企業經營許可。凡發生重大及以上或者6個月內發生兩起較大及以上責任事故的建筑垃圾、土方、砂石運輸企業，依法責令停業整頓，停業整頓后符合安全生產條件的，再準予恢復運營。

（四）消納場所處置能力翻兩番

前后兩次開展了建筑垃圾消納場所調研，利用衛星技術開展遙感監測，監測出廢棄坑塘84個，對具備條件的辦理設置許可，納入正規管理。截至目前，全市有消納場所42家，建筑垃圾處置能力同比翻兩番，達到1.5億噸。

二、北京市建筑垃圾綜合管理的四大特點

（一）源頭治理，規范施工現場渣土車清運管理

施工現場渣土運輸車輛使用的管理主要由北京市住房城鄉建設委（以下簡稱市住建委）負責。為此，市住建委專門成立了揚塵治理辦公室（2014年8月成立），明確了幾項具體措施：

一是要求建設單位要對所管項目的渣土運輸工作負總責，必須將建筑垃圾土方砂石運輸交由有資質的運輸單位，使用符合新規的渣土運輸車輛，依法辦理渣土消納許可證。施工總承包單位和分包單位要加強施工現場管理，在土方工程施工階段，應派專人在現場進行值守，加強夜間檢查，確保進出施工現場的運輸車輛符合標準要求。建設（拆除）單位開工前要制定建筑垃圾、土方清運和處置作業方案，與運輸企業簽訂清運合同、與建筑垃圾處置場所簽訂處置合同或直接利用協議。工程項目經理對建筑垃圾、土方、砂石運輸管理負主要責任。施工現場大門口要設置《揚塵治理和建筑垃圾處置責任公示牌》，施工總承包單位要將工程項目建筑垃圾、土方、砂石運輸管理情況納入本企業項目經理年度績效考核指標等。

二是督促施工現場安裝視頻監控系統，利用遠程視頻監控系統開展非現場執法檢查工作。市住建委于2013年印發了《關于在建設工程施工現場推廣使用遠程視頻監控系統的通知》，要求符合文件要求的施工現場安裝遠程視頻監控系統，監督人員可以通過該系統的抓拍、回放等功能開展非現場執法檢查工作，對進出施工現場的渣土運輸車輛進行在線監管。截至目前，全市符合安裝條件的1164個建筑施工工地，均安裝了視頻監控系統（不含已經拆除的工地），安裝率達到百分之百。

三是加大對揚塵治理違法違規行為的處理力度。要求各區（縣）住房城鄉建設委要及時掌握本轄區處于基坑土方施工階段工程的基本情況，建立臺賬，每月進行更新，并對渣土運輸車輛使用情況進行重點檢查，對處于基坑土方施工階段的施工現場要每周檢查一次，對發現的問題及時按照規定進行處理。對使用不達標或不規范使用渣土運輸車輛的施工現場，責令停工整改，直至達標后方可繼續施工，并對參建各方進行約談告誡；情節嚴重的，進行全市通報批評（共103家企業）和媒體曝光；情節特別嚴重的，暫停施工企業在京投標資格1至6個月（一年來有6起，涉及17家企業）；對需要進行行政處罰的，依法移交市城管執法局等有關部門進行處理。

（二）科技保障，更新改造運輸車輛實現全程監控

針對萬余輛建筑垃圾車具有晝伏夜出、點多面廣的管理難點，管理部門決定從改車入手，對車輛進行監控，包括運行路線軌跡、舉升傾倒定位。基于此，市市政市容委與市質量技術監督局會同相關企業單位研究制定了《建筑垃圾運輸車輛標識、監控和密閉技術要求》北京市地方標準，2014年3月12日頒布。經過多方溝通協調，會同市經信委、市汽車行業協會、市建筑垃圾土方砂石協會（以下簡稱“市渣土協會”）組織15家汽車生產改造企業完成了27個車型達標檢測，先后發布了12批達標車輛生產改造企業名錄。會同市經信、住建、交通、環保、城管執法、公安交管聯合向社會發布了《關于開展建筑垃圾土方砂石運輸車輛改造與新車購置工作的通告》，明確了“從2014年7月1日起，本市范圍內建筑垃圾運輸全要使用達標運輸車輛”。同時，研究提出建筑垃圾運輸車輛改造新車購置及資金補助政策，落實并發放了1.2億元車輛更新改造補助資金，確定更新補助5萬元，改造補助1.5萬元的標準，搭建車輛補助資金網上申報審核系統，在區（縣）行政辦事大廳開設補助窗口，發布24批達標車輛生產改造企業及車型名錄，組織召開車改企業與用車單位使用達標車輛供需對接會，組織建設施工單位簽署達標車輛使用戰略協議，聯合工商、交通部門嚴厲打擊非法車輛改裝廠。目前，車輛更新改造9312臺，投入運行8053臺。改造升級后的建筑垃圾車具有以下功能特點：

車身及車箱顏色統一為蘋果綠色，駕駛室上方安裝“建筑垃圾運輸”頂燈，駕駛室兩側車門噴涂運輸企業名稱，車輛后箱板噴涂大幅反光號牌，車廂頂部加裝縱向開啟的柔性篷布；安裝北斗車載兼容終端，綜合管理信息平臺可對車輛運行軌跡、裝卸情況實時監控，對特定的違規運輸行為強制限速。

在車廂結構和密閉上，車箱底部密封，漏水量≤0.5L/min，解決了含水量高的泥漿類建筑垃圾運輸的遺撒問題；采用縱向開閉柔性結構篷布覆蓋密閉裝置，限定了裝載量，解決了超載和遺撒的問題；如果建筑垃圾運輸車輛行駛中車箱密閉裝置未閉合，車輛將被監控平臺發現，這一技術也宣告著建筑垃圾車“裸奔”時代的終結。

北斗車載兼容終端與發動機直接相連，人為的拔掉或拆除可引發系統對發動機的直接控制，車輛啟動時將強制限制車速不超過30千米/時，迫使車輛不能逃脫監管；同樣，當出現運輸車輛未按指定區域傾倒等異常情況時，車載兼容終端將向綜合管理信息平臺自動報警，系統將采取強制限速直至報警條件解除。這是一個核心的技術防控手段。

（三） 聯合執法，齊心合力杜絕管理漏洞

從2014年7月1日開始，市市政市容委、市住建委、市交通運輸局、市環保局、市公安交管局、市城管執法局等相關部門輪流牽頭，成立聯合執法督導組，開展了為期一年的“每周行動日”專項行動。各部門依據行政許可互相配合，共享信息，杜絕了管理交叉中的漏洞，實現全環節無縫隙管理的目標。

北京市交通委運輸局（市交委運輸局）是道路運輸車輛運營證核發單位，首先，根據《關于進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作的意見》，在貨運行業增加車輛許可方面對于自卸車型增加了一條規定：“使用自卸車運輸建筑垃圾土方砂石的，應符合《建筑垃圾運輸車輛標識、監控和密閉技術要求》（DB11/T1077-2014）。”對于運輸建筑垃圾土方砂石的自卸車型辦理道路運輸證件提高了準入門檻。同時在企業辦理車輛道路運輸證前，查看車輛是否入網，確保企業車輛加入平臺系統。第二，修改了北京市貨運行業質量信譽考核辦法，將被立案查處的違規運輸企業納入貨運企業質量信譽考核體系。對車輛違法違規情況作為營運車輛年度審驗的重點內容之一，發生泄漏遺撒行為將限期整改，情節嚴重的吊銷其道路運輸經營許可。

北京市公安局公安交通交管局（以下簡稱市交管局）是渣土運輸車違法上路執法整治的主力部門。一是確定“3類”主要道路、“8類”重點違法問題成為渣土運輸治理聯合執法整治重點。二是建立了包括“4種”整治力量參與的18支巡邏車組專職執法整治隊伍，重點部署在三、四、五環路內外環方向，采取定點卡控與巡邏查控相結合的方式，有效增強了查控效果。18支巡邏車組每支由“4種”整治力量，即2名交警、1名城管隊員、1名市政市容委人員、1名交通協管員組成，各司其職、各負其責，對攔截查處的渣土運輸車，按執法權限依次處罰、閉環執法，有效增強了路面執法震懾力。

北京市交通執法總隊可依法查驗車輛的《道路運輸許可證》及駕駛員《貨物運輸從業資格證》，并核對車輛的相關信息。在北京市渣土運輸治理期間，嚴查汽修企業非法改裝建筑垃圾車輛行為，在大興、海淀查處3家非法為建筑垃圾運輸車輛改裝的汽修企業。同時，開展建筑垃圾運輸車輛主要行駛線路摸排，結合以往工作經驗及公安交管部門提供的線索，初步確定了12條建筑垃圾運輸車輛主要行駛線路并開展集中整治，其中在豐臺區白盆窯地區一晚查處未苫蓋、遺撒違章行為4起。

北京市環保局市機動車環保排放管理處是對渣土運輸車排放超標違法行為進行處罰的政府部門。在渣土運輸治理期間，一是各區（縣）環保部門主動建立轄區出土工地臺賬，深入摸排掌握轄區建筑垃圾運輸車臺帳，每周制定檢查計劃，進入出土工地和建筑垃圾運輸車停放地，開展入戶執法檢查，對檢查發現的排放超標行為，依法進行處罰，對其他違法問題，通知轄區相關部門進行處理；二是配合聯合專項執法，開展路檢夜查，通過檢查運輸車輛的排放與配置，嚴查“假綠標”車。

北京市城市管理綜合行政執法局（以下簡稱市城管執法局）具有綜合執法與處罰權。對施工揚塵、渣土亂倒亂卸、道路遺撒和違規夜施等違法行為做到違法必究，執法必嚴。第一，利用遠程監控查處施工工地違規行為115起，罰款125萬；第二，根據《北京市建筑業企業違法違規行為記分標準》對其實施動態管理，并記入本市企業信用信息警示系統。對問題嚴重、整改不力的施工工地，通過新聞媒體曝光并移送市住建委予以停工整頓。截至今年6月底，市城管執法局組織媒體采訪2次，開展媒體曝光違規施工企業5次；施工單位因存在揚塵污染問題處罰后移送市住建委予以記分、暫停在北京建筑市場投標資格8起；全市通報批評49起，起到了震懾作用。

（四）社會參與，企業、協會成為治理中堅力量

融合地方政府、行業協會和參與企業三方力量，從規范市場入手，贏得行業認可和企業支持是北京市建筑垃圾綜合管理的成功經驗。

新成立的市建筑垃圾土方砂石協會搭建了政府與企業溝通平臺。2014年3月12日，市建筑垃圾土方砂石協會正式成立。一是參加北京市建筑垃圾管理政策法規的研討、制定工作，通過短信、微信和協會網站等信息平臺，為協會會員單位和建筑垃圾運輸企業提供政策咨詢服務；二是先后到北京福田戴姆勒汽車有限公司、三河市新宏昌專用車有限公司、北京和田汽車改裝有限公司和中冀福慶專用車有限公司等單位考察調研，為政府決策提供信息和建議；三是針對目前北京市建筑垃圾運輸企業散戶多、管理難的問題，成立了北京市建筑垃圾運輸企業聯合體，為加入“聯合體”的小散企業提供多項服務，這對整合小散企業和促進建筑垃圾運輸企業向規模化、正規化發展具有現實意義。

北京汽車行業協會積極參與地方標準制定。首先，在北京地方標準制定過程中，北京汽車協會積極組織相關企業參與標準內容的研究，向標準起草小組提出了既有利于行政管理也有利于產業發展的建設性意見，多項予以采納；第二，為了使車輛生產企業盡快掌握新標準的內涵，為用戶提供滿足新地標的高質量的渣土運輸車輛，北京汽車協會會同北京市建筑垃圾土方砂石協會共同舉辦了“宣貫會”； 第三，接受具備相應制造能力的車輛生產企業和具備改造能力的改裝企業資料報備，對符合要求具備銷售條件的企業和產品通過協會網站向社會公布，截至目前，已向社會公布24批報備信息，涵蓋了54款渣土車輛產品。

業內企業趁車改東風，為企業健康、快速發展奠定基礎。北京和田汽車改裝有限公司作為代表，認為渣土車密閉改裝是北京乃至全國的風向標，是未來渣土車輛的主旋律。該公司調整了市場銷售目標及策略，直接瞄準新型智能渣土車市場進行研發拓展，為企業優化資源空間，健康發展奠定了基礎。而作為從事土方運輸專業十幾年的北京成偉兄弟運輸有限公司，則把2014年認定為渣土運輸行業最值得紀念的一年。基于對行業規范的期盼及對政府新一輪治理的信心，該公司一次性與北京福田戴姆勒汽車銷售廠簽訂了80輛新型環保渣土車輛，并成為了設備最多、人員最多、規模最大的土方施工航母艦隊單位。